政府部門采購內(nèi)部控制案例研究

張保華

【摘 要】本文從政府內(nèi)部控制的角度出發(fā)，通過討論內(nèi)部控制的適用范圍、實施意義，以及控制措施，闡述了政府部門采購內(nèi)部控制的各個方面的現(xiàn)狀，并結(jié)合2010年“鐵道部天價宣傳片”的案例，詳細論述了政府采購內(nèi)部控制的實施流程。

【關(guān)鍵詞】政府采購；內(nèi)部控制；反腐反貪

本文通過對“鐵道部天價宣傳片”案例的深入研究分析，總結(jié)了此次政府部門內(nèi)部控制[]出現(xiàn)漏洞的原因，并得出相關(guān)啟示，為以后政府部門實施內(nèi)部控制的過程中可能出現(xiàn)的問題提供相關(guān)的應(yīng)對措施，在一定程度上防患于未然。

一、2010年“鐵道部天價宣傳片”案例回放

2009年初，原鐵道部部長劉志軍提出要加大對中國鐵路的宣傳力度，邀請到知名導(dǎo)演張藝謀制作高水平的鐵路宣傳片。

2009年10月12日，鐵道部財務(wù)司下?lián)苡耙曋行男麄髌谱鹘?jīng)費1550萬元。后又簽訂了《補充協(xié)議書》，追加了制作經(jīng)費300萬元。

2010年11月底，《中國鐵路》宣傳片交付原鐵道部相關(guān)部門審查通過。

2012年3月下旬，鐵道部接到國家審計署辦公廳轉(zhuǎn)送的《關(guān)于鐵道部投入巨資拍攝宣傳片未達預(yù)期效果》的函后，立即著手調(diào)查處理。

2015年2月10日，鄭州鐵路運輸法院一審判陳誼菡犯受賄罪，判處其有期徒刑8年，并處沒收個人財產(chǎn)人民幣20萬元；沒收的個人財產(chǎn)上繳國庫，對其受賄款人民幣40萬元予以追繳，由扣押機關(guān)上繳國庫。

事件的前前后后，都是在說明鐵道部的采購內(nèi)部控制存在著缺陷，具體的又要從何處，說起，就需要詳細分析了。

二、“鐵道部天價宣傳片”的案例分析

行政事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)主要分為以下幾個環(huán)節(jié)，即采購需求編審、采購執(zhí)行、中標(biāo)管理、合同簽訂與備案、組織驗收和采購支付。至于“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案件的發(fā)生是在哪些流程出了紕漏，這是一個需要具體問題具體分析的東西。在本案例的整個過程中，對于各個環(huán)節(jié)的違規(guī)操作，在下面做一個相關(guān)的說明，針對案例中出現(xiàn)的問題，進行一定的分析。

（一）預(yù)算不夠細化

按照“先預(yù)算，后計劃，再采購”的工作流程，各單位應(yīng)先規(guī)范填報集中采購預(yù)算，編制并錄入采購計劃后，方可實施采購。加強采購預(yù)算和采購計劃的銜接，簡歷預(yù)算編制、采購計劃和資產(chǎn)管理之間的溝通機制。至2011年底，鐵道部未按規(guī)定將第七屆世界高速鐵路大會會議費結(jié)余1538.66萬元收回納入本級法定賬冊核算；對應(yīng)收所屬機關(guān)服務(wù)局和已注銷企業(yè)興鐵物資公司的賬款共242.43萬元，賬齡超過7年仍未清理。

（二）招標(biāo)和監(jiān)督檢查有缺陷

政府采購招標(biāo)代理機構(gòu)是根據(jù)采購人的委托，代理政府采購事宜的機構(gòu)，包括集中采購機構(gòu)和經(jīng)國家財政部或者省級財政部門認定資格的采購代理機構(gòu)。在“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案例中，原應(yīng)屬于公開招標(biāo)的項目，未經(jīng)財政部門批準(zhǔn)擅自改變采購方式；在公開招標(biāo)、競爭性談判、詢價方式采購中，不按照規(guī)定程序開展采購活動，指定或者變相指定供應(yīng)商，非法干預(yù)、影響評審活動，改變評審結(jié)果等，都是不符合規(guī)定的行為。這部宣傳片，按照審計結(jié)果的說法，是“鐵道部在未按規(guī)定公開招標(biāo)的情況下”讓制作方制作的。就在審計結(jié)果公布的同日，國家審計署審計長劉家義表示，在京滬高鐵全線的土建招標(biāo)中，鐵道部違規(guī)將資格預(yù)審申請文件的獲取時間由至少5個工作日縮短至13小時，從獲取到遞交時間由7天縮短至不到24小時。上級單位對下級單位的違規(guī)外包行為沒有進行及時的限制，政府部門的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督力度，盡可能的防患于未然。

