有關(guān)派駐監(jiān)督的幾點探討

蔣來用

[摘要]派駐機構(gòu)改革持續(xù)不斷推進，尤其是黨的十八大以來，以領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督覆蓋范圍為重點，派駐機構(gòu)改革發(fā)生“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”及“部分覆蓋”到“全面覆蓋”兩大根本性的變化，同時衍生出單獨派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主、協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)兩項管理上的變革。派駐機構(gòu)改革取得了較大的成效，扭轉(zhuǎn)了派駐機構(gòu)矮化成為駐在部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的趨勢，但改革也遇到了派駐機構(gòu)“不會為”、機構(gòu)人員忙閑不均、于部缺乏歸屬感、考核體系不完善、履行職責(zé)缺少手段等問題。下一步需提升派駐干部能力素質(zhì)，優(yōu)化配置紀(jì)檢監(jiān)察力量，根據(jù)實際需要設(shè)置派駐機構(gòu)，向基層紀(jì)委監(jiān)委下放權(quán)力，加大對派駐機構(gòu)的保障、管理、服務(wù)和輪崗交流力度，完善派駐機構(gòu)考核指標(biāo)和方法，實行派駐機構(gòu)和紀(jì)委機關(guān)雙向考核，使派駐機構(gòu)可以更多地獨立使用監(jiān)督手段。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察，紀(jì)委，派駐機構(gòu)，派駐監(jiān)督，廉政建設(shè)，反腐敗

[中圖分類號]D262.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4175（2018）05-0042-07

派駐紀(jì)檢監(jiān)察組（以下簡稱“派駐機構(gòu)”）在全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中占有重要地位。派駐監(jiān)督特指派駐機構(gòu)履職盡責(zé)所發(fā)揮的作用，與巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等共同構(gòu)成黨和國家監(jiān)督體系有機整體。派駐機構(gòu)改革開啟時間早，持續(xù)的時間較長，但作用發(fā)揮并不十分理想。黨的十八大以來，圍繞統(tǒng)一管理和全覆蓋兩個方向，派駐機構(gòu)改革迅速推進，在發(fā)揮“派”的優(yōu)勢和“駐”的權(quán)威方面取得比較明顯的成效，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐機構(gòu)在履行監(jiān)督職責(zé)方面仍然面臨不少困難，一些機制性障礙迫切需要解決，派駐監(jiān)督的作用仍有較大的提升空間。

一、派駐監(jiān)督的歷史變遷及特點

紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)主要分為“塊塊”和“條條”兩大部分。中央紀(jì)委、國家監(jiān)察委員和地方紀(jì)委、監(jiān)察委員會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有紀(jì)委沒有設(shè)監(jiān)委）負(fù)責(zé)對“塊塊”的監(jiān)督。派駐機構(gòu)則負(fù)責(zé)橫向?qū)唧w的部門和單位（俗稱“條條”）的監(jiān)督。派駐機構(gòu)最初是黨內(nèi)的機構(gòu)，設(shè)立的時間可追溯到1962年9月。當(dāng)時毛澤東主持召開黨的八屆十中全會，作出《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》。中央監(jiān)察委員會在國務(wù)院40多個部門先后建立常駐監(jiān)察組，實行有重點的派駐，之后派駐機構(gòu)隨著紀(jì)委、監(jiān)察部門的撤銷而取消。改革開放后，紀(jì)委恢復(fù)重建，派駐監(jiān)督亦重新設(shè)立。1982年黨的十二大通過的黨章第43條第4款對派駐機構(gòu)專門作了規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，只有中央紀(jì)委才可以在中央一級黨和國家機關(guān)設(shè)立派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員，地方各級紀(jì)委都沒有這個權(quán)力。當(dāng)時黨章賦予派駐機構(gòu)的監(jiān)督手段非常少，只明確了列席駐在單位會議這一項內(nèi)容。正是因為監(jiān)督職權(quán)和手段措施十分有限，派駐機構(gòu)的作用發(fā)揮比較有限。影響派駐監(jiān)督作用發(fā)揮的一個重要因素是紀(jì)委和黨委的關(guān)系。新中國成立以來，紀(jì)委和黨委關(guān)系根據(jù)新的形勢任務(wù)不斷進行調(diào)整，紀(jì)委最初只是黨委的一個工作部門，完全由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，后來變成同級黨委和上一級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制一直持續(xù)至今，但方式方法和內(nèi)容不斷微調(diào)。紀(jì)委和黨委關(guān)系的調(diào)整變化必然影響權(quán)力結(jié)構(gòu)和配置，從而帶動包括派駐機構(gòu)在內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察體制的相應(yīng)變革。派駐機構(gòu)的改革一直就沒有停歇，基本反映了紀(jì)委和黨委關(guān)系調(diào)整變化的過程、特點及其規(guī)律?？v觀近40年派駐機構(gòu)改革的歷程，我們會發(fā)現(xiàn)改革主要是以調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)體制和擴大監(jiān)督覆蓋范圍為重點進行，產(chǎn)生兩大根本性的變化，同時衍生了兩項管理上的變革。

