公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府監(jiān)管問題探因

代旭　韓小威

摘 要： 20世紀(jì)90年代，中國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸推行市場(chǎng)化的同時(shí)也加快了市場(chǎng)化改革，并取得了巨大成就。本文進(jìn)行闡述，分析我國現(xiàn)階段公共服務(wù)市場(chǎng)化改革過程中政府監(jiān)管存在問題及產(chǎn)生的原因，討論優(yōu)化政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化監(jiān)管問題的措施，以期對(duì)推進(jìn)中國公共服務(wù)市場(chǎng)化改革有所參考。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù) 市場(chǎng)化 政府監(jiān)管

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化及政府監(jiān)管的內(nèi)涵及歷史進(jìn)程

公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)今世界各國新公共管理改革的核心內(nèi)容之一，在全球兩百多個(gè)國家和地區(qū)的實(shí)踐過程中公共服務(wù)市場(chǎng)化中就形成了不同的改革創(chuàng)新形式。由此可知，本文中筆者所說的公共服務(wù)市場(chǎng)化是指國家機(jī)關(guān)在不放棄出臺(tái)公共政策的前提下，利用科學(xué)技術(shù)從而確定公共服務(wù)供給，以市場(chǎng)機(jī)制為杠桿，運(yùn)用各種方式調(diào)動(dòng)私營部門、非營利組織等各種組織參與，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置社會(huì)資源和組織生產(chǎn)，從而在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給[1]。

公共服務(wù)市場(chǎng)化中的政府監(jiān)管是指在法律許可的范圍，設(shè)立獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且制定統(tǒng)一的規(guī)則和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于實(shí)施公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管和管理[2]。

在20世紀(jì)50年代左右，公共服務(wù)一直被公眾定義為公益性事業(yè)，公共服務(wù)大體上都由國有資產(chǎn)控股的企業(yè)直接管理和經(jīng)營，其本質(zhì)上就是一種“以官養(yǎng)官”的行為，也反映出是市場(chǎng)資本壟斷和行政壟斷的一致統(tǒng)一。在這樣的情況下，導(dǎo)致我國的公共服務(wù)處于低價(jià)格、高補(bǔ)給的狀態(tài)。這種情況造成企業(yè)的經(jīng)營不善，久而久之就會(huì)處于供給不足的狀況。

改革開放以來，國家逐漸把市政公共事業(yè)、國家電網(wǎng)、航空等一些國有企業(yè)支持的項(xiàng)目分解，政府不再對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行從頭到尾的包攬，而是在這其中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。與此同時(shí)，政府還和私有資本及國外資本進(jìn)行聯(lián)合融資，逐漸形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。最終打破了政府在公共服務(wù)上的壟斷。

二、我國公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府監(jiān)管存在的主要問題及原因

（一）我國政府公共服務(wù)市場(chǎng)化存在的一些問題

1.部分監(jiān)管主體職權(quán)不清

隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，我國政府的監(jiān)管體系已經(jīng)不再適應(yīng)于公共服務(wù)的市場(chǎng)化。當(dāng)今我國政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中監(jiān)管體系不夠完整，導(dǎo)致行政主體之間責(zé)任和職能之間存在問題。無論是中央還是地方之間的各個(gè)層級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的管權(quán)都不夠清晰明了，分工不夠明確。本來應(yīng)該歸到統(tǒng)一行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力卻被劃分開來落到不同的行業(yè)監(jiān)管部門和綜合監(jiān)管部門。監(jiān)管權(quán)力分散，缺少相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)管權(quán)力競(jìng)選規(guī)范，這種情況會(huì)引起不同的監(jiān)管主體各自為政、多頭監(jiān)管的局面。

缺少整體協(xié)調(diào)性，各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)難以銜接，各個(gè)監(jiān)管主體之間的監(jiān)管措施便很難實(shí)施。被政府監(jiān)管的企業(yè)在遇到困難時(shí)，不知道應(yīng)該向哪個(gè)部門求助。另一個(gè)難點(diǎn)是行政部門的監(jiān)管往往落腳在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沒有明確公共服務(wù)的公平公正由什么政府部門保證，公共服務(wù)的利益難以保障。

在我國現(xiàn)有的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)中政府是公共服務(wù)的提供者，社會(huì)組織是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，而社會(huì)公眾則是公共服務(wù)的接受者。在這過程中，缺少第三方代表公眾的公共利益的同時(shí)還缺少一個(gè)暢通的渠道，一個(gè)能讓公眾表達(dá)自身對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的要求的渠道。

2.一些監(jiān)管方式單一落后

政府監(jiān)管方式在公共服務(wù)市場(chǎng)化中存在些許問題，例如監(jiān)管手段過于陳舊，監(jiān)管方式過于簡(jiǎn)單化等。這些監(jiān)管方式會(huì)使行政監(jiān)管主體出現(xiàn)信息獲取上的偏差，長此以往一些提供公共服務(wù)的社會(huì)組織就會(huì)找到監(jiān)管規(guī)律、利用監(jiān)管空檔躲避監(jiān)管，從而影響公共服務(wù)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

