盡快取消生育限制，探索多種政策形式鼓勵(lì)生育

楊 舸

我國(guó)正處于生育政策轉(zhuǎn)變期，生育限制逐漸放寬，但實(shí)際出生人口卻不如預(yù)期。為了解決生育意愿不足的問題，許多地方政府開始探索鼓勵(lì)生育的政策。遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，將完善生育家庭稅收、教育、社會(huì)保障、住房等政策，探索對(duì)生育二孩的家庭給予更多獎(jiǎng)勵(lì)政策?！蛾兾魇?017年人口發(fā)展報(bào)告》明確表示，要適時(shí)全面放開計(jì)劃生育，出臺(tái)鼓勵(lì)生育措施，通過對(duì)生育進(jìn)行補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等方式提高生育意愿。除此之外，湖北、新疆等地也將鼓勵(lì)生育寫進(jìn)了政策文件。

鼓勵(lì)生育的思路來自發(fā)達(dá)國(guó)家。經(jīng)歷過二戰(zhàn)后短期的生育率回升，大約從20世紀(jì)60年代中期開始，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率下降到更替水平并繼續(xù)下降，部分國(guó)家甚至下降到超低生育率（總和生育率下降到1.3以下）。面對(duì)生育率低迷的困擾，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)多方位的生育鼓勵(lì)政策，主要包括兒童補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)假支持和社會(huì)撫育等，部分國(guó)家的生育率明顯回升，如：法國(guó)、英國(guó)、丹麥、瑞典等；部分國(guó)家卻始終在極低生育率徘徊，如：希臘、意大利、韓國(guó)等。本文分析我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家的生育水平變動(dòng)趨勢(shì)，總結(jié)國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供參考。

中國(guó)的生育率變動(dòng)趨勢(shì)

總和生育率（TFR）是衡量生育水平最重要的指標(biāo)之一，它是假定婦女同批人按照某一時(shí)期的分年齡生育率度過育齡期，最終平均每個(gè)婦女生育的子女?dāng)?shù)。然而，由于人口普查或人口抽樣調(diào)查所得到的總和生育率明顯偏低，偏低多少則不同專家有不同解答。人口普查或人口抽樣調(diào)查均屬于回顧性的調(diào)查，出生登記的漏報(bào)率偏高，再加上嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策使得超生家庭故意隱瞞登記出生人口，我國(guó)歷史上的真實(shí)生育率便不得而知。

聯(lián)合國(guó)的《世界人口前景：2017修訂版》對(duì)于中國(guó)1950年以來的生育率進(jìn)行了估計(jì)，從20世紀(jì)60年代中期開始，我國(guó)TFR從6.0以上的高位迅速下降，到90年代初，TFR已經(jīng)下降到更替水平以下（一般將TFR=2.1界定為世代更替水平），2000年以來，TFR一直維持在1.5～1.6左右。從生育率下降的速度來看，中國(guó)大約是世界上人口轉(zhuǎn)變最快的國(guó)家之一。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心利用出生人口數(shù)推算，2016年、2017年總和生育率分別為1.674和1.615。世界銀行和OECD的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)中國(guó)2016年總和生育率的估算結(jié)果為1.624。有足夠的理由相信，2016～2017年的總和生育率大約為1.6～1.7。

這樣的生育水平并不意味著可以高枕無憂。原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在“全面二孩”政策實(shí)施之前曾組織若干研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)論是：出生人口在政策實(shí)施的前幾年會(huì)出現(xiàn)明顯回升，最高年份可能突破2000萬。然而，僅政策實(shí)施的第一年出生人口突破1800萬，第二年便回落到1700萬了。也就是說，總和生育率并沒有反彈到期望的水平（1.8或更高），即便生育政策還有進(jìn)一步放寬的空間，生育率回調(diào)到1.8以上的可能性很小。雖然不必過分悲觀，但也需要未雨綢繆。

發(fā)達(dá)國(guó)家生育率的變動(dòng)趨勢(shì)

發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)早于中國(guó)幾十年甚至上百年完成人口轉(zhuǎn)變，但由于經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)環(huán)境的差異，不同發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率變化趨勢(shì)也存在有較大差異，主要有以下幾類：