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”的變化。派駐機構(gòu)位處駐在部門和派出紀(jì)委之間，它們之間的關(guān)系比較微妙。1982年黨章其實規(guī)定了單一領(lǐng)導(dǎo)的體制，中央紀(jì)委可以根據(jù)工作需要派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。誰派出，誰領(lǐng)導(dǎo)，既然是中央紀(jì)委派出來的，就應(yīng)由中央紀(jì)委管理和領(lǐng)導(dǎo)。也正因為此，黨章規(guī)定中央一級黨和國家機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織必須支持派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。但在實踐中，派駐機構(gòu)對駐在部門的依賴過多，單一體制事實上并沒有真正落實，逐漸變成了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。目前可以找到的最早關(guān)于派駐機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制公開的文件是1993年5月中央紀(jì)委監(jiān)察部頒發(fā)的《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》。這個文件明確規(guī)定：“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)實行中央紀(jì)委監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。這種領(lǐng)導(dǎo)體制俗稱為“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”。由于派駐機構(gòu)人、財、物等管理權(quán)受駐在部門左右，雖然業(yè)務(wù)上強調(diào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主，但實際上“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”也難以落實，在很多部門事實上變成了以駐在部門黨組領(lǐng)導(dǎo)為主，派駐機構(gòu)成了駐在部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，派駐監(jiān)督低效乏力。這種狀況持續(xù)的時間較長，難以得到改變。到2000年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部、中央組織部、中編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)管理的意見》，明確提出派駐機構(gòu)是中央紀(jì)委監(jiān)察部的組成部分，仍強調(diào)“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個為主”的模式。但由于沒有觸及派駐干部任免、考核、薪酬福利等要害問題，解決不了派駐機構(gòu)履行監(jiān)督遇到的現(xiàn)實問題，此類文件發(fā)揮的作用十分有限，難以根本改變派駐監(jiān)督的尷尬狀態(tài)。

2001年以后，派駐機構(gòu)改革淡化“雙重領(lǐng)導(dǎo)”“為主”等詞，突出強調(diào)“統(tǒng)一管理”，方向非常明確，就是讓派出機構(gòu)對派駐機構(gòu)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，著力要解決領(lǐng)導(dǎo)體制不順的問題。“統(tǒng)一管理”一詞體現(xiàn)出改革理念和思路作了重大調(diào)整。開始將派駐機構(gòu)真正作為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“組成部分”對待，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制廢止不再提及，開始討論紀(jì)委如何統(tǒng)一管理的問題，而不再討論歸誰領(lǐng)導(dǎo)，以誰為主。2001年9月，對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理正式出現(xiàn)在黨的十五屆六中全會通過的決定之中。但中央布置的這項協(xié)調(diào)難度系數(shù)很高的任務(wù)，當(dāng)時卻是由中央紀(jì)委監(jiān)察部來推動實施的。中央紀(jì)委監(jiān)察部為完成中央的決策部署，作了不少工作和努力。例如2002年中央紀(jì)委監(jiān)察部在衛(wèi)生部等8個部門進行派出機構(gòu)統(tǒng)一管理試點。2004年4月，中央紀(jì)委監(jiān)察部聯(lián)合中央組織部、中央編辦頒布《關(guān)于對中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機構(gòu)實施統(tǒng)一管理的實施意見》，派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理全面實行，但主要側(cè)重于業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，如對監(jiān)督和查辦案件工作進行直接領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請示報告，但并未對人事任免、編制、工資福利等進行統(tǒng)一管理。2005年9月9日，中央紀(jì)委監(jiān)察部召開派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理工作動員和部署會議，會上宣讀了《關(guān)于中共中央紀(jì)委監(jiān)察部單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見》。2008年，中央紀(jì)委監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于加強和改進派駐機構(gòu)工作的若干意見》（中紀(jì)發(fā)[2008]39號）。中央紀(jì)委向56個部門派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)，其中36個部門同時派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)（即雙派駐機構(gòu)），向20個部門派駐了紀(jì)檢或監(jiān)察機構(gòu)（即單派駐機構(gòu)），統(tǒng)一管理改革需要協(xié)調(diào)解決的具體問題非常多，并且不同部門和派駐機構(gòu)情況各不相同，需要解決的問題較多，因而改革推進緩慢，并未達(dá)到理想目標(biāo)。2012年11月8日，黨的十八大報告再次提出要完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理。這次派駐機構(gòu)改革雖然仍由中央紀(jì)委牽頭實施，但改革領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了很大的變化。十八大之后，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，派駐機構(gòu)改革納入全面深化改革規(guī)劃設(shè)計并由最高決策層戰(zhàn)略部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了紀(jì)律檢查體制改革專項小組，層次規(guī)格高，推動力度非同一般。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在黨的十八屆三中全會上獲得通過，派駐機構(gòu)定位清晰，就是對派出機關(guān)負(fù)責(zé)履行監(jiān)督職責(zé)，強調(diào)派駐機構(gòu)全覆蓋，要求統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，包括派駐機構(gòu)改革在內(nèi)的紀(jì)律檢查體制改革路線圖和時間表很快繪制完成。2014年6月，中共中央政治局審議通過《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》，布下了紀(jì)檢體制改革的大棋局。2015年3月，中央辦公廳印發(fā)《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》。這是派駐機構(gòu)改革歷史上具有里程碑意義的重要文件。自此之后，派駐機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的人選由紀(jì)委會同組織部提名考察，派駐監(jiān)督在人事管理上強化了系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。隨著派出機構(gòu)對派駐干部的編制、人事關(guān)系、考核、獎懲、任免等進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一管理任務(wù)迅速完成，雙重領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧o(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，派駐機構(gòu)與駐在部門變成了監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。地方的派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理改革亦迅速推進，到目前大多數(shù)地方已基本完成。

