鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾下農(nóng)村“三變”改革的探索與實踐
——以安徽省宿州市為例

竇祥銘

（1.中共宿州市委黨校理論研究室，安徽 宿州 234000；2.安徽財經(jīng)大學(xué)縣域經(jīng)濟研究所，安徽 蚌埠 233030）

黨的十九大報告首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新時期“三農(nóng)”工作做出的一個新的戰(zhàn)略、新的部署、新的要求[1]。農(nóng)村“三變”改革即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，其在引導(dǎo)現(xiàn)代理念、現(xiàn)代管理、現(xiàn)代人才、現(xiàn)代金融等元素注入農(nóng)業(yè)與農(nóng)村方面，可發(fā)揮杠桿撬動作用，能較好解決鄉(xiāng)村振興中“無人不興、無錢不活、無業(yè)不旺、無治不穩(wěn)”等難題，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了新思路和新路徑[2]。本文在鄉(xiāng)村振興的視閾下，以宿州市農(nóng)村“三變”改革為研究對象，具有重要的理論和現(xiàn)實意義：理論價值方面，研究能為新時期我國“三農(nóng)”理論、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論、鄉(xiāng)村振興理論、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革理論等理論的發(fā)展和完善提供鮮活典型案例；現(xiàn)實價值方面，研究能更好推進宿州市農(nóng)村“三變”改革，加快“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興，提升宿州市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，并為全省其他地方正在探索推進的農(nóng)村“三變”改革提供一些有益的價值參考和經(jīng)驗借鑒。

1 研究述評

1.1 鄉(xiāng)村振興方面

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中深刻指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，體現(xiàn)了黨中央對“三農(nóng)”工作的高度重視，為新時期深化農(nóng)村改革、做好“三農(nóng)”工作指明了方向、提供了重要遵循。圍繞鄉(xiāng)村振興，學(xué)術(shù)界主要就其時代意義[3-4]（范建華，2018；馬華等，2018）、深刻內(nèi)涵[5-7]（黃祖輝，2018；葉興慶，2018；鐘鈺，2018）、實施重點[8]（郭曉鳴，2018）、實現(xiàn)路徑[9-12]（郭翔宇，2017；陳錫文，2018；黨國英，2018；李孝忠，2018）等方面進行了研究。由于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的時間還不長，目前學(xué)術(shù)界研究成果大多還只是對黨的十九大有關(guān)精神的解讀，深度研究成果相對少見，研究還有很大的拓展空間。

1.2 農(nóng)村“三變”改革方面

2014年，貴州省六盤水市在全國創(chuàng)造性地提出農(nóng)村“三變”改革模式，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、生態(tài)增值，2017-2018年連續(xù)兩年被寫入中央一號文件，并獲2017年“中國三農(nóng)創(chuàng)新獎”，在貴州、安徽、重慶等省市作示范推廣[13]。圍繞農(nóng)村“三變”改革，學(xué)術(shù)界主要就其價值意涵[14-16]（羅凌等，2016；韓保江，2017；王東京等，2017）、成效肯定[17-18]（袁家榆，2016；張緒清等，2018）、經(jīng)驗啟示[19-20]（竇祥銘，2017；王永平等，2018）、風(fēng)險防控[21-23]（劉遠坤，2016；李裴等，2017；孔令剛等，2017）、未來發(fā)展[24-27]（楊興友，2016；陳華彬，2017；崔紅志，2017；湯正仁，2017）等方面進行了研究。目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村“三變”改革的研究取得了一些積極成果，但還存在以下不足：一是研究視角主要聚焦于貴州，特別是六盤水市；二是研究內(nèi)容主要集中于農(nóng)村“三變”改革實踐經(jīng)驗介紹，對改革中存在的問題及其原因分析不夠，提出的政策建議缺少針對性；三是研究成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神及要求的契合度不多。本文以宿州市農(nóng)村“三變”為研究對象，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，認真分析農(nóng)村“三變”改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神及要求的關(guān)聯(lián)契合，通過深入剖析改革中存在的主要問題及其原因，進而提出具有科學(xué)性、針對性和實效性的對策建議，能較好彌補學(xué)術(shù)界對農(nóng)村“三變”改革問題研究的主要不足。