第一類國(guó)家經(jīng)歷短暫生育率下降之后，總和生育率回調(diào)并維持在1.8左右（或以上），是發(fā)達(dá)國(guó)家中的最好狀況，如：西歐的法國(guó)、英國(guó)和北歐的丹麥、瑞典、挪威等。法國(guó)1990年代的TFR下降到1.6～1.8，2000年以后回調(diào)至1.8以上，英國(guó)、丹麥的TFR在2006年以后也回調(diào)至1.8以上。但是，2008年全球金融危機(jī)之后，歐洲陷入了債務(wù)危機(jī)，受此影響，這些國(guó)家的總和生育率略有下滑，目前大約為1.7～1.9。

第二類國(guó)家經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的低生育率階段，2010年之后才開始緩慢回升，如：德國(guó)和日本。德國(guó)的TFR從1990年至2010年的整整20年間均處于1.4以下，2016年回升到1.6左右；日本的TFR從1997年至2012年均處于1.4以下，2016年僅回升到1.44。有意思的是，這兩個(gè)國(guó)家均是二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國(guó)，同時(shí)也是二戰(zhàn)后迅速崛起的工業(yè)強(qiáng)國(guó)。

第三類國(guó)家的生育率曾快速下降到極低水平，但近年來的回升趨勢(shì)明顯，如：中歐的捷克、匈牙利、斯洛伐克、拉脫維亞和俄羅斯等。這幾個(gè)國(guó)家的總和生育率在20世紀(jì)90年代初開始迅速下降，TFR在2000年前后下降到1.3以下的極低生育水平，2010年之后有回升的趨勢(shì)，其中俄羅斯的生育率回升尤其明顯，2015年的TFR達(dá)到1.78。中歐國(guó)家受前蘇聯(lián)的影響深刻，政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)其生育水平產(chǎn)生了明顯的作用。

第四類國(guó)家的生育率下降到極低的水平，回升的趨勢(shì)仍然不明朗，如：南歐的希臘、意大利、葡萄牙等。南歐的生育率下降比西歐和北歐國(guó)家晚且速度快，大約在20世紀(jì)末TFR下降到1.2左右的極低生育率狀態(tài)，雖然在2010年短暫回升到1.4以上，但受近年經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，生育率波動(dòng)明顯，回升乏力，TFR大約為1.3左右。另外，東亞的韓國(guó)在經(jīng)歷快速人口轉(zhuǎn)變后，2001年TFR下降到1.3以下，此后15年間始終回升乏力，2005年甚至僅為1.08。

鼓勵(lì)生育政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

綜合發(fā)達(dá)國(guó)家的生育率變動(dòng)情況，鼓勵(lì)生育的人口政策并非在所有國(guó)家都取得了良好效果。那么，究竟鼓勵(lì)生育政策的實(shí)施有哪些經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?/p>

1.鼓勵(lì)生育政策起效周期較長(zhǎng)，影響因素復(fù)雜

與抑制生育政策不同，鼓勵(lì)生育的政策需要一個(gè)漫長(zhǎng)的積累過程才能看到成效，沒有哪一項(xiàng)獨(dú)立的政策能起到立竿見影的效果。以歐洲國(guó)家為例，從鼓勵(lì)生育政策開始實(shí)施到生育率回升，往往要經(jīng)歷20-30年時(shí)間。2016年，新加坡、韓國(guó)的總和生育率分別僅為1.2和1.17，是世界上生育水平最低的國(guó)家，兩國(guó)鼓勵(lì)生育的政策已經(jīng)實(shí)施超過20年，力度絲毫不遜于歐洲國(guó)家，但生育率回升的趨勢(shì)仍然不明朗。