（二）派駐監(jiān)督由“部分覆蓋”到“全面覆蓋”。黨的十八大之前，派駐機構(gòu)只覆蓋一些重點部門和機構(gòu)，黨的工作部門、人大、政協(xié)機關(guān)和部分群團沒有派駐紀(jì)檢組。在中央層面，中央紀(jì)委監(jiān)察部的派駐機構(gòu)只有56個，覆蓋面不到50%0 2013年之后，擴大派駐監(jiān)督的覆蓋面成為改革的重要方向和內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出“全面落實中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)。”中共中央政治局會議2014年6月30日審議通過《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》，再次重申“實現(xiàn)向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀(jì)檢機構(gòu)全覆蓋”。2014年12月31日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強中央紀(jì)委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，圍繞派駐監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)，從大局出發(fā)，對派駐機構(gòu)改革作了具體部署。2015年1月12日，十八屆中央紀(jì)委五次全會強調(diào)“實現(xiàn)對中央一級黨和國家機關(guān)的全面派駐，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白”。會議之后不久，中央紀(jì)委就在中央辦公廳等7家單位新設(shè)派駐機構(gòu)，隨后中央紀(jì)委又增加8家。到2015年底，中央紀(jì)委在中央一級黨和國家機關(guān)共設(shè)置47家派駐紀(jì)檢組，對139家中央一級黨和國家機關(guān)實現(xiàn)了派駐監(jiān)督的全覆蓋。派駐監(jiān)督全覆蓋是自上而下逐級推進的，在中央一級實現(xiàn)全覆蓋之后，然后到省市區(qū)一級，再到市縣區(qū)一級。到目前為止，全國大部分縣（區(qū)）實現(xiàn)派駐紀(jì)檢機構(gòu)覆蓋到黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、群眾團體、事業(yè)單位等部門和單位，做到了派駐監(jiān)督組織上、制度上、工作上的全面覆蓋。

為了實現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)，派駐機構(gòu)管理體制機制衍生出了兩大變化。一是派駐方式上，單獨派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主。原來的派駐都是“點對點”的單獨派駐，一個紀(jì)檢組負(fù)責(zé)監(jiān)督一個部門或單位。在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機構(gòu)數(shù)量、人員編制基本不變的情況下，依靠單獨派駐的方式難以實現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。有的地方紀(jì)委為了盡量擴大派駐監(jiān)督的覆蓋面，一個派駐機構(gòu)一個編制，雖然達(dá)到了全覆蓋的要求，但力量過度分散，監(jiān)督效果并不理想。因此，改變單獨派駐方式是被全覆蓋倒逼出來的。各級紀(jì)委充分利用現(xiàn)有派駐機構(gòu)、內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機構(gòu)等編制資源，把有限的人員集中起來，統(tǒng)籌安排，采用了綜合派駐和單獨派駐兩種方式。中央紀(jì)委在中央一級黨和國家機關(guān)設(shè)置了27家綜合派駐機構(gòu)，占到派駐機構(gòu)總數(shù)的60%，負(fù)責(zé)監(jiān)督119家單位，另外20家為單獨派駐。地方根據(jù)實際情況也采取了相同的派駐模式。如D市E區(qū)對7個系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對象多的部門，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人力社保、民政、國資、法院、檢察院等實行單獨派駐，人員編制數(shù)共41名；但對業(yè)務(wù)相近或監(jiān)督對象少、系統(tǒng)規(guī)模小的部門則實行綜合派駐，共巧家，編制數(shù)74名，但負(fù)責(zé)65個部門和單位。22個派駐機構(gòu)，編制1巧名，負(fù)責(zé)監(jiān)督72個部門和單位（見表1）。

因為監(jiān)督范圍和對象大幅擴展，派駐機構(gòu)工作職能也不得不發(fā)生轉(zhuǎn)變，由協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)為主轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。派駐監(jiān)督定位管黨治黨和黨的紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督，不是對駐在部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督，不替代駐在部門履行主體責(zé)任和職責(zé)。派駐機構(gòu)盯住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法紀(jì)、講規(guī)矩，監(jiān)督的重點對象聚焦駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員而不是普通干部，有別于內(nèi)設(shè)紀(jì)委的監(jiān)督。派駐機構(gòu)督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，“協(xié)助抓”轉(zhuǎn)變成“督促抓”，不僅僅當(dāng)“探頭探針”，還發(fā)揮“鞭子”作用，加強執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度，切實維護黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅性。

黨的十八大以來，派駐機構(gòu)改革的效果非常明顯。改革節(jié)奏加快，落實中央決策部署的執(zhí)行力明顯增強。實踐證明，黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是決定改革進度和成敗的關(guān)鍵因素。派駐機構(gòu)改革涉及多個部門的協(xié)調(diào)，僅靠紀(jì)委推動十分艱難。只有在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，才能破除改革障礙，迅速取得改革的成效。黨的十八大之后，派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，紀(jì)檢組“腰桿子”比以前更硬，比以前更敢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，“成績單”非常不錯。例如中央紀(jì)委47家派駐機構(gòu)2016年立案780件，給予紀(jì)律處分730人，分別比2015年增長38%、56%。[1]地方紀(jì)委也同樣出現(xiàn)了這樣的變化。立案、紀(jì)律處分是衡量派駐機構(gòu)是否履職盡責(zé)的關(guān)鍵指標(biāo)，兩項指標(biāo)快速上升，在腐敗存量仍然較多的情況下，表明派駐機構(gòu)查處力度進一步加大，作用得到了發(fā)揮。派駐機構(gòu)的監(jiān)督作用，某種程度通過各部門、各單位黨委（黨組）主體責(zé)任落實狀況體現(xiàn)出來。在黨中央的示范引領(lǐng)作用下，壓力向下傳導(dǎo)，派駐監(jiān)督、巡視、審計、曝光、審查、問責(zé)等多種強有力手段不斷運用，各部門黨委（黨組）主體責(zé)任得到更好落實，領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受監(jiān)督的意識逐漸增強。

