淺析我國公務(wù)員考核存在的問題以及對策建議

李敏

【摘 要】國家公務(wù)員在社會行政管理中的地位和作用不言而喻，考核是公務(wù)員管理中的重要環(huán)節(jié)，居于人事管理制度的中樞地位。由于我國政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了很大變化，在公務(wù)員考核方面的問題也日益顯露，有的源于思想觀念陳舊，有的源于配套措施不利，還有的源于制度本身的不足，這些問題的存在，在一定程度上阻礙了考核工作的深入開展。如何使考核高效、易行，并且發(fā)揮有效作用，成為世界各國在行政管理中面臨的一個問題。因此公務(wù)員考核制度研究對公務(wù)員的考核工作更為客觀、科學(xué)，對改善我國公務(wù)員績效考核體系的現(xiàn)狀，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；考核制度；問題；對策

一、我國公務(wù)員考核制度基本理論概述

我國公務(wù)員考核制度簡介：

公務(wù)員考核作為我國公務(wù)員制度的重要組成部分，是公務(wù)員管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理的有效手段。在不同國家，雖然表述不同，但考核的基本定義大致相同，即公務(wù)員考核是指公務(wù)員的主管部門根據(jù)法定權(quán)限，按照公務(wù)員考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對公務(wù)員的工作能力、工作態(tài)度、工作實(shí)績以及學(xué)識水平、道德品德、健康狀況等進(jìn)行綜合考察、做出評價，并以此作為對公務(wù)員采取升降、獎懲、培訓(xùn)、辭退等行政措施的重要依據(jù)。公務(wù)員考核制度就是指圍繞公務(wù)員考核形成的一系列制度安排。我國的公務(wù)員考核制度包含以下幾個方面：

一是有明確的考核主體和客體。在公務(wù)員考核中，考核的主體是國家機(jī)關(guān)，承擔(dān)考核具體任務(wù)的是由部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)職能部門成立的考核委員會或考核小組，考核的客體是國家公務(wù)員。對單位（部門）領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，適用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，對非領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，適用《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，本文主要討論對非領(lǐng)導(dǎo)成員的考核。

二是有明確的考核內(nèi)容?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》第四條規(guī)定，對公務(wù)員的考核，以公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)，全面考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。德，是指思想政治素質(zhì)及個人品德、職業(yè)道德、社會公德等方面的表現(xiàn)。能，是指履行職責(zé)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。勤，是指責(zé)任心、工作態(tài)度、工作作風(fēng)等方面的表現(xiàn)?？儯侵竿瓿晒ぷ鞯臄?shù)量、質(zhì)量、效率和所產(chǎn)生的效益。廉，是指廉潔自律等方面的表現(xiàn)。這五個方面是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的整體。缺少對任何一個方面的考核都不能得出準(zhǔn)確、全面的考核結(jié)果。

三是公務(wù)員考核有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序。科學(xué)的考核方法和法定的考核程序是公務(wù)員考核公平公正的重要保障?！豆珓?wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定了考核的原則和程序，各單位在進(jìn)行考核時必須在規(guī)定的程序框架內(nèi)進(jìn)行。依法考核是公務(wù)員考核制度的根本特點(diǎn)。

四是考核結(jié)果有明確的使用依據(jù)和范圍。公務(wù)員考核的目的是對其履行崗位職責(zé)情況做出客觀公正地評價，激勵公務(wù)員能立足崗位、忠于職守、開拓創(chuàng)新，也為合理使用公務(wù)員提供依據(jù)?！豆珓?wù)員法》第三十七條規(guī)定：“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)”，這為公務(wù)員考核結(jié)果的使用提供了法定依據(jù)。

二、我國公務(wù)員考核制度存在的問題

自我國公務(wù)員考核制度建立以來，對加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理、規(guī)范公務(wù)員工作行為、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍和提高行政機(jī)關(guān)的工作效率都起到了至關(guān)重要的作用。但由于發(fā)展的時間較短等原因，在公務(wù)員考核制度中也還存在著許多的不足之處。本章分析了我國公務(wù)員考核制度在三個方面存在的不足。

