地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵、形成機(jī)理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

夏詩(shī)園

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生是一個(gè)逐步顯現(xiàn)、不斷惡化的過(guò)程，建立科學(xué)化、規(guī)范化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可真實(shí)全面反映、評(píng)估地方政府債務(wù)總量、變化趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)總體程度，對(duì)各級(jí)政府債務(wù)控制可形成強(qiáng)有力約束力，能有效緩解和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危害程度，減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不必要損失。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；形成機(jī)理；預(yù)警

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0017-2018（6）-0004-04

目前，政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大已成為了危害一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為緩解金融危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的影響與威脅，我國(guó)頒布了一攬子財(cái)政擴(kuò)張計(jì)劃，一方面有效刺激了國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成功避免了危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的破壞性影響。同時(shí)，也抬高了我國(guó)的政府債務(wù)和財(cái)政赤字水平，擴(kuò)大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，提高了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。而且，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)對(duì)環(huán)保、養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面的資金需求呈非線性增長(zhǎng)，進(jìn)一步加大了我國(guó)地方政府的財(cái)政壓力，地方政府被迫尋求其他借款方式來(lái)緩解財(cái)政窘境。我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)尚不健全，仍存在政府與市場(chǎng)邊界界定不清、對(duì)債務(wù)融資的支出方向缺乏制度監(jiān)督、難以準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等一系列問(wèn)題，致使政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和防御上面臨諸多困難，債務(wù)管理之路步履維艱。在此背景下，研究科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、形成機(jī)理以及預(yù)警機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、提高債務(wù)管理水平、防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要構(gòu)成，對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)具有較大威脅，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的地位日漸凸顯，并成為中央及地方政府長(zhǎng)期關(guān)注的核心問(wèn)題。但到目前為止，國(guó)內(nèi)外對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并無(wú)明確統(tǒng)一的概念。

（一）從國(guó)內(nèi)角度來(lái)說(shuō)

從國(guó)內(nèi)角度來(lái)說(shuō)，馬海濤和呂強(qiáng)（2004）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，以及引發(fā)的其它風(fēng)險(xiǎn)。呼顯崗（2004）將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定位于向中央財(cái)政的轉(zhuǎn)嫁，并嚴(yán)重威脅到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。賀忠厚等（2006）認(rèn)為只要有地方政府債務(wù)就有風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)發(fā)展、預(yù)算執(zhí)行、信用環(huán)境等產(chǎn)生影響。于海峰和崔迪（2010）提出的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是指在各種不確定因素影響下，債務(wù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成損失的可能性。韓增華（2011）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為資不抵債，即當(dāng)期財(cái)政收入不足以維持當(dāng)期財(cái)政支出。黃國(guó)橋和徐永勝（2011）將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)為地方政府過(guò)度負(fù)債行為，從而導(dǎo)致預(yù)算軟約束、政治腐敗。如果地方政府財(cái)力不足，難以按時(shí)還款，上級(jí)政府必然會(huì)從大局出發(fā)，通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付或采取豁免地方政府部分債務(wù)等方式，為下級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)買單，最終形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“倒逼”中央政府，并演化為中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?？娦×趾头鼭?rùn)民（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為債務(wù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)、政府和居民負(fù)擔(dān)的超常規(guī)增長(zhǎng)，并將其分為承債壓力風(fēng)險(xiǎn)和償債能力風(fēng)險(xiǎn)。李茂媛（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，從而影響財(cái)政和金融運(yùn)行，并對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。陳紅、黎銳（2015）提出了地方政府表外負(fù)債的概念，即指那些在政府實(shí)施擔(dān)保行為和承擔(dān)救助責(zé)任的過(guò)程中已經(jīng)成為或即將成為地方政府負(fù)債，但在現(xiàn)行的以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算會(huì)計(jì)的準(zhǔn)則和制度規(guī)定下未能在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中得到反映。劉李福等（2014）將地方政府債務(wù)劃分為表內(nèi)債務(wù)和表外債務(wù)。馬恩濤（2014）指出目前越來(lái)越多的地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入的私人資本，形成了公司伙伴關(guān)系的模式，如果運(yùn)用得當(dāng)能夠增加政府凈值，促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展，如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)造成大量政府或有的支出責(zé)任。

（二）從國(guó)外角度來(lái)說(shuō)