二、派駐監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困難與問題

以“統(tǒng)一管理”“全覆蓋”為方向的派駐機構(gòu)改革取得了較大的成效，扭轉(zhuǎn)了派駐機構(gòu)矮化成為駐在部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的趨勢，避免了派駐監(jiān)督事實上演變成為同體監(jiān)督而功能弱化的體制弊端。黨的十八大以來的派駐機構(gòu)改革之所以推進迅速，主要原因在于黨中央直接指揮和領(lǐng)導(dǎo)。中央做好了頂層設(shè)計，各部門和地方嚴(yán)格按照中央設(shè)定的時間表、路線圖施工。這種自上而下的改革在解決派駐機構(gòu)體制性障礙方面具有明顯優(yōu)勢。但我國幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距等問題比較突出，派駐機構(gòu)改革中遇到的一些機制性困難難以通過自上而下的方式來統(tǒng)一解決，這些困難一定程度影響了派駐監(jiān)督優(yōu)勢和權(quán)威的充分釋放。

（一）監(jiān)督依據(jù)難把握“不會為”。派駐機構(gòu)設(shè)立，人員配備齊整，僅僅解決了派駐監(jiān)督的基本條件。全覆蓋的體制改革要求必須落實到具體的工作過程中，轉(zhuǎn)化為有效監(jiān)督，才算基本完成。但一些派駐機構(gòu)開展監(jiān)督工作的依據(jù)比較粗糙模糊，一些制度規(guī)定針對性不夠、可操作性不強。如培訓(xùn)的講課費標(biāo)準(zhǔn)不明確，年輕干部拓展訓(xùn)練是否合規(guī)不清楚?！叭匾淮蟆笔桥神v機構(gòu)監(jiān)督的重點，但在具體執(zhí)行過程中應(yīng)該如何把握，派駐機構(gòu)人員也說不清楚。派駐機構(gòu)想為、敢為，但因為不知道手放到哪，“不會為”現(xiàn)象比較普遍地存在。遇到行為標(biāo)準(zhǔn)問題，紀(jì)委機關(guān)一般沒有解釋權(quán)，需要業(yè)務(wù)部門解釋。有的業(yè)務(wù)干部認(rèn)為派駐干部“不懂業(yè)務(wù)”“增加了不少事”。隨著懲處力度的加大，非常明顯、一查就準(zhǔn)的違紀(jì)違法現(xiàn)象大量減少，派駐機構(gòu)面臨的大量是“模糊地帶”和“打擦邊球”的問題。由于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)模糊，深入有效開展監(jiān)督就會遇到困難。派駐機構(gòu)“不會為”問題是多方面原因造成的，既有干部選派的問題，一些派駐干部來自紀(jì)委、組織等黨務(wù)部門，對政府、人大、政協(xié)、企事業(yè)單位等業(yè)務(wù)不熟悉不了解。派駐機構(gòu)人員要加強輪崗交流，但過于頻繁的輪崗交流也會產(chǎn)生問題，會增加干部適應(yīng)新業(yè)務(wù)的困難。培訓(xùn)安排也是一個重要的方面，導(dǎo)致派駐機構(gòu)人員了解和熟悉駐在單位業(yè)務(wù)、提高自身素質(zhì)存在客觀困難。目前的業(yè)務(wù)培訓(xùn)都是由各系統(tǒng)組織，派駐機構(gòu)干部主要參加紀(jì)委的培訓(xùn)。派駐機構(gòu)數(shù)量眾多，雖然都從事監(jiān)督工作，但監(jiān)督對象和工作性質(zhì)差別較大，紀(jì)委組織的培訓(xùn)不能滿足所有派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)需要，不能解決所有派駐機構(gòu)遇到的實際問題。不少紀(jì)委培訓(xùn)強調(diào)政治性宣教，對財務(wù)、審計、法律等業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容安排較少。派駐機構(gòu)往往從駐在單位了解新要求新規(guī)定，從紀(jì)委系統(tǒng)得到具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助比較難。紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要是組織人事、考核、紀(jì)律審查等方面的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)上存在供給不足的問題。在業(yè)務(wù)知識的獲取上，派駐機構(gòu)還依賴于改革之前的方式。綜合派駐對多個部門和單位進行監(jiān)督，監(jiān)督輻射面寬，對干部素質(zhì)要求更高，要求掌握的知識更多更全面，但事實上很難讓所有派駐干部對所有監(jiān)督范圍內(nèi)的部門和單位制度規(guī)定和信息都熟悉和了解。在全覆蓋的要求下，派駐機構(gòu)人員比較有限，人員素質(zhì)與任務(wù)很難適應(yīng)或不匹配，派駐監(jiān)督以參會或聽取匯報為主，基層延伸不夠，監(jiān)督容易表面化。黨的十八大后法律規(guī)定和政策制度更新很快，黨規(guī)黨紀(jì)不斷修訂完善，業(yè)務(wù)部門也不斷出臺新制度，黨員干部要迅速對新的政策規(guī)定準(zhǔn)確把握到位較難，實踐中常常存在認(rèn)識和理解的分歧。紀(jì)委認(rèn)為業(yè)務(wù)上的制度規(guī)定應(yīng)由業(yè)務(wù)部門解釋。但監(jiān)督過程中，被監(jiān)督單位和干部經(jīng)常來派駐機構(gòu)或紀(jì)委詢問，事實上以紀(jì)檢系統(tǒng)的答復(fù)為權(quán)威，這就給從事監(jiān)督的干部提高了工作要求和標(biāo)準(zhǔn)。如果不能及時有效地提供合適的解釋，派駐監(jiān)督就可能出現(xiàn)不會為的問題。