我國公務(wù)員考核中存在的問題：

1.考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的不盡合理

合理的考核指標(biāo)是確定考核結(jié)果的直接依據(jù)。我國《公務(wù)員法》規(guī)定的考核內(nèi)容為德、能、勤、績、廉，總體上看，它包含了對一個公務(wù)員全方位的考核內(nèi)容，也充分體現(xiàn)了“德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t。但在實(shí)際操作過程中，由于規(guī)定比較籠統(tǒng)，難以把握精準(zhǔn)，“這在某種程度上增加了考核的主觀性和隨意性，削弱了考核的客觀性和公正性”。

第一，考核內(nèi)容中的德、廉等內(nèi)容，雖然是一個官員最重要的指標(biāo)，但這兩個指標(biāo)無法量化，因此在實(shí)際操作過程中，對這兩個指標(biāo)的考核往往都流于形式。

第二，對于能、勤、績等考核指標(biāo)，雖然可以進(jìn)行量化，但是不同部門所承擔(dān)的職責(zé)不一樣，就是在同一部門間的，不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)也是千差萬別，所以用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，也不是十分適宜。對不同業(yè)務(wù)崗位的工作人員，還要體現(xiàn)不同業(yè)務(wù)水平的要求。根據(jù)不同的考核目的、考核對象確定不同的考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)是對公務(wù)員科學(xué)分類管理思想在考核工作中的體現(xiàn)。

2.考核程序不規(guī)范，缺少平時考核

《公務(wù)員法》對我國的公務(wù)員考核程序進(jìn)行了明確的規(guī)定，《公務(wù)員法》第二十四條規(guī)定，“公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎(chǔ)?！钡诙鍡l規(guī)定“對非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核采取年度考核的方式，先由個人按照職位職責(zé)和有關(guān)要求進(jìn)行總結(jié)，主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會確定考核等次。”公務(wù)員考核程序的法定性是考核過程和結(jié)果客觀公正的重要保證。從規(guī)定來看，我國公務(wù)員的考核程序既繼承和發(fā)揚(yáng)了干部考核的優(yōu)良傳統(tǒng)，又吸收借鑒了國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)際過程中，由于主觀領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，且缺少外部監(jiān)督，導(dǎo)致了主觀影響過于濃厚，被考核者的申訴和考核程序形同虛設(shè)，使得考核沒有產(chǎn)生實(shí)際的效果。

一是大部分單位沒有平時考核。堅(jiān)持定期考核與平時考核相結(jié)合，這是我國公務(wù)員考核的重要原則之一。平時考核是年度考核的依據(jù)，年度考核是對平時考核的概括和總結(jié)，二者缺一不可。但在實(shí)際操作過程中，大部分單位缺少平時考核的過程，只是在年末時按要求進(jìn)行年度考核。這樣的年度考核缺少了平時考核的支撐，只能以近期發(fā)生的事件為依據(jù)，顯然不能客觀公正的評價被考核人員這一年來的情況，這樣也使考核結(jié)果失去了公平性。

二是考核程序堅(jiān)持不嚴(yán)格。在考核過程中，有些單位不能嚴(yán)格的按照考核程序進(jìn)行，仍然是按照民主測評結(jié)果來定考核等次。有些單位對考核的宣傳力度不夠，干部職工缺乏主動參與的意識，認(rèn)為年度考核是組織的事情，與個人關(guān)系不大。還有一些單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，雖然表面上把所有的考核程序都進(jìn)行完了，但在考核中并沒有認(rèn)真的參考群眾的意見，而是僅憑個人的主觀意見進(jìn)行內(nèi)定，使考核工作流于形式，走過場。還有一些領(lǐng)導(dǎo)怕得罪人丟失選票，對于平時表現(xiàn)不好的人員也不愿意評定為基本稱職或者不稱職的等次，使考核失去了監(jiān)督的作用。