從國(guó)外角度來(lái)說(shuō)，斯蒂格利茨（1993）指出地方政府債務(wù)融資的用途不止于消費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付，有相當(dāng)一部分用于基礎(chǔ)建設(shè)投資。哈維羅森（1992）列舉了政府的隱性債務(wù)，認(rèn)為政府債務(wù)不單單是政府發(fā)行的債券，還包括政府承諾了未來(lái)了支付的款項(xiàng)和社會(huì)保障金的缺口。世界銀行專家 Homi Kharas（2001）通過(guò)對(duì)30多個(gè)國(guó)家1980至1998年的數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)得出以下結(jié)論：一是發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)沒(méi)有反映政府債務(wù)的實(shí)際情況，發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算赤字基本能夠反映真實(shí)的債務(wù)情況；二是隱性債務(wù)在金融危機(jī)期間增長(zhǎng)較快，非危機(jī)期間較慢。世界銀行專家 Stijn Classens & Daniela Kingebiel（2002）介紹了三種度量銀行部門或有負(fù)債的方法，即在險(xiǎn)總資產(chǎn)方法、在險(xiǎn)價(jià)值方法和計(jì)算銀行損失的會(huì)計(jì)方法，Blejer & Schumacher（1999）運(yùn)用VAR法評(píng)價(jià)了中央銀行的顯性、隱性債務(wù)的償付能力。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理

（一）財(cái)政體制性因素

首先，分稅制改革的實(shí)施，造成我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)極不統(tǒng)一，地方政府在沒(méi)有舉債權(quán)的條件下，只能通過(guò)使用向地方政府融資平臺(tái)公司借款的方式來(lái)籌集城市建設(shè)和日常行政開(kāi)支所需的必要資金，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模迅速膨脹（華偉、艾華，2006）。其次，土地財(cái)政。土地是中國(guó)地方政府融資的重要工具（李青等，2013）。再次，房地產(chǎn)價(jià)格。有學(xué)者認(rèn)為地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度與當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)水平間呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，政府征收的財(cái)產(chǎn)稅會(huì)資本化到房地產(chǎn)價(jià)值中去，從而提高房?jī)r(jià)水平。（Rosen、Fullerton，1977；張雙長(zhǎng)和李稻葵，2010）。同時(shí)，也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)。Ironsh和Bivens（2010）通過(guò)對(duì)美國(guó)馬薩諸塞州1994-1997年財(cái)政危機(jī)時(shí)削減財(cái)政支出行為進(jìn)行分析后指出，地方財(cái)政支出水平的下降，極大的限制了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出，進(jìn)而抑制了住房需求并降低了房地產(chǎn)價(jià)格水平；另外，也有學(xué)者從地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生原因、風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管等角度研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（蓋鴻煒和王慧，2013等）。

另外，從預(yù)算軟約束、預(yù)算平衡機(jī)制角度。劉蓉、黃洪（2012）基于“逆向軟預(yù)算約束”視角來(lái)分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)形成原因，兩位學(xué)者認(rèn)為，地方政府的干部晉升機(jī)制、預(yù)算社會(huì)債權(quán)人的約束軟化等問(wèn)題是債務(wù)持續(xù)累積并產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。也有學(xué)者從其他角度來(lái)分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成因。劉尚希（2011）、于國(guó)安等（2013）通過(guò)對(duì)不同體制國(guó)家的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行對(duì)比研究后發(fā)現(xiàn)，單一制國(guó)家中央政府對(duì)地方政府財(cái)政兜底的行為極大激發(fā)了地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”動(dòng)機(jī)，和聯(lián)邦制國(guó)家相比，單一制國(guó)家的舉債意愿更加強(qiáng)烈，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率也更大。Vlaicu等（2014）研究表明預(yù)算平衡占GDP的比重在實(shí)行多年期預(yù)算后的年均降幅為2%。和國(guó)外成果相比，國(guó)內(nèi)基于預(yù)算平衡角度分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究數(shù)量相對(duì)較少，現(xiàn)有研究也主要是集中在宏觀理論層面，這可能是因?yàn)榻y(tǒng)一口徑下的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)較難獲得，而且，我國(guó)尚未進(jìn)入跨期預(yù)算平衡機(jī)制的改革階段等原因造成的。王雍君等（2011）指出在跨期預(yù)算平衡機(jī)制下，由于地方預(yù)算的中期支出框架評(píng)估了當(dāng)前財(cái)政政策所產(chǎn)生的未來(lái)成本，因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到了有效管控。