（二）人員配置不合理造成忙閑不均。實行全覆蓋，監(jiān)督延伸到所有黨政機關(guān)和部門，所有權(quán)力都要受監(jiān)督，全覆蓋理念上是正確的，現(xiàn)實也是必須的。但現(xiàn)在采用機構(gòu)入門的方式全覆蓋，事實上造成監(jiān)督力量的分散和弱化。有的地方尤其是縣區(qū)基層，一個派駐機構(gòu)一個編制，派駐機構(gòu)數(shù)量很多，人員編制總數(shù)很多，現(xiàn)有的派駐機構(gòu)干部占紀(jì)委系統(tǒng)干部隊伍人數(shù)的50%以上，但大家都覺得派駐紀(jì)檢組力量仍顯單薄，大部分派駐紀(jì)檢組人數(shù)較少[2]。有的派駐機構(gòu)一年到頭沒有信訪舉報和問題線索，但為了落實全覆蓋的要求，必須得設(shè)立機構(gòu)，配備人員。這種從上到下“一刀切”的做法有利于政策很快落實到位，但存在的弊病就是政策實施容易與實際脫節(jié)，帶來一些負(fù)面影響。忙閑不均就是其中一個突出問題，派出單位與派駐機構(gòu)之間業(yè)務(wù)量存在較大差異，派駐機構(gòu)之間也存在業(yè)務(wù)量之間差別很大的問題。這種業(yè)務(wù)量之間的差別會引發(fā)管理上的困難和問題。一個直接的影響就是作為派出機構(gòu)的紀(jì)委為了解決人手不足問題，向派駐機構(gòu)和下級紀(jì)委大量借調(diào)人員，導(dǎo)致被借調(diào)單位正常監(jiān)督工作受到影響，例如，筆者2015年7月曾在A縣調(diào)研了解到，該縣紀(jì)委編制31人，在職人員30人，省紀(jì)委和市紀(jì)委長期抽調(diào)8名骨干，導(dǎo)致該縣紀(jì)委舉步維艱，根本忙不過來。A縣紀(jì)委不得不從檢察院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委抽調(diào)人員辦案，又造成被借調(diào)單位人員不足。最后越到基層，人手就越緊張和短缺，事實上給基層增加了壓力和負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)象還會帶來考核難的問題。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)考核的一個重要指標(biāo)就是看信訪舉報的數(shù)量。一般而言，信訪舉報量多，初核、立案、處分等數(shù)量就會相對多，工作量就大。一年到頭沒有信訪舉報的單位會對這項指標(biāo)首先提出質(zhì)疑，因為他們認(rèn)為沒有信訪舉報，證明預(yù)防到位，工作有效。上級考核單位不得不考慮這些意見而調(diào)整考核指標(biāo)和方法，從而影響考核導(dǎo)向，造成很大影響。工作量不均還會影響干部成長，這也是很多派駐機構(gòu)較為關(guān)心的問題。按照選人用人的標(biāo)準(zhǔn)，有為才有位，完成的工作任務(wù)越多，得到提拔重用的機會就應(yīng)越多。如此一來，工作量少的派駐機構(gòu)就可能在考核、干部選用中被邊緣化。

（三）派駐機構(gòu)干部歸屬感不強。派駐機構(gòu)與駐在部門的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生巨大變化，不再是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。紀(jì)委與派出紀(jì)檢監(jiān)察組已經(jīng)變成了上下級關(guān)系，但一些派駐機構(gòu)干部仍覺得缺乏歸屬感。這主要有幾個方面的原因，首先派駐機構(gòu)與駐在部門仍然存在“藕斷絲連”的關(guān)系。派駐機構(gòu)雖然由紀(jì)委統(tǒng)一管理，但駐在部門仍然為派駐機構(gòu)提供辦公室、車輛等具體保障，派駐機構(gòu)干部黨組織關(guān)系仍然在駐在部門，有的派駐機構(gòu)還享受駐在部門的福利待遇，事實上派駐機構(gòu)在很多地方仍然“有求于”駐在部門。另一方面，紀(jì)委作為后盾幫助派駐機構(gòu)解決困難的能力和服務(wù)意識跟不上。有的派駐機構(gòu)提供的材料得不到紀(jì)委及時有力支持，如有的派駐機構(gòu)報送的初核件耽擱時間過長。如前所述，有的派駐機構(gòu)遇到業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)把握上的困惑，紀(jì)委作為派出機構(gòu)很難給出解釋或提供依據(jù)。國家監(jiān)察體制改革和派出機構(gòu)統(tǒng)一管理之后，紀(jì)委直接管理的人員大幅增多，頭緒復(fù)雜，難度增大，人員磨合還不到位。紀(jì)委機關(guān)的幾個紀(jì)檢監(jiān)察室要分管幾個甚至十幾個派駐機構(gòu)，力量不足。由于人手短缺，紀(jì)委機關(guān)管理服務(wù)工作暫時跟不上，加上紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和職能部門人員頻繁變動，有的派駐機構(gòu)產(chǎn)生了有“娘”但找不到“家”的感覺。例如，原來管理的人員少，紀(jì)委對立案把關(guān)、指導(dǎo)到位。現(xiàn)在人員多、業(yè)務(wù)多，對二次函詢發(fā)現(xiàn)問題較嚴(yán)重轉(zhuǎn)初核等問題，有的紀(jì)委機關(guān)不再把關(guān)、指導(dǎo)不到位，某種意義而言對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)實際上是削弱而不是增強了。有的紀(jì)委將派駐機構(gòu)看成是下級，少數(shù)機關(guān)干部存在優(yōu)越感，服務(wù)意識淡薄，有的還存在嚴(yán)重的官僚衙門作風(fēng)，上門服務(wù)意識和主動精神缺乏。派駐機構(gòu)曾較長時期存在被派出機構(gòu)和駐在部門雙重“邊緣化”的問題，原來社會普遍認(rèn)為被安排到派駐機構(gòu)工作的要么是退休的干部，要么是不被重用的干部，對派駐機構(gòu)形成負(fù)面的刻板印象，一些派駐干部也自覺低人一等。相對于紀(jì)委機關(guān)干部而言，派駐干部成長慢、交流少、出口窄，這種社會事實進一步強化社會的刻板印象和派駐干部被邊緣化的心理。派駐干部的工作性質(zhì)具有特殊性，紀(jì)委機關(guān)干部與監(jiān)督對象相對有一定的空間距離，但派駐干部與監(jiān)督對象辦公室門對門，天天面對面，抬頭不見低頭見，彼此都非常熟悉。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格后，要瞪大眼睛、豎起耳朵敢于監(jiān)督，真正紅紅臉、出出汗，就必然會得罪人，要面臨來自各方面的壓力，時間久了就會孤獨和苦惱，精神得不到纖解，身心疾病不少。但目前對處在一線紀(jì)檢監(jiān)察干部的心理和精神問題關(guān)注較少，派駐干部得到派出機構(gòu)的關(guān)心不夠。

