農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的政府與市場、社會

摘 要：目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已取得較大的進展，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，作為主導(dǎo)者的政府需要界定與市場、農(nóng)村社會組織之間的行為邊界。由政府調(diào)控和引導(dǎo)，在尊重市場配置的決定性作用、尊重農(nóng)村社會自主管理的基礎(chǔ)上，最終將政府與市場、社會置于一個相互聯(lián)系的整體中來積極應(yīng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題與挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 政府 市場 社會

我國是一個農(nóng)民占大多數(shù)的國家，不管是在改革時期還是建設(shè)時期，農(nóng)民問題都是中國的根本問題，而中國的農(nóng)民問題，就是一個土地問題。在土地問題中，處于核心地位的是土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的問題，而土地流轉(zhuǎn)跟經(jīng)營權(quán)有著密切聯(lián)系。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

當前，我國正統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會而努力奮斗。土地流轉(zhuǎn)在我國實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，經(jīng)營權(quán)是使用權(quán)的一種。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最根本動因是土地產(chǎn)出收益，沒有土地產(chǎn)出收益，就不會有外來資本，也就不會有農(nóng)地需求，土地產(chǎn)出收益就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要條件。同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成源于“收益—需求”動因，即“收益—需求”因素共同決定著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成。對土地承包經(jīng)營權(quán)進行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)村土地制度，顯得十分必要。

二、政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的作為與存在的問題

政府是土地流轉(zhuǎn)過程中的重要主體，扮演著設(shè)計者、引導(dǎo)者、管理者和服務(wù)者的角色。近幾年來，各級政府圍繞地農(nóng)地流轉(zhuǎn)做了很多積極有益的探索與嘗試，如成都市和重慶市作為國務(wù)院批準的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，大力推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，規(guī)范農(nóng)民家庭承包土地流轉(zhuǎn)，逐步推進農(nóng)村土地市場化。但是由于行政體制、流轉(zhuǎn)機制、法律法規(guī)等因素制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在許多問題，主要表現(xiàn)為：

第一、對土地流轉(zhuǎn)的過度干預(yù)，如隨意縮短承包期，收回承包地；不尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，強迫農(nóng)民必須種植某種農(nóng)作物；強行流轉(zhuǎn)承包地等。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預(yù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)人在與政府和社區(qū)的博弈中往往處于弱勢地位，農(nóng)民并沒有對承包經(jīng)營權(quán)真正的處分權(quán)。這些“錯位”或“越位”現(xiàn)象，嚴重挫傷了農(nóng)民的主動性和積極性。

第二、由于信息不對稱，造成土地流轉(zhuǎn)市場的萎縮。盡管我國大部分地方政府已成立相關(guān)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站和組織，但是在信息平臺和體系方面依然比較薄弱，導(dǎo)致農(nóng)民對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息獲取渠道少，信息量小，這嚴重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進程。

第三、對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳不夠深入，致使很多農(nóng)民錯誤地將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)混為一談，誤認為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)就會失去土地承包權(quán)。很多地方規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面還存在不少問題；同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制不健全。雖然目前《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已經(jīng)出臺，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制建設(shè)總體仍處于起步階段，許多土地流轉(zhuǎn)糾紛難以得到及時有效地調(diào)處。

綜上所述，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色扮演在一定時期有著良好的效果，但我們的政府是有限政府，并不能解決土地流轉(zhuǎn)過程中的一切問題，這需要通過與市場和社會的共同作用來解決。

三、市場、社會在土地流轉(zhuǎn)過程中的重要性

隨著我國市場化進程的不斷加快，在土地流轉(zhuǎn)過程中政府并不是唯一的主體，它需要在與市場、社會的互動中解決土地流轉(zhuǎn)過程中的各種利益矛盾沖突。從中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，市場地位得到極大轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府調(diào)控和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，并不意味著政府完全替代市場和社會力量。只有恰當界分政府與市場、社會的邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，才能真正找準土地流轉(zhuǎn)有效進行的契合點。

30多年來，我國的農(nóng)村土地制度發(fā)生了歷史性的變遷，特別是黨的十七、八屆三中全會關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策，政府與市場的相互配合，確定市場在資源配置中的決定性作用。目前進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是土地流轉(zhuǎn)的重要動力，只有通過市場的支撐，再加以政府的引導(dǎo)和調(diào)控，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)。

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”、“ 建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場主體主要有農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機構(gòu)。第一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)主要指各級政府依托職能部門（農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)）成立的各級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，具有公益性服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)；第二、產(chǎn)權(quán)交易是建立在集體產(chǎn)權(quán)交易和非國有、非集體產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)交易行為。

四、從政府、市場和社會的關(guān)系中探索促進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）政府、市場、社會的關(guān)系

在政府與市場、社會之間進行選擇是復(fù)雜的，因為它是在不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結(jié)合。討論政府與市場、社會的關(guān)系是為了再不完善事物種進行不完全選擇?？隙ㄊ袌鰧崿F(xiàn)效率的基礎(chǔ)地位和社會協(xié)調(diào)公平的積極作用，并不意味著政府的完全退出，政府仍然需要擔負促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。而如今，雖然市場在資源配置中起決定性的作用，社會治理思潮不斷深入人心，仍然需要政府的大力支持，承擔“兜底”職能，即是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中市場和社會力量的最終補充，更好地為人民服務(wù)。政府在為市場、社會提供運行的制度基礎(chǔ)，補充和匡正市場、社會失靈之外，還必須重視對市場、社會能力的培育和發(fā)展。

市場、社會分別是促進經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要路徑，政府則需要承擔農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的兜底職能。同時，政府職能應(yīng)該隨著市場、社會的不斷變化而相應(yīng)地做出改變，三者在一個整體中互相存在和影響。在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府、市場和社會的關(guān)系亦如此。