一些陳舊的監(jiān)管思想影響一些監(jiān)管主體使用行政手段直接命令社會(huì)組織，行政手段的試行還提高了監(jiān)管的不穩(wěn)定性。

3.一些監(jiān)管制度不完善

目前，我國監(jiān)管制度方面存在一些問題，例如監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)不完善，部分行政規(guī)范不再適應(yīng)于現(xiàn)在的社會(huì)大背景、法律法規(guī)中的邊界性不明確。我國的問責(zé)機(jī)制不夠完善，具體表現(xiàn)為社會(huì)公眾的訴求機(jī)制不夠通暢、政府的績效評(píng)估的公平公正性無法得到保障等。目前我國的法律體系還不太完整，缺乏權(quán)威性，權(quán)限邊界不清。

（二）我國公共服務(wù)市場(chǎng)化政府監(jiān)管存在的主要問題的原因分析

1.政府監(jiān)管理念不適宜

公共服務(wù)市場(chǎng)化從根本上講就是要求政府轉(zhuǎn)變職能，與此同時(shí)也要求政府改變管理模式。現(xiàn)如今中國政府的部分管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在這種情況下，中國政府的部分管理模式更傾向于“掌舵而不是劃槳”，這種管理模式的主要表現(xiàn)是政府在宏觀大政方針上把大方向，具體到實(shí)施上的操作要由市場(chǎng)來完成[2]。

然而隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，逐漸形成政府和企業(yè)分開、政府和資本分開的新型管理模式。在這一轉(zhuǎn)變過程中，政府行政機(jī)關(guān)從原來公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的組織者和監(jiān)管者。為了配合政府角色的轉(zhuǎn)變，政府的管理方式做出了很大的變化，從傳統(tǒng)的行政形式的管理模式變成市場(chǎng)機(jī)制下競(jìng)爭(zhēng)的管理機(jī)制。這樣的改變要求政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)積極適應(yīng)新的管理理念，也為公共服務(wù)市場(chǎng)化提供了另一個(gè)監(jiān)管保障。

2.政府監(jiān)管功能利益化

現(xiàn)在的政府監(jiān)管部門基本上都是相關(guān)行業(yè)的管理者和經(jīng)營者，這就造成監(jiān)管主體部門重視本行業(yè)的最大利益。公共選擇理論揭露了政府監(jiān)管者的問題，就是和社會(huì)組織一樣追求利益的最大化。

三、公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府監(jiān)管的有效舉措

（一）建立以政府為核心的多層次監(jiān)管體系

根據(jù)我國國情，監(jiān)管主體的構(gòu)建要從以下兩個(gè)方面研究，分別是多層次的監(jiān)管主體和多元化的監(jiān)管主體。多層次的監(jiān)管主體就是要建立以政府監(jiān)管主體為中心、中央和地方相互作用的獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制；多元化的監(jiān)管主體則是在強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)管、第三方監(jiān)管的重要性，包括對(duì)提供公共服務(wù)社會(huì)組織的合法性監(jiān)管和對(duì)其他監(jiān)管主體的監(jiān)督。

在中國不斷推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中，政府和企業(yè)分開是能夠保證監(jiān)管主體構(gòu)建有效化的基本前提。政府已經(jīng)不再是公共服務(wù)的完全直接控制者和完全提供者，而是已經(jīng)調(diào)整職能定位，并且努力轉(zhuǎn)變管理方式方法，不斷調(diào)整職能，將政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩闹贫?、監(jiān)管的公平實(shí)施。在監(jiān)管體系完整的要求下構(gòu)建監(jiān)管體系，在相對(duì)完善的條件下，我國應(yīng)該建立一個(gè)主體權(quán)責(zé)分明、機(jī)制完整獨(dú)立并且專業(yè)運(yùn)行的綜合型公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）建立強(qiáng)制性的監(jiān)管方式

進(jìn)入21世紀(jì)，我國公共服務(wù)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，但是因?yàn)楣卜?wù)在各行各業(yè)改革發(fā)展階段所扮演的角色不同，決定著相關(guān)行業(yè)的政府監(jiān)管部門會(huì)對(duì)癥下藥。政府選擇監(jiān)管方式的過程就是積極調(diào)動(dòng)各種因素促進(jìn)公共服務(wù)的實(shí)施和良好發(fā)展的過程。

強(qiáng)制性監(jiān)管是政府相關(guān)部門對(duì)于一些違反行業(yè)規(guī)范和行業(yè)準(zhǔn)則的公共服務(wù)提供者的社會(huì)組織采取強(qiáng)制性的懲罰措施。這一強(qiáng)制性監(jiān)管是政府手段的一種直接干預(yù)，主要重視的是公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格，其目的是利用強(qiáng)制性方式方法推進(jìn)社會(huì)組織提供質(zhì)量優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，進(jìn)而確保公眾的合法權(quán)益。

在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮和我國公共服務(wù)傳統(tǒng)機(jī)制中，中國正處于公共服務(wù)市場(chǎng)化不斷前進(jìn)的過程中，希望能夠通過打破對(duì)公共服務(wù)的壟斷，減輕政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，滿足社會(huì)公眾日益增長的對(duì)公共服務(wù)的要求[3]。伴隨著我國社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革成果的不斷涌現(xiàn)，政府監(jiān)管改革成為必然趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)：

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