（四）派駐機構(gòu)考核體系還不完善。派駐機構(gòu)工作性質(zhì)完全不同，要對這些派駐機構(gòu)進行考核客觀存在難度，當(dāng)前要拿出一套令所有機構(gòu)和干部滿意的考核體系和方法來是非常困難的。相對于政府部門而言，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的考核起步較晚，由于缺乏經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支撐和檢驗，考核指標(biāo)體系和指標(biāo)不完善。很多地方對派駐機構(gòu)的考核尚處于摸索階段，有的考核體系設(shè)計缺乏深入調(diào)研，考核指標(biāo)不符合實際，有的過于偏重紀(jì)律審查指標(biāo)，對預(yù)防工作做得好問題線索少的單位不公平；有的考核內(nèi)容不合理，落實主體責(zé)任情況考核派駐機構(gòu)；有的考核方法不科學(xué)，沒有考慮考核對象的差異性和工作的復(fù)雜性，體現(xiàn)不出工作量、工作成績和工作難度；有的考核結(jié)果得不到充分運用，問責(zé)情形不具體不明確，任意性和隨意性過大；有的考核程序復(fù)雜，需要填報的表格材料多，存在形式主義；有的考核體系出臺時間不合理，年底推出的年底馬上就考核，讓考核對象難以適應(yīng)。另外，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職能職責(zé)頻繁調(diào)整，上級單位對下級單位進行考核標(biāo)準(zhǔn)不得不相應(yīng)頻繁變動，導(dǎo)致考核的公信力不足，影響考核指標(biāo)體系導(dǎo)向作用的發(fā)揮。

（五）派駐機構(gòu)履行職責(zé)的手段缺乏。派駐機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題的手段和措施很少，監(jiān)督手段單一，沒有什么好辦法，缺乏監(jiān)督的有效性。國家監(jiān)察體制改革后，作為一級組織，監(jiān)察委員會享有的12種監(jiān)督手段和措施，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)應(yīng)能使用。但實際工作中，這些措施，尤其是留置等監(jiān)督措施，派駐機構(gòu)并不完全擁有這項權(quán)力。派駐機構(gòu)要行使重要的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限都要“經(jīng)批準(zhǔn)”，不能直接采用。如有的地方規(guī)定，只有經(jīng)批準(zhǔn)，派駐機構(gòu)才能初步核實反映駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及干部的問題線索，參與調(diào)查這些對象違犯黨紀(jì)的案件也同樣要經(jīng)過批準(zhǔn)。查閱或者復(fù)制駐在部門的有關(guān)材料、查閱和調(diào)查核實有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的材料同樣也要經(jīng)過批準(zhǔn)。正因為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)手段措施使用上存在諸多限制和約束，因此派駐機構(gòu)查辦案件程序啟動難、查辦案件措施使用難、查辦案件證據(jù)收集難、查辦案件組織協(xié)調(diào)難、條件保障難[3]。不用批準(zhǔn)的職責(zé)和權(quán)限其實都是表面上的監(jiān)督，派駐機構(gòu)并無“權(quán)”與“威”，很難發(fā)揮什么作用，如督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實主體責(zé)任，對駐在部門各級領(lǐng)導(dǎo)班子提出問責(zé)建議，參加或者列席駐在部門會議，約談駐在部門管理的干部，提出書面意見和建議等。中央紀(jì)委提出轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)要求后，派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)不分管具體業(yè)務(wù)，僅通過督促、參會、約談、檢查、看材料、建議這些手段難以發(fā)現(xiàn)問題，無法讓派駐機構(gòu)發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢和“派”的威力。派駐機構(gòu)大量的精力在于參會等細(xì)瑣的程序性監(jiān)督環(huán)節(jié)，停留在面上而無關(guān)痛癢。有職權(quán)職責(zé)但沒有相應(yīng)的措施和手段，讓派駐機構(gòu)難以有效發(fā)揮作用。因為缺乏監(jiān)督的手段和措施，派駐機構(gòu)承擔(dān)了一些與手段不相稱的職責(zé)，讓其處在一個比較尷尬的地位，如對干部廉潔情況提出書面意見等職責(zé)。在缺乏監(jiān)督手段的情況下，很多資料和文件見不到，沒有辦法檢查被監(jiān)督單位財務(wù)等事項，很多派駐機構(gòu)因而出具了“未收到關(guān)于某某同志的信訪舉報”“未發(fā)現(xiàn)違反黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的問題”之類非常靈活含糊以后不會被問責(zé)追責(zé)的表述，書面意見基本上是形式上的背書，監(jiān)督作用和意義并不大。