（二）促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

土地是農(nóng)民的命脈，如何讓改革釋放最大的“土地紅利”，又要確保農(nóng)民利益不受損失，這是目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的一個新挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這個挑戰(zhàn)呢？我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須按照中央要求，在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下，正確發(fā)揮市場機制功能，社會中介組織的橋梁作用，政府宏觀調(diào)控、政策調(diào)節(jié)、規(guī)劃引導(dǎo)作用，探索出一條符合我國國情的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)道路。

1、發(fā)揮市場配置資源在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中決定性作用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于經(jīng)濟活動的范疇，政府要明確農(nóng)業(yè)發(fā)展中市場機制的決定作用，構(gòu)建符合市場化要求的制度環(huán)境；要深化和擴展農(nóng)村經(jīng)營體制改革，促進農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)和宅基地抵押貸款發(fā)展；要正確處理政府主管部門與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所之間的關(guān)系，建立一個規(guī)范、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場。

加快農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場建設(shè)、培養(yǎng)市場主體。政府要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場主體培育，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，引導(dǎo)和鼓勵其通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展連片開發(fā)經(jīng)營；要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管體系，按照相關(guān)法規(guī)政策要求積極審核農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序，不斷規(guī)范市場行為，切實保障各方利益；要構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)仲裁體系，搭建政策法律服務(wù)平臺，秉承公平公正的原則，及時合理地化解各種矛盾，維護交易秩序。

2、創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體制

黨的十八屆三中全會明確提出創(chuàng)新社會治理，這一理念的提出是對社會管理的重大突破，在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中同樣適用?；谏鐣鳛檎袆庸ぞ叩姆e極意義，政府應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，培育社會組織參與公共事務(wù)治理的能力，引入市場化機制，建立健全一個能夠凝聚各方力量的治理主體結(jié)構(gòu)。政府需要繼續(xù)規(guī)范和深化以村民自治為代表的基層民主，并采用政府購買服務(wù)等促進社會組織的成長和發(fā)育，從而引導(dǎo)和規(guī)范社會組織供給服務(wù)水平。

3、發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場正常運行的關(guān)鍵在于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格要公正合理地

反映市場供求關(guān)系。土地資產(chǎn)評估機構(gòu)要科學估價，信息服務(wù)機構(gòu)要及時準確傳遞價格變動信息。引導(dǎo)土地使用權(quán)按照市場需求合理流轉(zhuǎn)。法律服務(wù)機構(gòu)要引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)各方規(guī)范合同的簽訂，調(diào)解土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛。還要著力培育土地金融服務(wù)中介機構(gòu)，農(nóng)村金融服務(wù)市場與農(nóng)村金融服務(wù)組織必須協(xié)調(diào)發(fā)展；使土地這一生產(chǎn)要素與資金、勞動力和技術(shù)等其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，產(chǎn)生最佳的經(jīng)濟效益。

4、強化保障支持體系

為了推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效進行，需要一個強大的保障支持體系做后盾。一是加大我國財政扶持力度，地方各級政府每年在土地出讓中投入一定的資金，用于鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營主體，培育和發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)企業(yè)，支持建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織等流轉(zhuǎn)服務(wù)；二是加大金融支持力度，農(nóng)村金融機構(gòu)要把規(guī)模經(jīng)營主體作為信貸支農(nóng)的重點，給那些有實力，信用度高的經(jīng)營主體給予足夠的信貸額度。通過相關(guān)政策優(yōu)惠，鼓勵開展以土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體為服務(wù)對象的涉農(nóng)保險服業(yè)務(wù)。探索建立保險公司與農(nóng)村類銀行金融機構(gòu)政策互補、風險共擔的互動機制，有效分散農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營風險。三是完善稅收優(yōu)惠政策，對農(nóng)業(yè)投入的生產(chǎn)資料減或免征增值稅，調(diào)動從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。而且，對土地流轉(zhuǎn)免征流轉(zhuǎn)稅、所得稅，提高流轉(zhuǎn)收益。四是健全社會保障制度。在同等條件下，各地要優(yōu)先將流出土地的農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險范疇。建立較完善的社會服務(wù)體系，最大限度降低土地流轉(zhuǎn)所帶來的風險。五是強化管理和服務(wù)。建立健全各項規(guī)章制度，提供流轉(zhuǎn)信息，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛，確保流轉(zhuǎn)工作健康有序運行。

5、積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易方式

一是成立農(nóng)村土地銀行，把銀行存貸機制引進農(nóng)地經(jīng)營。農(nóng)戶把承包的土地自愿“存入”農(nóng)村土地銀行，土地的最終承包權(quán)仍屬于農(nóng)戶。

二是土地使用權(quán)折價入股。通過由土地評估資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)對農(nóng)民的土地使用權(quán)和地塊內(nèi)的相關(guān)附著物進行評估，對土地使用權(quán)及地上附著物作價。經(jīng)評估作價的土地可以入股作資成立公司或合伙制企業(yè)。

三是建立農(nóng)村土地股份合作社。土地股份社把每家每戶農(nóng)民承包的土地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t集中起來，按照一定的數(shù)量把農(nóng)民土地折合成股份，每戶農(nóng)民根據(jù)流轉(zhuǎn)土地面積持有相應(yīng)股份。農(nóng)民依據(jù)股權(quán)份額享有土地租金，收益分配是保底實物分配架逐年遞增的紅利分配。

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作者簡介：張欣，女，籍貫：四川達州，單位：四川文理學院，學歷：碩士研究生，職稱：助教，研究方向：地方政府治理、公共政策。