新加坡1987年便開始了鼓勵(lì)生育，形成了一攬子計(jì)劃，包括以下五個(gè)方面：一是為單身人士提供社交機(jī)會(huì)；二是為已育家庭優(yōu)先提供住房或租房福利；三是不僅開展生育儲(chǔ)蓄計(jì)劃涵蓋生產(chǎn)前后的醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用，政府還承擔(dān)接受輔助受孕技術(shù)的開支；四是嬰兒護(hù)理計(jì)劃，不但有直接進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的嬰兒花紅計(jì)劃，還有政府提供新生兒醫(yī)療保健儲(chǔ)蓄、機(jī)構(gòu)兒童看護(hù)補(bǔ)貼和一系列的稅收優(yōu)惠；五是平衡工作與生活的勞動(dòng)權(quán)益制度，包括父母產(chǎn)假、育兒假、嬰兒護(hù)理假、懷孕保護(hù)期、收養(yǎng)假等。新加坡政府鼓勵(lì)生育可謂不遺余力，但2002年之后的TFR再也沒有回升到1.3以上。韓國(guó)1996年開始采取鼓勵(lì)生育的政策，鼓勵(lì)措施不斷加碼，如：新婚夫婦的住房保障、育兒假的工資津貼、不孕癥醫(yī)療補(bǔ)助、嬰兒醫(yī)療免費(fèi)、18歲以下兒童的養(yǎng)育補(bǔ)助等。但2001年之后，韓國(guó)的TFR再也沒有提升到1.3之上。

除此之外，生育率受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等環(huán)境的影響，社會(huì)動(dòng)蕩和失業(yè)率升高都會(huì)使生育率下降。如：前蘇聯(lián)解體之后，前蘇聯(lián)地區(qū)的國(guó)家普遍出現(xiàn)了生育率的快速下降；而歐洲在發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，2010年之后許多國(guó)家本已經(jīng)開始回升的生育率又掉頭走下坡路，特別是首先發(fā)生債務(wù)危機(jī)的希臘、意大利等國(guó)。

2.經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)最簡(jiǎn)單直接，但負(fù)擔(dān)較重，且對(duì)低收入家庭有偏向性

給新生兒父母發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)是最常見的鼓勵(lì)生育的方式，同時(shí)還有撫育兒童的補(bǔ)貼。澳大利亞和法國(guó)早在1912年和1918年有了補(bǔ)貼每個(gè)兒童的制度。大多數(shù)國(guó)家采取孩次累進(jìn)型津貼，即給予更高孩次的兒童更高的補(bǔ)貼。如：德國(guó)給18歲以下兒童發(fā)放津貼，2010年對(duì)家庭第一、二個(gè)孩子每月發(fā)放184歐元，對(duì)第三個(gè)孩子每月發(fā)放190歐元，第四個(gè)孩子每月發(fā)放215歐元。

對(duì)兒童進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼具有可操作性強(qiáng)、作用直接、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，是政府最先考慮的、最普遍采用的鼓勵(lì)生育措施。俄羅斯曾是歐洲的生育率洼地，生育率回升與其不斷加碼的生育補(bǔ)貼有一定關(guān)系。根據(jù)俄羅斯“母親基金法案”，生育二胎以上的家庭，每多生一個(gè)孩子可以得到25萬盧布的津貼，從2018年開始，生育第一胎的家庭也可以獲得津貼，1歲半以下的孩子每月可領(lǐng)1.05萬盧布。有研究表明，日本的生育津貼每增加10萬日元，嬰兒出生率提高0.017%。日本給0—3歲兒童每月發(fā)放1.5萬日元補(bǔ)貼，給3歲以上至小學(xué)畢業(yè)的兒童每月1萬日元補(bǔ)貼，如果是家庭的第3個(gè)及以上子女則補(bǔ)貼上漲為1.5萬日元。

圖/中新社

但經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼并非十全十美。首先，若補(bǔ)貼力度不大，對(duì)鼓勵(lì)生育能起的作用十分有限，若補(bǔ)貼力度大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)比較重。其次，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)不同人群的作用有差異，根據(jù)研究，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼可以有效提高收入低、受教育程度低、社會(huì)地位低家庭的生育率，但對(duì)于生活富裕、受教育程度高、社會(huì)地位高的家庭卻作用力有限，甚至有負(fù)向作用。第三，大多數(shù)國(guó)家著重補(bǔ)貼多個(gè)孩子的家庭，但從我國(guó)近年分孩次的生育率來看，二孩的生育率一直在上升，反而是一孩生育率下降明顯。