（二）金融體制性因素

金融體制性因素主要包括以下兩點(diǎn)：其一，金融分權(quán)體制下的行政干預(yù)。自我國(guó)施行“撥改貸”試點(diǎn)后，銀行貸款經(jīng)營(yíng)權(quán)也按照省、地、市和縣的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記分權(quán)。此后，地方政府可通過(guò)任免地方銀行分支行人事的方式來(lái)調(diào)配金融資源，以國(guó)有商業(yè)銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展成為地方政府的“第二財(cái)政”。由于政府主導(dǎo)的大部分信貸資金在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中投放的主要是一些生產(chǎn)效率不高的建設(shè)項(xiàng)目，一旦項(xiàng)目資金流出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府的直接和間接待償還債務(wù)規(guī)模就會(huì)迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。其二，隱性擔(dān)保機(jī)制下的非理性動(dòng)機(jī)。自1999年銀行體系進(jìn)行垂直化管理體制改革之后，地方政府行政干預(yù)信貸資源的能力被嚴(yán)重削弱。但是，由于中央政府對(duì)銀行體系存在隱性擔(dān)保行為，這就導(dǎo)致銀行在面對(duì)政府等公共部門的融資需求時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)簡(jiǎn)化貸款程序、提高貸款規(guī)模等非理性動(dòng)機(jī)，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。

（三）政治體制性因素

從職能和角色上講，我國(guó)地方政府不僅是受中央政府委托的、代表中央政府執(zhí)行地方治理職能的重要機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是所管理地區(qū)內(nèi)、居民行使公共事務(wù)管理權(quán)的委托人。地方政府官員為增加晉升籌碼，通常都會(huì)首先選擇完成上級(jí)政府的考核，出現(xiàn)非理性舉債的機(jī)會(huì)主義行為，而滿足本地區(qū)的轄區(qū)利益就退居為次要目標(biāo)，中央政府與地方政府行為目標(biāo)的不一致也會(huì)導(dǎo)致地方政府盲目舉債（黃國(guó)橋和徐永勝，2011；周黎安，2005；徐現(xiàn)祥、王賢斌，2010）。為吸引更多投資機(jī)會(huì)、爭(zhēng)奪更多的資源資金、大規(guī)模的增建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（李茂媛，2012）。其次，官員任期制度下的政治產(chǎn)業(yè)周期。目前，中國(guó)地方官員的任期長(zhǎng)度為5年，但其實(shí)際特征是任期短且變動(dòng)頻繁。本屆官員舉借的債務(wù)通常需要下屆政府來(lái)償還，債務(wù)收益由本屆政府獲得，而成本卻由下屆政府來(lái)承擔(dān)。地方政府官員存在強(qiáng)烈的舉債投資和道德風(fēng)險(xiǎn)沖動(dòng)，這種行為不利于提高財(cái)政資金的宏觀配置效率，和地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的整體規(guī)劃目標(biāo)背道而馳。何楊、王蔚（2015）從官員的年齡、任期、中央政治關(guān)聯(lián)等方面對(duì)地方政府債務(wù)的影響進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)官員年齡越大，舉債建設(shè)的熱情越低，官員的任期對(duì)地方政府債務(wù)的影響為負(fù)，官員的中央經(jīng)歷對(duì)地方政府債務(wù)的影響為正。再次，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府監(jiān)督管理和問(wèn)責(zé)體制不完善。在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)地方政府和市場(chǎng)間長(zhǎng)期存在界限模糊、政府職能轉(zhuǎn)變滯后等問(wèn)題，地方政府擔(dān)負(fù)了大量本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的職責(zé)。而政府監(jiān)督管理和問(wèn)責(zé)體制的缺失，更進(jìn)一步加劇了地方政府過(guò)度舉債問(wèn)題的嚴(yán)重程度（姜文彬、尚長(zhǎng)風(fēng)，2006；李硯忠；韓增華）。

