國企改革四十年的經(jīng)驗(yàn)與啟示

項(xiàng)安波 王 念

國有企業(yè)是最能體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義特點(diǎn)的市場主體。改革開放四十年以來，通過不斷完善國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，國企規(guī)模不斷擴(kuò)大、國資布局持續(xù)優(yōu)化，在服務(wù)國家戰(zhàn)略和保障國計(jì)民生方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，國企改革發(fā)展面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?；仡櫵氖旮母锇l(fā)展歷程，在吸取過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)一場實(shí)質(zhì)性、有力度的國企改革，對于我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、增強(qiáng)國際競爭力具有重要意義。

國有企業(yè)規(guī)模實(shí)力不斷增強(qiáng)

國有企業(yè)規(guī)模不斷壯大、經(jīng)濟(jì)效益提升。1978年，全國國有資產(chǎn)總額4488億元，工業(yè)總產(chǎn)值4231億元（按所有企業(yè)均為國企計(jì)算）。到2015年底，全國國有資產(chǎn)總量合計(jì)64.3萬億元，相當(dāng)于1978年的143倍，年復(fù)合增長率14.3%；2015年國有及國有控股企業(yè)工業(yè)銷售產(chǎn)值22.8萬億元，相當(dāng)于1978年的54倍，年復(fù)合增長率11.4%。

國有企業(yè)國際競爭力增強(qiáng)。1995年《財(cái)富》世界500強(qiáng)首次發(fā)榜時(shí)，中國大陸僅有中國銀行、中國中化集團(tuán)和中糧集團(tuán)3家企業(yè)上榜，都是國有企業(yè)；到2017年時(shí)，中國大陸有105家企業(yè)上榜，其中81家是國有企業(yè)，中央企業(yè)占據(jù)48席。

以服務(wù)國家戰(zhàn)略為核心，國資布局結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。隨著中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，國有資本有計(jì)劃地退出一般性生產(chǎn)加工行業(yè)等充分競爭領(lǐng)域，圍繞國家戰(zhàn)略，逐步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和要害領(lǐng)域集中。如從2002年到2014年，國有經(jīng)濟(jì)在紡織、食品等一般性行業(yè)的資產(chǎn)占國有資產(chǎn)總量比例明顯降低，而在石油化工、機(jī)械、冶金等國民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)以及信息技術(shù)服務(wù)、科學(xué)技術(shù)研究、社會(huì)服務(wù)等行業(yè)，資產(chǎn)占比明顯升高。

國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整為非國有經(jīng)濟(jì)提供了發(fā)展空間，促進(jìn)了“國民共進(jìn)”。國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，為非國有經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展提供了空間，實(shí)現(xiàn)了國有企業(yè)與非國有企業(yè)的齊頭并進(jìn)。1978年，我國國民經(jīng)濟(jì)中全民所有制經(jīng)濟(jì)（國有經(jīng)濟(jì)）占80.8%，集體所有制經(jīng)濟(jì)占19.2%，非公有制經(jīng)濟(jì)為零。到2017年，非公有制經(jīng)濟(jì)對國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、對外投資的貢獻(xiàn)率均超過60%，在高新技術(shù)企業(yè)中的比重超過70%，對城鄉(xiāng)就業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)到80%。

綜合來看，在改革開放的大背景下，四十年來我國國有企業(yè)規(guī)模顯著增加、國際競爭力不斷增強(qiáng)，國有經(jīng)濟(jì)布局持續(xù)優(yōu)化，國有經(jīng)濟(jì)獲得了長足發(fā)展。

持續(xù)深化改革為國企發(fā)展提供了動(dòng)力

四十年來，國有企業(yè)不斷發(fā)展并取得進(jìn)步，根本原因是中國一直堅(jiān)持將國企改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，持續(xù)推進(jìn)、不斷深化。中國國企改革四十年可以大致分為四個(gè)相互銜接的階段，以實(shí)用主義改革邏輯和漸進(jìn)式改革方法，逐漸推動(dòng)國企改革的步步深化。