三、解決派駐監(jiān)督困難的思路

目前，自上而下的“全覆蓋”改革已經(jīng)全部完成，紀(jì)委對派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理也迅速推進，基本完成任務(wù)。機構(gòu)調(diào)整釋放了監(jiān)督新成效，但同時也帶來了新問題，下一步應(yīng)該瞄準(zhǔn)問題，深入推進派駐監(jiān)督機制改革，讓派駐監(jiān)督進一步發(fā)揮更大的作用。

（一）提升派駐干部能力素質(zhì)。派駐機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)除了要解決主觀上不想為、不敢為的問題，同時還要提高能力素質(zhì)解決“不會為”的問題。紀(jì)委要針對日常監(jiān)督經(jīng)常遇到的問題，牽頭梳理常用的制度規(guī)定，編印制度規(guī)定匯編，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的清晰度，盡量減少“模糊地帶”，防止“打擦邊球”現(xiàn)象發(fā)生。對駐在部門和單位“三重一大”（重要干部任免、重大問題決策、重大項目投資決策、大額資金使用）開展有效監(jiān)督，要求派駐干部有非常專業(yè)的知識和能力，對駐在部門和單位制度規(guī)定有專業(yè)性的見地[4]。因此，有必要調(diào)整派駐機構(gòu)培訓(xùn)方式和內(nèi)容，紀(jì)委組織的培訓(xùn)學(xué)習(xí)要增加業(yè)務(wù)制度的內(nèi)容，通過專題培訓(xùn)、以案代訓(xùn)、案例教學(xué)等方式，提高培訓(xùn)的實效性和針對性。支持和鼓勵派駐機構(gòu)干部參加駐在部門的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓其懂得駐在部門財務(wù)、人事、基建等管理制度和流程，知曉最新項目、資金、人事等變動信息，除政治素質(zhì)過硬之外，業(yè)務(wù)也要熟練、全面、過硬。派駐機構(gòu)干部選用上要堅持搞“五湖四?！?，不僅要加強紀(jì)委機關(guān)與派駐機構(gòu)之間干部的交流輪崗，同時也要嚴(yán)把干部進出關(guān)口，從業(yè)務(wù)部門選調(diào)干部，讓干部活起來、動起來，產(chǎn)生內(nèi)生動力。要經(jīng)常組織派駐機構(gòu)干部開展業(yè)務(wù)比武，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法律紀(jì)律知識考試，幫助派駐干部拓寬視野，不斷改進和創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，培養(yǎng)綜合素質(zhì)和能力，為干部交流打基礎(chǔ)。派出機構(gòu)要統(tǒng)一制作警示教育片，為派駐機構(gòu)提供警示教育素材，統(tǒng)一部署開展警示教育活動，建立常態(tài)化機制，用身邊案例教育身邊人。要創(chuàng)造條件調(diào)動社會力量參與監(jiān)督，一方面是派駐機構(gòu)要推動駐在部門公開透明，讓社會監(jiān)督有機會和空間，對于社會公眾反映的問題，實行精準(zhǔn)監(jiān)督；另一方面則是與財務(wù)、審計、律師事務(wù)所等專業(yè)性中介機構(gòu)合作，組織科研機構(gòu)、高校等第三方開展風(fēng)險績效評估，運用業(yè)務(wù)外包等形式進行監(jiān)督。

（二）優(yōu)化配置紀(jì)檢監(jiān)察力量。要根據(jù)實際需要設(shè)置派駐機構(gòu)以及派駐的方式，資金項目多、風(fēng)險多的單位可以設(shè)立派駐機構(gòu)，其他單位可以采用派駐機構(gòu)與巡視組合并的方式，用巡視的方式代替派駐監(jiān)督，增強監(jiān)督的隨機性和全覆蓋，改變?nèi)碎T式的駐進方式，豐富派駐監(jiān)督模式。改革執(zhí)紀(jì)方式，加大派駐機構(gòu)之間的溝通聯(lián)系，組織派駐機構(gòu)聯(lián)合開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)活動，解決監(jiān)督力量不足和執(zhí)紀(jì)“拉不下臉”的問題。將部分派駐機構(gòu)的人員集中到紀(jì)委機關(guān)，增強紀(jì)委機關(guān)的力量，嚴(yán)格限制向下級單位抽調(diào)人員。向下級黨委和紀(jì)委下放派駐機構(gòu)的撤并權(quán)限，給基層紀(jì)委和監(jiān)委足夠的自主權(quán)，市縣一級黨委或紀(jì)委在紀(jì)委和監(jiān)察委員會總的人員編制、機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變的情況下，根據(jù)需要確定派駐機構(gòu)是否設(shè)立以及人員編制數(shù)量，結(jié)果報上一級紀(jì)委備案即可，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨工作難易程度、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭任務(wù)輕重合理安排和調(diào)配力量，增強基層紀(jì)委和監(jiān)委工作的積極性、創(chuàng)造性、有效性。按照黨務(wù)公開條例和政務(wù)公開條例的規(guī)定，派駐機構(gòu)要公開人員、編制、經(jīng)費、工作職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等信息，讓社會更多了解派駐機構(gòu)信息，接受社會監(jiān)督。