3.公務(wù)員考核結(jié)果作用有限

對考核結(jié)果的應(yīng)用是公務(wù)員考核激勵功能的重要體現(xiàn)，《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的第四章專門對考核結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行了規(guī)定，其中第十六條指出：公務(wù)員年度考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)。但在實(shí)際運(yùn)用過程中，公務(wù)員考核結(jié)果的作用并沒有像預(yù)想的那樣發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是對考核優(yōu)秀等次的公務(wù)員獎勵力度不夠，從制度上看，考核等次優(yōu)秀的人員和稱職的人員在工資發(fā)放、職務(wù)晉升上并沒有太多的區(qū)別，雖然規(guī)定“連續(xù)三年以上被確定為優(yōu)秀等次的，晉升職務(wù)時優(yōu)先考慮”，但在實(shí)際的干部選拔中，連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀而優(yōu)先考慮的力度根本無法衡量。

二是缺乏進(jìn)一步的制度安排。文件雖然規(guī)定“公務(wù)員年度考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)”，但并沒有相關(guān)配套制度的建立，在公務(wù)員培訓(xùn)、調(diào)整、提拔等相關(guān)專業(yè)文件中，并沒有標(biāo)明考核結(jié)果優(yōu)秀與稱職有什么區(qū)別。

三、完善我國公務(wù)員考核制度的對策

完善我國公務(wù)員考核的建議：

在分析了我國當(dāng)前公務(wù)員考核機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家政府雇員制的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際國情后，應(yīng)不斷探索解決方案，進(jìn)一步完善我國公務(wù)員考核制度的建設(shè)和發(fā)展。具體可以從以下幾個方面入手：

1.健全完善考核法律法規(guī)

公務(wù)員的發(fā)展離不開法律強(qiáng)有力的保障。由于我國有著傳統(tǒng)的“人治”，法律理念，法治觀念相對薄弱，在對公務(wù)員進(jìn)行考核的過程中難免受到各種主觀因素和客觀因素的影響，現(xiàn)代化的科學(xué)民主、公平公正等原則難以施行，若想公務(wù)要做到對公務(wù)員考核“有法可依”，不斷健全完善相關(guān)的法律制度，并隨著社會的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)工作中的需要對其不斷進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)時代潮流，因此，加強(qiáng)現(xiàn)有公務(wù)員考核制相關(guān)法律法規(guī)勢在必行，從根本上為公務(wù)員考核制提供全面具體的指導(dǎo)和保障，使考核工作真正做到有法可依，將法治理念納入良性的發(fā)展軌道。其次，在“有法可依”、“有章必循”的基礎(chǔ)上做到“有法必依”、“違法必究”，在體制、機(jī)制的層面上保障法律的有效實(shí)施，真正維護(hù)法律權(quán)威，促進(jìn)考核機(jī)制有序?qū)嵤瑢`法違規(guī)行為堅(jiān)決說“不”，同時加大普法宣傳教育，通過學(xué)習(xí)法律，既讓廣大公務(wù)員知法、用法，更要懂法、守法，切實(shí)落實(shí)維護(hù)考核者以及被考核者合法、合理的權(quán)利與義務(wù)。最后，運(yùn)用法治思維和法治方式對公務(wù)員進(jìn)行管理，必須要科學(xué)立法，形成配套完備的法律法規(guī)制度體系，不斷完善考核管理的制度建設(shè)。

2.設(shè)立科學(xué)量化的考核指標(biāo)

國外發(fā)達(dá)國家成熟的考核機(jī)制表明，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的量化考核指標(biāo)是考核工作中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)乎考核工作的客觀性和有效性，建立一套科學(xué)量化的考核指標(biāo)是我國公務(wù)員聘任制建設(shè)工作的重中之重。在制定考核指標(biāo)的過程中，要對各個崗位具體分析，不同工作職責(zé)、不同工作性質(zhì)的崗位其考核標(biāo)準(zhǔn)也必然存在差異，因此，應(yīng)對考核標(biāo)準(zhǔn)采用分類化管理，結(jié)合工作目標(biāo)明確細(xì)化考核范圍，科學(xué)實(shí)施精細(xì)化管理。同時，應(yīng)對考核指標(biāo)設(shè)立合理的量化標(biāo)準(zhǔn)，從定性和定量兩個方面全面考核被考核者的工作成果，從而提高考核結(jié)果的客觀公正性。對于不易量化的指標(biāo)，則應(yīng)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，盡可能的使其具有可操作性和對比性，要堅(jiān)持量化評估和非量化評估相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格落實(shí)考核工作的各項(xiàng)量化細(xì)則和具體可操作性，對于那些不易進(jìn)行量化的項(xiàng)目，可以從工作實(shí)績和時限等方面進(jìn)行考核。