第一階段，以“放權(quán)讓利”為代表的擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)時(shí)期（1978-1992年）。這一階段又可細(xì)分為擴(kuò)大自主權(quán)、經(jīng)營承包制和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制三個(gè)時(shí)段。國企改革的第一步是打破政企不分，擴(kuò)大國企經(jīng)營管理自主權(quán)。1979年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，要求在保持國家所有權(quán)的前提下，將經(jīng)營權(quán)下放給企業(yè)，探索多種形式的經(jīng)營責(zé)任制，在實(shí)踐中主要有利潤留成、盈虧包干、以稅代利等三種方式。1983年年初，針對經(jīng)濟(jì)責(zé)任制帶來的弊端，國務(wù)院決定全面停止以利潤分成為主的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，全面實(shí)行“利改稅”，以完善提高企業(yè)積極性的做法。1987年3月，《政府工作報(bào)告》提出在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離的原則下實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制，開始全面推行承包經(jīng)營責(zé)任制。1991年“八五”計(jì)劃中明確提出要轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離，探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。

圖/新華社

第二階段，以“抓大放小、三年脫困”為代表的制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期（1992-2002年）。一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出國有企業(yè)改革的方向是著力進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。大量國有企業(yè)據(jù)此開展了公司制、股份制改造。二是通過“抓大放小”和“三改一加強(qiáng)”，提高管理科學(xué)化水平，組建有競爭力的大型集團(tuán)，放活中小型國企。三是推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整，打贏“三年脫困”攻堅(jiān)戰(zhàn)。1995年十四屆五中全會(huì)、1997年十五大、1999年十五屆四中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和堅(jiān)持“抓大放小”，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。受國內(nèi)產(chǎn)能過剩和亞洲金融危機(jī)影響，這一時(shí)期的國有企業(yè)經(jīng)營狀況惡化。1997年十五大提出“三年脫困”目標(biāo)，通過清除過剩產(chǎn)能、推動(dòng)兼并重組、債轉(zhuǎn)股、分離企業(yè)辦社會(huì)職能、減員增效等方式，促進(jìn)國有企業(yè)扭虧為盈。

第三階段，以國資管理體制改革推動(dòng)國企改革時(shí)期（2002-2013年）。2002年十六大強(qiáng)調(diào)繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和改革國有經(jīng)濟(jì)管理體制兩項(xiàng)重大任務(wù)。一是對國資管理體制進(jìn)行重大變革，從2003年開始，中央、省、市（地）三級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼組建，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等一系列國資監(jiān)管法規(guī)規(guī)章先后出臺，明確由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職能，確立了“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理體制。二是進(jìn)一步推進(jìn)股份制改革和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，混合所有制經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。三是國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，2006年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，十七大明確通過公司制股份制改革優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，以兼并重組為主要手段，進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整。

第四階段，全面深化國企改革時(shí)期（2013年至今）。十八大以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出系列國企改革任務(wù)，國務(wù)院成立了國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國企改革相關(guān)事宜。2015年起，以《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為引領(lǐng)、若干文件為配套的“1+N”國企改革政策體系逐步形成，明晰了全面深化國企改革的主要思路，一是分類推進(jìn)改革，明確公益類、商業(yè)類國企的類別劃分方式，區(qū)別對待、分類推進(jìn)不同類型的國有企業(yè)改革。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度、健全法人治理結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)公司制股份制改革。三是完善國資管理體制，國資監(jiān)管由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，改革授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本投資、運(yùn)營公司，推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。四是穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，鼓勵(lì)國有資本“引進(jìn)來”和“走出去”，允許符合條件的混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股。五是配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過兼并重組等方式進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局。

上述四個(gè)階段的改革主題，相互銜接、各有側(cè)重，分別體現(xiàn)了不同時(shí)期國有企業(yè)改革和發(fā)展的不同要求和路徑，構(gòu)成了國企改革四十年的主線。其核心都是為了提升國有企業(yè)的積極性和競爭力，以更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略和保障國計(jì)民生。

國企改革四十年的主要經(jīng)驗(yàn)

國有企業(yè)四十年改革歷程，探索了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)平衡政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的路徑，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

始終堅(jiān)持服務(wù)國家戰(zhàn)略的基本原則。四十年來的改革發(fā)展歷程表明，國企改革的原則和出發(fā)點(diǎn)始終堅(jiān)持服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，國有企業(yè)在國家西部大開發(fā)、中部崛起、東北等老工業(yè)基地振興以及新時(shí)代“一帶一路”建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大國家戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮了“領(lǐng)頭羊”和“主力軍”的作用，配合了政府各項(xiàng)戰(zhàn)略與政策的落地實(shí)施。

體制機(jī)制改革是基本保障。四十年來，從改革開放初期的放權(quán)讓利、政企分開，到設(shè)立國資委行使股東權(quán)利，再到深化現(xiàn)代企業(yè)制度、改革授權(quán)經(jīng)營體制及建立國有資本投資、運(yùn)營公司，都是著重從體制機(jī)制改革方面入手，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變。