（三）加快改革，提升派駐干部歸屬感。業(yè)務(wù)管理上紀(jì)委機關(guān)要給派駐機構(gòu)更多支持，搜集各派駐機構(gòu)反映的問題，及時進行研究處理，與相關(guān)部門和單位協(xié)商會診，對共性問題，通過下發(fā)文件的方式集中解決，對個性問題單獨進行解決，提高解決業(yè)務(wù)問題的效率。加大對派駐機構(gòu)的保障力度，在用車、用房、辦公經(jīng)費、福利待遇等方面由紀(jì)委協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位統(tǒng)一解決，提供充分保障，讓派駐機構(gòu)無后顧之憂，能放開手腳進行監(jiān)督。加大派駐機構(gòu)干部績效管理考核和輪崗交流，對機關(guān)和派駐干部實行“一盤棋”統(tǒng)一管理，紀(jì)委機關(guān)和紀(jì)檢組干部雙向交流，輪崗、掛職、提職、評優(yōu)、培訓(xùn)等方面統(tǒng)一安排，增強透明度。繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革，通過教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、知識競賽等方式加快紀(jì)檢干部和檢察院轉(zhuǎn)隸干部的磨合，對工作流程和程序進行改革，刪除沒有必要的環(huán)節(jié)，提高工作效率和質(zhì)量。派出機構(gòu)要提高服務(wù)意識，改進工作作風(fēng)，幫助派駐機構(gòu)解決困難。重視派駐干部心理健康，組織心理專家提供心理培訓(xùn)和服務(wù)，組織上多關(guān)心和愛護。

（四）完善派駐機構(gòu)考核指標(biāo)和方法。雖然目前考核體系還不健全完善，但要堅持每年對派駐機構(gòu)進行考核，不斷積累和豐富考核經(jīng)驗。進一步完善考核指標(biāo)，多到基層單位調(diào)研，匯集各單位對考核指標(biāo)體系的意見和建議，及時有針對性進行調(diào)整。合理安排部署考核工作，年初公布考核方法和指標(biāo)，讓被考核單位和個人有充分準(zhǔn)備和合理預(yù)期，使考核指標(biāo)發(fā)揮工作“指南針”作用。科學(xué)設(shè)置辦案指標(biāo)的權(quán)重，既要讓考核體現(xiàn)工作難度和工作量，又要充分考慮因預(yù)防到位導(dǎo)致信訪舉報為零的客觀效果。將派駐機構(gòu)分為不同類型進行考核，性質(zhì)相同或相近的單位適用同一套考核指標(biāo)和方法?？己艘\用信息化手段，盡量少報書面材料。要注重日常搜集考核材料，把工作做在平常。將考核與大數(shù)據(jù)管理結(jié)合，全面掌握考核對象的資料信息。要鼓勵和允許各紀(jì)檢組探索，只考核“規(guī)定動作”，但鼓勵支持“自選動作”。增加考核結(jié)果的運用效果，細(xì)化問責(zé)情形和標(biāo)準(zhǔn)，加大問責(zé)追責(zé)力度。為了防止紀(jì)委中滋長官僚主義，改進工作作風(fēng)，推行雙向考核，紀(jì)委機關(guān)考核紀(jì)檢監(jiān)察組，派駐機構(gòu)也對紀(jì)委機關(guān)服務(wù)態(tài)度、主動意識、干部作風(fēng)、工作效率、辦事效果進行測評打分，將測評結(jié)果作為機關(guān)部門和人員考核的依據(jù)。

（五）調(diào)整派駐機構(gòu)職能或定位。派駐機構(gòu)因為缺乏獨立使用執(zhí)紀(jì)審查的一些手段，如留置權(quán)、搜查權(quán)等硬性權(quán)力。如果要使用這些手段，派駐機構(gòu)必須要經(jīng)過繁瑣和復(fù)雜的審批程序。作為一級紀(jì)律監(jiān)察組織，派駐機構(gòu)的權(quán)限其實是不完整的，因為手段措施缺乏，履行監(jiān)督職責(zé)也就難以到位。這是制約和限制派駐機構(gòu)監(jiān)督職能充分發(fā)揮的一個重要因素。未來的改革有兩個方向可以選擇，一是向派駐機構(gòu)授權(quán)，讓其擁有更多獨立使用的權(quán)限和手段。最好的辦法就是讓其成為一個獨立機構(gòu)，具有完整的獨立調(diào)查權(quán)，保障其獨立使用法律授予的措施手段，讓權(quán)責(zé)對等。另一個方向就是修改派駐機構(gòu)的定位，根據(jù)其現(xiàn)在可以獨立使用的手段權(quán)限，修改派駐機構(gòu)的職能。按照目前可以使用的手段而言，尤其對省以下基層派駐機構(gòu)來說，派駐機構(gòu)其實應(yīng)定位為預(yù)防機構(gòu)，因為其可以獨立使用的手段主要是預(yù)防性措施，懲處違紀(jì)違法行為的手段非常有限。對于紀(jì)律審查等懲處性職能，可以根據(jù)一案一授權(quán)原則進行，讓其只是配合派出機構(gòu)查處重大違紀(jì)違法行為，而不是獨立地履行此項職責(zé)。

參考文獻：

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