（四）宏觀政策性因素

目前，我國(guó)已進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的重要轉(zhuǎn)型期，促經(jīng)濟(jì)、調(diào)結(jié)構(gòu)成為了這一時(shí)期的重要戰(zhàn)略主線，但以投資為拉動(dòng)、政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式并未完全轉(zhuǎn)變。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，迅速惡化了我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易環(huán)境，為振興經(jīng)濟(jì)、刺激國(guó)內(nèi)需求，我國(guó)施行了一系列財(cái)政擴(kuò)張政策及大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性減稅計(jì)劃，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)的增速放緩，財(cái)政收入增長(zhǎng)出現(xiàn)了較大困難，地方政府被迫選擇使用負(fù)債等方式來(lái)減輕財(cái)政壓力（成濤林、孫文基，2015）。近年來(lái)，城市對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求也迅速增加。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公共物品的天然屬性，及投資規(guī)模大、建設(shè)期限長(zhǎng)而且資金回報(bào)率較低的特點(diǎn)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政缺口進(jìn)一步加大，這也是近年來(lái)地方政府大舉借債的重要原因之一（方創(chuàng)琳、馬海濤，2013） 。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的研究起步較晚、在機(jī)制設(shè)計(jì)上仍存在較大差距。再加上2013年之前，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告，因此，債務(wù)數(shù)據(jù)在選取上存在一定難度。所以，此前關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的研究大多是從地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、運(yùn)作模式與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因等角度進(jìn)行分析的（封北麟，2009）。亦或是，基于國(guó)家層面，借鑒國(guó)際通用債務(wù)評(píng)估指標(biāo)，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行概括的、綜合性的評(píng)價(jià)（趙樹(shù)寬、倪筱楠2014）。目前，關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的研究大多集中在以下三個(gè)角度：第一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生及分類；第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選擇和建立；第三，選擇和運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制方法。

首先，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展角度。目前，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們并沒(méi)有形成統(tǒng)一共識(shí)。有學(xué)者從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分類角度研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，馬恩濤（2007）認(rèn)為根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政運(yùn)行各環(huán)節(jié)具體表現(xiàn)的不同，可將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃分為財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為目前導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大的主要原因是稅收融資在融資總資金中的比重過(guò)?。╓iner，1983）；另外，也有學(xué)者認(rèn)為，地區(qū)和上級(jí)政府間存在的預(yù)算軟約束問(wèn)題是導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

其次，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建角度。顧海兵、徐剛（1993）是最早研究財(cái)政預(yù)警的學(xué)者之一，他們使用統(tǒng)計(jì)方法來(lái)確定警兆指標(biāo)，具有較強(qiáng)的科學(xué)性。但缺點(diǎn)是，他們所使用的是我國(guó)財(cái)政稅收體制改革之前的研究數(shù)據(jù)，對(duì)目前經(jīng)濟(jì)的借鑒意義不大。劉尚希（2003）基于公共資源、公共債務(wù)和支出責(zé)任平衡角度，通過(guò)對(duì)比分析公共債務(wù)與公共資源存量間的關(guān)系來(lái)研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的分散程度及可控范圍。相對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣來(lái)說(shuō)，此種評(píng)估框架更科學(xué)、更有層次，也更有設(shè)計(jì)意義。

另外，基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)選擇角度。劉迎秋（2001）通過(guò)使用債務(wù)--赤字模型，建立了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并計(jì)算出了符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的赤字率（2.5%）和債務(wù)率（3.5%）及其警戒線（5.5%）水平。叢樹(shù)海、李生祥（2004）提出了指數(shù)合成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法，并根據(jù)預(yù)警區(qū)間，對(duì)各指標(biāo)指數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單算術(shù)求和來(lái)確定綜合指數(shù)，從而得到全部財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警指數(shù)。需要指出的是，此種分析方法的指標(biāo)篩選和合成中的權(quán)重確定具有較大的主觀性。另外，還有學(xué)者借助其他方法來(lái)研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警問(wèn)題。楊志安、寧宇之（2014）通過(guò)建立若干個(gè)綜合危機(jī)指數(shù)的警兆指標(biāo)，借助聚類分析和因子分析以及建立判別函數(shù)的方法提取因子主成分，研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警問(wèn)題。

四、文獻(xiàn)述評(píng)