3.高知、高收入家庭對(duì)稅收政策敏感，但操作較為復(fù)雜

直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼對(duì)高收入、高文化程度的人群來說激勵(lì)作用并不明顯，這類家庭對(duì)子女撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療的投入均比較高，所以養(yǎng)育成本較高，政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼實(shí)在只是九牛一毛。然而，稅收優(yōu)惠政策彌補(bǔ)了這一缺陷，高受教育程度、高收入人群是納稅的主要群體，對(duì)稅收政策較為敏感。法國(guó)、德國(guó)相關(guān)研究表明，高收入家庭、受過高等教育的女性更容易受到稅收優(yōu)惠的政策激勵(lì)而生育子女。

針對(duì)這一特點(diǎn)，對(duì)需要撫育子女的家庭給予稅收方面的減免和優(yōu)惠也是發(fā)達(dá)國(guó)家常用的激勵(lì)生育政策。德國(guó)對(duì)于高收入家庭的兒童津貼是以稅收減免的方式發(fā)放的，2010年每個(gè)兒童的平均免稅金額達(dá)到984歐元，而納稅較少的低收入家庭也可以選擇放棄稅收減免而直接領(lǐng)取津貼。西班牙在征稅時(shí)提高對(duì)兒童家庭的免征稅額度，每一個(gè)3歲以下、3-16歲兒童對(duì)應(yīng)的額外免征額分別是300歐元和150歐元。

但是，稅收減免的實(shí)施較為復(fù)雜，操作難度大，不僅需要結(jié)合該國(guó)原有的稅收政策來調(diào)整，也需要完整的家庭稅收登記系統(tǒng)。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)以家庭為單位征稅，但我國(guó)目前仍然以個(gè)稅方式征繳所得稅，如果改成“家庭課稅”，稅制設(shè)計(jì)復(fù)雜得多，征收起來效率比較低，難度很大。

4.平衡工作和育兒是提升生育意愿的重要手段

歷史上生育率的下降往往是伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，工業(yè)化帶來的生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變是生育率下降的重要推手，因此，幫助父母平衡工作和育兒是鼓勵(lì)生育的重要環(huán)節(jié)。發(fā)達(dá)國(guó)家不但嚴(yán)格保護(hù)父母享受育兒假的權(quán)利，而且撥付大量的公共財(cái)政用于父母育兒津貼。法國(guó)的婦女生育第一胎有20周全薪產(chǎn)假，生育第二胎有40周全薪產(chǎn)假；加拿大母親的帶薪產(chǎn)假長(zhǎng)達(dá)52周；英國(guó)女性有一年的產(chǎn)假，其中39周為帶薪產(chǎn)假（前6周可以領(lǐng)取90%的產(chǎn)前薪水，中間12周可以領(lǐng)取50%薪水，后21周領(lǐng)取國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的薪水）；德國(guó)父母最長(zhǎng)可以共享3年的育兒假，其中第一年可以申請(qǐng)育兒補(bǔ)貼，相當(dāng)于休假前65%～76%的薪水。

產(chǎn)假制度可以在保障女性就業(yè)權(quán)利的同時(shí)提高生育水平，其激勵(lì)機(jī)制偏向于受教育程度較高的職業(yè)女性，也避免了直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼對(duì)低收入家庭的偏好。但產(chǎn)假制度也存在一些缺陷。比如：父母的產(chǎn)假薪金通常由社會(huì)保險(xiǎn)、用人單位和公共財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，若企業(yè)負(fù)擔(dān)比例過大，會(huì)影響企業(yè)招收女性的積極性，通常女性休產(chǎn)假的可能性更大；但如果公共財(cái)政負(fù)擔(dān)比例大，越來越長(zhǎng)的產(chǎn)假使得產(chǎn)假津貼成為一項(xiàng)巨大的公共開支。