市場化改革是根本路徑。十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，十九大提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，中國改革的市場化取向已經(jīng)明確。在此導(dǎo)向之下，推進(jìn)混合所有制改革、優(yōu)化用人制度等，都是持續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)市場化改革的重要手段。國企改革發(fā)展四十年的經(jīng)驗(yàn)表明，只有市場化才能調(diào)動(dòng)企業(yè)利益相關(guān)各方的積極性，只有市場化才能推動(dòng)創(chuàng)新、激發(fā)活力，只有市場化才能提高資源配置效率，促使國有企業(yè)更好發(fā)揮服務(wù)國家戰(zhàn)略的作用。

優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)是重要手段。改革開放之前，中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)中的國有經(jīng)濟(jì)占比超過80%，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下并未有效發(fā)揮資源配置效率，也并未有效服務(wù)國家戰(zhàn)略。四十年來，國企改革堅(jiān)持持續(xù)優(yōu)化國有資產(chǎn)布局，推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)，逐步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計(jì)民生的重要行業(yè)和要害領(lǐng)域集中。體現(xiàn)了國有企業(yè)服務(wù)國家戰(zhàn)略、減少與民爭利、發(fā)揮杠桿撬動(dòng)作用等。這也是提升國有資產(chǎn)配置效率、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然路徑，需要長期堅(jiān)持。

新時(shí)代國企發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

國有企業(yè)作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要參與主體，需要在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中承擔(dān)更加重要的責(zé)任。在近年來的實(shí)踐中，國有企業(yè)改革與發(fā)展也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

一是體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善，提升促進(jìn)實(shí)質(zhì)性國企改革的力度。首先，以“管資本”為主的國資管理體制有待完善，“管資本”的能力有待提升，“1+N”配套文件中大多數(shù)還是針對如何改進(jìn)對企業(yè)的管理。其次，新時(shí)代出現(xiàn)一些需要探索的新議題。如基于股東授權(quán)的“董監(jiān)高”三權(quán)分立體系的現(xiàn)代企業(yè)制度，與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治要求的平衡和結(jié)合等。最后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的整體步伐與相應(yīng)的上層建筑完善程度，根本性地決定著國企改革的深度。

二是公平競爭市場環(huán)境有待優(yōu)化，“所有制鴻溝”有待進(jìn)一步消弭。傳統(tǒng)思維往往傾向于將企業(yè)按所有制貼上標(biāo)簽、分為三六九等。相對而言，國有企業(yè)具有更強(qiáng)的社會(huì)話語權(quán)，但既被“溺愛”也遭受“苛求”。國有企業(yè)享受政策優(yōu)惠和資源傾斜，“雙重效率損失”和“擠出效應(yīng)”限制了競爭性領(lǐng)域中市場對資源配置的決定性作用。因此，國企還需要更主動(dòng)地公平參與競爭，以更好地釋放整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動(dòng)力。

三是改革目標(biāo)有待提升，國有企業(yè)的市場定位需進(jìn)一步清晰化。國有企業(yè)一方面要服務(wù)國家戰(zhàn)略，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)保持控制地位，并在公益性領(lǐng)域提供服務(wù)，國有資本需要盡量控制在特定領(lǐng)域；但另一方面，又要保證國有資產(chǎn)保值增值，具有資源和政策優(yōu)勢的國有企業(yè)有沖動(dòng)進(jìn)入一般性競爭領(lǐng)域，參與市場競爭。因此，需要進(jìn)一步明確國企定位，平衡好服務(wù)國家戰(zhàn)略和國有資產(chǎn)保值增值要求。22號文提出的“分類改革”走出了第一步，需持續(xù)推進(jìn)。

四是人的積極性尚未得到有效釋放。在當(dāng)前推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展的工作中，需要重視“等看靠”問題?，F(xiàn)在國有企業(yè)“守規(guī)定但不作為”，缺乏積極性、消極怠工、不作為等現(xiàn)象明顯，履責(zé)不力、管理粗放、決策失誤等已成為國有企業(yè)的突出問題。這些問題歸根結(jié)底，與“人”缺乏積極性有關(guān)。如何有效釋放人的積極性，是需要重點(diǎn)解決的突出問題。