3.考核程序民主化規(guī)范化

在考核過程中，應(yīng)大力確?？己顺绦虻耐该餍院凸叫?。制定民主化規(guī)范化的考核程序能有效提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。我國的“人情面子”和“人治”等傳統(tǒng)思想在考核程序中依然屢見不鮮，使得考核過程浮于表面、考核結(jié)果失真，需要引起我們的重視和警惕。對此，應(yīng)公開考核過程，合理引入群眾參與考核和監(jiān)督，考核結(jié)果必須向被考核者發(fā)放正式的書面通知，本單位人員也有權(quán)查閱考核結(jié)果，被考核者如果對考核結(jié)果存在異議均可提出申訴，要求進(jìn)行復(fù)審、糾正乃至補(bǔ)償。

同時，進(jìn)一步加強(qiáng)民主參與審議，全面了解被考核者的各項(xiàng)考核內(nèi)容，注重對被考核者工作態(tài)度和責(zé)任心等項(xiàng)目的考察，雙向溝通考核相關(guān)信息和評估成果，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行考核工作，客觀反映被考核者的工作實(shí)績，從而有針對性的進(jìn)行改進(jìn)和提高。

4.增加考核結(jié)果等次，增大激勵約束機(jī)制

劃分考核結(jié)果的等次，是世界上各個國家對定性考核共同使用的一種方法。目前大部分發(fā)達(dá)國家的考核等次都在五個及以上，而我國公務(wù)員考核共有“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個考核結(jié)果，并且在實(shí)際操作中，優(yōu)秀等次一般不超過15%，基本稱職和不稱職等次幾乎沒有，剩余85%的人員全部集中在了稱職的等次上。檔次拉不開，獎懲不合理，激勵作用就難以發(fā)揮。建議增加一個考核結(jié)果等次，并且重新劃分各個等次的比例，以充分反映公務(wù)員隊(duì)伍的實(shí)際情況。例如在優(yōu)秀和稱職之間可以再增加一個良好等次，同時建議增加考核結(jié)果的運(yùn)用程度，加強(qiáng)激勵約束。目前我國公務(wù)員考核的激勵手段微乎其微，考核結(jié)果僅僅是一個精神層面的獎勵，導(dǎo)致大部分公務(wù)員都不太重視。下一步，在嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，要將考核結(jié)果與升降、增資、培訓(xùn)等進(jìn)行直接掛鉤，加大物質(zhì)上和職務(wù)上的獎懲力度，強(qiáng)化激勵機(jī)制和競爭機(jī)制。一方面，可以使優(yōu)秀的公務(wù)員脫穎而出，鞭策不稱職公務(wù)員自覺提高素質(zhì)和績效，真正發(fā)揮公務(wù)員考核激勵先進(jìn)，懲罰落后的目的。另一方面，加大了獎懲力度，可以使大部分公務(wù)員對考核工作更加重視，加大對考核過程的監(jiān)督力度，以此來推進(jìn)單位考核工作公平公正的開展，防止考核工作流于形式。

四、結(jié)語

考核制度作為公務(wù)員管理制度的核心，其目的在于利用其內(nèi)在的激勵與監(jiān)督功能，從自律和他律的方面促使公務(wù)員持續(xù)地提高素質(zhì)，以適應(yīng)行政管理日益復(fù)雜化、現(xiàn)代化的趨勢。公正、科學(xué)的考核機(jī)制有利于促進(jìn)公平，提高效率，保證廉潔。但國家公務(wù)員考核體系建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其量化考評指標(biāo)選擇和各指標(biāo)權(quán)重設(shè)置均具有動態(tài)性的特點(diǎn)，需要在實(shí)踐中根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化進(jìn)行不斷的修改與完善，以提高公務(wù)員考評的信度與效度，使國家公務(wù)員量化考評更加科學(xué)化、規(guī)范化、合理化?？己顺绦虻脑O(shè)計(jì)并非是完全理性化的，它還需要考慮社會需要、制度和法律保障。

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