（三）計劃實施不完善

政府采購計劃一經(jīng)下達，原則上不作調(diào)整。計劃執(zhí)行過程中如發(fā)生采購項目變更、終止、追加或減少調(diào)整計劃的，必須按計劃編制程序報批。達到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但因特殊原因需采用公開招標(biāo)以外采購方式的采購項目，應(yīng)報送變更申請，經(jīng)采購領(lǐng)導(dǎo)小組審核，財政部門批準(zhǔn)后實施。采用政府采購五種常規(guī)采購方式進行采購，除按法定要求履行相應(yīng)程序外，各單位內(nèi)部應(yīng)按如下要求建立內(nèi)部規(guī)范，明確內(nèi)部職責(zé)分工。要求有：價格預(yù)算確定、專家選取、招標(biāo)要素設(shè)置、招標(biāo)公告公示開標(biāo)和評標(biāo)、預(yù)成交供應(yīng)商確認，以及中標(biāo)結(jié)果公示及通知等。

（四）合同簽訂、備案不符合規(guī)定

在“鐵道部天價宣傳片”的腐敗案例中，原定價格1550萬元，后又以資金額不夠為由增加價款至1850，這是超過原合同采購金額的10%，并不符合合同履行的相關(guān)要求。在支付申請時，驗收報告的完善度有待加強，采購資金實行國庫集中支付的，采購單位應(yīng)完善采購資金支付程序，需求部門在辦理采購資金支付時，應(yīng)提交相關(guān)資料，而在本案例中，在資金支付時需要提交的相關(guān)資料的完整度和真實度都是有待核查的。

三、“鐵道部天價宣傳片”的案例啟示

在這個案例中，如果不是鐵道部天價宣傳片備受質(zhì)疑，如果不是與該宣傳片密切相關(guān)的鐵道部文聯(lián)副秘書長陳宜涵被牽出，如果調(diào)查人員不到陳宜涵家去查處，如果劉瑞揚沒把存折和購物卡放在辦公室……或許，劉瑞揚這條“大魚”就不會被發(fā)現(xiàn)。在公眾心目中越來越嚴格和重視的反腐，居然需要靠這么多幾率極小的“如果”來釣大魚，實在讓人難以理解。歸根到底，鐵路部門的這種監(jiān)管現(xiàn)狀，脫離不了壟斷的因素。那么，針對該案例種種現(xiàn)象的解析，可以得出下面的啟示與教訓(xùn)：

（一）不要任人唯親

由于鐵路系統(tǒng)的封閉性，常年以來，“任人唯親”這一弊端飽受詬病。業(yè)內(nèi)人士稱，在鐵路系統(tǒng)，若某個“家族”有一人身居要職，則“全家”皆受益。最先落馬的原鐵道部長劉志軍就是一個“很好”的案例。他任職期間，大量提拔親戚任職鐵路系統(tǒng)，其弟劉志祥數(shù)年內(nèi)從一個普通的鐵道工人做到了漢口火車站站長。“7·23動車事故后，網(wǎng)友在網(wǎng)絡(luò)上曬出了鐵路系統(tǒng)部分要職人員“家譜”，直指鐵道部內(nèi)部裙帶關(guān)系嚴重。不僅是親戚，往往官員間還存在五花八門的裙帶關(guān)系。這些都讓整個人事系統(tǒng)存在著盤根錯節(jié)、一損俱損的復(fù)雜關(guān)系?！币昏F道部人士稱。

（二）不要盲目追星

實事求是來說，作為公共人物，又是“署名導(dǎo)演”，張藝謀對天價宣傳片事件不完全算是“躺著中槍”。不過，因為其與相關(guān)公司簽訂了合同，也付出了一定勞動，從契約層面來說，大體也能撇清灰色利益干系。其實，撥開附著在天價宣傳片表面的層層迷霧，真正戳到輿論痛點的地方，或在于“天價”背后的重重黑幕。

（三）嚴格執(zhí)行制度

通過本案例的分析論述，建議各部委和單位也包括各企業(yè)引以為戒，必要時請審計、監(jiān)察部門介入，堵塞漏洞。即使政府確實需要宣傳片，不僅宣傳資金要納入預(yù)算接受人大審議，而且要按照規(guī)定招投標(biāo)以防腐敗，因為政府的每一分錢都來自納稅人，政府有義務(wù)把這些錢用好，并接受社會各界的公開監(jiān)督。只有規(guī)范程序，嚴格財務(wù)審計，才能避免關(guān)于宣傳片的丑聞再次出現(xiàn)，才能保證公共資金分配公平、公正。

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