推動(dòng)國企進(jìn)一步深化改革的建議

明確定位，聚焦主業(yè)，分類改革。國有企業(yè)應(yīng)將服務(wù)國家戰(zhàn)略作為第一目標(biāo)，聚焦主業(yè)，主動(dòng)向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈以及提供公共服務(wù)的關(guān)鍵行業(yè)集中。這需要堅(jiān)持分類改革的方向不動(dòng)搖，嚴(yán)格區(qū)分公益類和商業(yè)類企業(yè)，不泛化并定期根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)收益和投資回報(bào)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，從重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域變?yōu)楦偁幮灶I(lǐng)域的國有企業(yè)，要促其向收益型功能轉(zhuǎn)化。

完善國有資產(chǎn)管理體制，發(fā)揮兩類公司實(shí)質(zhì)性作用。加快推進(jìn)國有企業(yè)整體改制，使其凈資產(chǎn)成為股權(quán)、轉(zhuǎn)換為價(jià)值形態(tài)的“資本”，為“管資本”為主的國資管理體制改革提供基礎(chǔ)。做實(shí)國有資本投資、運(yùn)營公司，由其承擔(dān)國有資本的戰(zhàn)術(shù)配置職能。在競爭領(lǐng)域的國有資本投資運(yùn)營、公司，應(yīng)以財(cái)務(wù)收益為“指揮棒”，盤活國有資本，全面推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。在公益性和重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本投資、運(yùn)營公司也應(yīng)在強(qiáng)財(cái)務(wù)約束的條件下實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)，同時(shí)要保障投資效率。

推進(jìn)混合所有制改革?；旌纤兄聘母锸锹鋵?shí)“管資本”為主的國資管理體制改革的重要手段之一，當(dāng)企業(yè)變?yōu)榛旌纤兄?，國有資本不再一股獨(dú)大，才能真正以持股比例為限，依法行使股東權(quán)利。對于充分競爭領(lǐng)域，國有資本不必謀求控股，而應(yīng)著力盤活國有資產(chǎn)、提高資產(chǎn)收益率和資金使用效率。對于公益性和重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域，按照中央22號文和國務(wù)院54號文的總體部署，在保持國有控股的前提下開展混改。對于自然壟斷行業(yè)，除確具有自然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)外，其他符合條件的細(xì)分領(lǐng)域也可穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。

健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，減少過多不當(dāng)直接行政干預(yù)。以健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)為重要支撐，重點(diǎn)規(guī)范各類治理主體權(quán)責(zé)，逐級實(shí)現(xiàn)充分、規(guī)范、有序的授權(quán)放權(quán)和行權(quán)，全面提升國有資本運(yùn)行效率和企業(yè)市場化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平。對于充分競爭領(lǐng)域的混合所有制企業(yè)，落實(shí)“三會(huì)一層”職權(quán)，由國有資本投資、運(yùn)營公司以持股比例為限，通過股東會(huì)、董事會(huì)行使股東權(quán)利，不干預(yù)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營。

釋放人的積極性、激發(fā)創(chuàng)造性勞動(dòng)，推動(dòng)國企改革各項(xiàng)工作落到實(shí)處。一是要建立、完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，化解改革者后顧之憂。關(guān)鍵是按“三個(gè)區(qū)分開來”原則制定具體措施予以落實(shí)，如建立改革申訴機(jī)制和專業(yè)評判制度等。二是緩解委托人道德風(fēng)險(xiǎn)，為國有企業(yè)提供積極而又有限的股東。三是激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，提供有益于企業(yè)家精神產(chǎn)生和成長的制度安排和商業(yè)環(huán)境。四是對在市場化公平競爭行業(yè)的國有企業(yè)，深入推進(jìn)市場化選聘經(jīng)理層改革。五是支持符合條件的混合所有制企業(yè)實(shí)施骨干員工持股，更為有效地把國有資本和人力資本結(jié)合起來，更大范圍地激發(fā)創(chuàng)造性勞動(dòng)。

在全面深化改革全局中開展國企改革。一是行政體制改革要作為國企改革的堅(jiān)強(qiáng)后盾，消除所有制歧視、弱化規(guī)模化導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)公平競爭，推動(dòng)建立更加公平公正的市場環(huán)境。二是國企改革要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化對外開放的大局相結(jié)合，國企通過戰(zhàn)略性兼并重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；同時(shí)主動(dòng)迎接對外開放深化所帶來的國際競爭，倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展。三是進(jìn)一步加強(qiáng)國企改革各項(xiàng)政策的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，系統(tǒng)考慮各項(xiàng)政策的推進(jìn)力度和節(jié)奏，以使改革方案得到貫徹落實(shí)，取得預(yù)期成效。