近年來(lái)，我國(guó)關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的研究雖取得了較大成果，并具有一定的自身特色。但由于起步晚、制度建設(shè)不完全等原因，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警研究上和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，仍有較大的發(fā)展?jié)摿Γ菏紫?，從債?wù)風(fēng)險(xiǎn)概念的界定上?，F(xiàn)有成果對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概念的內(nèi)涵和外延界定仍欠缺嚴(yán)謹(jǐn)，觀點(diǎn)上存在較大差異，降低了預(yù)警結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。而且，從分析視角角度來(lái)說(shuō)?，F(xiàn)有成果缺乏對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)時(shí)變化的動(dòng)態(tài)捕捉。其次，從方法選取角度?，F(xiàn)有成果在研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要采用的是現(xiàn)行加權(quán)的預(yù)警指數(shù)方法，此種方法直觀、便于操作，但不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜特征，并不能反應(yīng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的具體原因，更無(wú)法顯示政府采用哪種方法來(lái)控制和化解風(fēng)險(xiǎn)更為有效。另外，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)臨界值的選取方面，現(xiàn)有成果大多借鑒的是國(guó)際通用指標(biāo)，比如說(shuō)債務(wù)“紅線”參考值是根據(jù)《馬斯特里赫特條約》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，但是，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差異，因此，這些成果無(wú)論是從指標(biāo)選取還是指標(biāo)設(shè)定原則上都存在較大的主觀性和隨意性，脫離了我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，盲目借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)反而會(huì)增大我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，債務(wù)預(yù)警線的建立應(yīng)基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和債務(wù)規(guī)模的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)還要注重“紅線”設(shè)定的科學(xué)性、規(guī)范性和可實(shí)踐性。

五、政策建議

首先，設(shè)定科學(xué)、規(guī)范的指標(biāo)體系，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。所建指標(biāo)既應(yīng)包括負(fù)債率和償債率等基本指標(biāo)，也應(yīng)包括債務(wù)依存度等補(bǔ)充性指標(biāo)，還應(yīng)包括綜合評(píng)價(jià)政府投融資風(fēng)險(xiǎn)狀況的相關(guān)指標(biāo)。此外，成立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理部門體系，該體系應(yīng)完整包括風(fēng)險(xiǎn)管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)機(jī)構(gòu)；建立健全應(yīng)急警報(bào)管理系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)置預(yù)警值，啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案，最大限度的降低風(fēng)險(xiǎn)損失。

其次，完善地方債務(wù)市場(chǎng)體系，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。建立償債風(fēng)險(xiǎn)基金是提高地方政府按期償債意識(shí)的重要舉措，地方政府應(yīng)基于償債角度安排當(dāng)年的債務(wù)預(yù)算，通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排的專項(xiàng)償債資金、項(xiàng)目本身所獲取的收益、轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地所獲取的資金及其它一般性預(yù)算收入作為專門償債風(fēng)險(xiǎn)基金，避免出現(xiàn)到期無(wú)法償還債務(wù)本息而嚴(yán)重影響地方財(cái)政正常運(yùn)行等問(wèn)題。償債風(fēng)險(xiǎn)基金的建立能有效落實(shí)地方政府的債務(wù)責(zé)任，維護(hù)地方政府的財(cái)政安全。

另外，嚴(yán)格落實(shí)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。建立健全嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，明確項(xiàng)目決策人的法定責(zé)任，對(duì)于責(zé)任的劃定應(yīng)貫穿到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備和投入生產(chǎn)的全過(guò)程。對(duì)過(guò)度舉債及惡意套取債務(wù)資金的行為，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并視情節(jié)輕重給予黨紀(jì)、政紀(jì)乃至追究法律責(zé)任的處分。加大對(duì)金融業(yè)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度，建立統(tǒng)一金融監(jiān)管部門，阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化路徑，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的事后責(zé)任追究機(jī)制。

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Abstract： In recent years， with the continuous expansion of the scale of local government debt in China， the debt risk of local government has continued to accumulate. Because the local government debt risk is a gradually deteriorating process， the establishment of scientific and standardized risk early warning mechanism can reflect and evaluate the true and comprehensive quantity， trends and the risk level of the local government debt， can form a strong binding force to the government debt of all levels， can effectively mitigate and prevent the harm degree of the local government debt risk， thereby reduce unnecessary losses generated by the risk to the economy.

Keywords： local government debt risk； formation mechanism； early warning

責(zé)任編輯、校對(duì)：仵永恒