5.兩性撫育責(zé)任的平等有利于提升生育水平

雖然現(xiàn)代女性在受教育、職場(chǎng)上都擁有了和男性同等的機(jī)會(huì)，也取得了和男性同樣的成就，但孕育子女方面，女性不得不付出更多，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。這也是女性生育意愿下降的重要原因。在許多國(guó)家父親和母親同樣擁有休育兒假的權(quán)利，但父親休假的比例較低，這強(qiáng)化了女性在育兒方面承擔(dān)的責(zé)任，使得女性更容易在就業(yè)市場(chǎng)受到歧視。有研究表明，在部分國(guó)家，延長(zhǎng)產(chǎn)假或增加產(chǎn)假津貼對(duì)提升生育率的效果有限，但若促進(jìn)父親承擔(dān)育兒責(zé)任，反而能有效提高生育率。北歐國(guó)家特別注重父親承擔(dān)育兒責(zé)任，瑞典的父母共享480天產(chǎn)假，其中父親至少休90天；挪威的父母共有47周全薪產(chǎn)假，其中父親必須休滿12周。歐盟數(shù)據(jù)表明，北歐國(guó)家休育兒假的兩性差距最小，南歐國(guó)家的差距最大，而北歐當(dāng)前的生育率也明顯高于南歐。

6.把撫育責(zé)任由家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)，能有效減輕父母負(fù)擔(dān)

學(xué)齡前兒童的照料依然是父母?jìng)兊妮^大負(fù)擔(dān)，發(fā)展社會(huì)化的幼兒保育機(jī)構(gòu)和早期教育機(jī)構(gòu)顯得十分必要。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)學(xué)前階段幼兒照料的福利主要有兩種，一種是對(duì)父母接受兒童照料服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，如：英國(guó)政府給接受兒童照料服務(wù)的家庭額外的免稅優(yōu)惠；第二種是免費(fèi)提供兒童保育或早期教育服務(wù)。荷蘭和英國(guó)分別為4～5歲、3～4歲提供免費(fèi)早期教育，法國(guó)的免費(fèi)早期教育覆蓋3～6歲。

公共幼兒保育和早期教育體系是兒童福利的重要組成部分，由于其形式的多樣性和對(duì)鼓勵(lì)生育的間接性，很難用數(shù)據(jù)評(píng)估效果。值得一提的是，丹麥、瑞典等北歐國(guó)家擁有世界最完善的托幼體系，丹麥的幼兒6個(gè)月開始就可以進(jìn)入托幼機(jī)構(gòu)，90%以上的1-2歲幼兒和98%以上的3-5歲幼兒在接受托幼服務(wù)，政府承擔(dān)75%以上的支出，北歐國(guó)家同時(shí)也是發(fā)達(dá)國(guó)家中生育率最高、最穩(wěn)定的地區(qū)。

總結(jié)和建議

鼓勵(lì)生育并不是政府出錢那么簡(jiǎn)單，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平離發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距，剛剛進(jìn)入中等偏高收入國(guó)家行列，公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力有限，這是基本國(guó)情。但面對(duì)生育率進(jìn)一步下滑的可能性，我們必須盡早采取應(yīng)對(duì)措施。

首先，要盡快取消生育限制，讓有能力、有需求生育多個(gè)子女的家庭無限制生育，同時(shí)也能消除地區(qū)間、人群間的生育政策差異，避免不必要的沖突。

其次，要探索多種形式財(cái)政支持，為父母減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。綜合衡量我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼起到的鼓勵(lì)生育政策有限，應(yīng)考慮采納稅收減免、教育津貼等靈活多樣的政策，也可以借鑒住房公積金的做法，設(shè)立兒童教育基金、醫(yī)療基金等。

第三，完善社會(huì)保育體系，為職業(yè)婦女減負(fù)。應(yīng)該盡快進(jìn)行相關(guān)立法，適當(dāng)延長(zhǎng)產(chǎn)假和建立彈性哺乳假，健全和完善對(duì)職業(yè)女性在孕期、哺乳期和育兒期的勞動(dòng)保護(hù)法律法規(guī)。同時(shí)著手建立多樣化的社會(huì)保育體系，公共財(cái)政支持興辦基礎(chǔ)性的托幼機(jī)構(gòu)和早期教育機(jī)構(gòu)，減輕家庭撫育負(fù)擔(dān)。