2 宿州市農(nóng)村“三變”改革的進展情況

2.1 深入推進埇橋區(qū)付湖村農(nóng)村“三變”改革試點

2016年8月，為貫徹落實省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組《“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點工作方案》有關(guān)精神及要求，省委農(nóng)工辦擇優(yōu)在全省選擇11個縣區(qū)的13個村（埇橋區(qū)付湖村，潁東區(qū)吳寨村，來安縣羅莊村，金寨縣徐沖村，當涂縣桃花村，蕪湖縣北陶村，郎溪縣獨山村、施宏村、新和村，旌德縣路西村，太湖縣九龍村，黟縣田川村，鳳陽縣小崗村）率先啟動農(nóng)村“三變”改革試點，為全省農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村改革發(fā)展培育示范樣板，宿州市埇橋區(qū)付湖村成為全省首批改革試點村。付湖村農(nóng)村“三變”改革試點主要圍繞“土地股份合作”和“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”兩項重點內(nèi)容展開，于2017年7月正式通過省級檢查驗收。

2.2 積極申報農(nóng)村“三變”改革國家級試點

2017年3月，根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于組織申報拓展農(nóng)村改革試驗內(nèi)容的通知》精神，宿州市在全國農(nóng)村改革試驗區(qū)原有試驗任務(wù)（創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體系試驗任務(wù)）基本完成的基礎(chǔ)上，將“整市推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革試驗”申報了全國農(nóng)村改革試驗區(qū)拓展試驗任務(wù)，力爭通過3年的努力，到2020年探索形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的改革試驗成果，為全市深化農(nóng)村改革提供有力支撐，申報方案已于2017年7月正式獲批。

2.3 進一步擴大農(nóng)村“三變”改革試點范圍

2017年5月，為落實《宿州市2017年政府工作報告》有關(guān)要求，宿州市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《宿州市“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點工作方案》，要求在碭山縣、泗縣啟動整縣推進農(nóng)村“三變”改革試點工作的基礎(chǔ)上，其他縣區(qū)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1個村開展試點[28]。2017年10月，宿州市在泗縣召開全市農(nóng)村“三變”改革觀摩推進會，會上傳達了省市主要領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村“三變”改革工作作出的重要批示精神，并就《宿州市農(nóng)村“三變”改革操作流程圖》對與會者進行了業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，為全市農(nóng)村“三變”改革工作全面加快推進提供了有力支撐。截至目前，宿州市各縣區(qū)均已出臺農(nóng)村“三變”改革試點工作實施方案，共確定試點村132個，數(shù)量居全省前列；同時，宿州市委農(nóng)工辦鼓勵試點村外其他各村根據(jù)自身實際，自主選擇模式開展農(nóng)村“三變”改革。

3 宿州市農(nóng)村“三變”改革的主要模式

3.1 推進“資源變資產(chǎn)”，讓沉睡的資源活起來

“資源變資產(chǎn)”，指的是村集體以集體土地、林地、園地、四荒地（荒山、荒地、荒坡、荒灘）、水面等自然資源和閑置的房屋、設(shè)備等可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)，作為入股資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（簡稱“經(jīng)營主體”），通過股份合作的形式進行開發(fā)經(jīng)營，村集體取得股份權(quán)利。具體實施中，宿州市各村主要進行了“變集體資源為入股資產(chǎn)”、“盤活集體資產(chǎn)入股經(jīng)營主體”、“開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點”等模式探索。以埇橋區(qū)付湖村來看，付湖村農(nóng)村“三變”改革內(nèi)容涵蓋了“資源變資產(chǎn)”的諸多模式。其中，在“變集體資源為入股資產(chǎn)”方面，付湖村充分利用中原經(jīng)濟區(qū)“人地掛鉤”的政策機遇，將復(fù)墾新增的11.6 hm2村集體耕地入股淮河糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體合作開展糧食生產(chǎn)，實現(xiàn)村集體年增收18.792萬元；在“盤活集體資產(chǎn)入股經(jīng)營主體”方面，付湖村將閑置的原村公共服務(wù)中心12間房屋及1 000 m2場地作價40萬元入股宿州市華容紡織有限公司，村集體每年可獲分紅8萬元；在“開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點”方面，農(nóng)業(yè)銀行埇橋支行2016年為16個生產(chǎn)經(jīng)營狀況好、示范能力強、資信程度高的經(jīng)營主體發(fā)放土地（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)抵押貸款610萬元，2017年又在土地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，為17戶農(nóng)民發(fā)放土地（承包）經(jīng)營權(quán)抵押貸款85萬元，有效緩解了農(nóng)業(yè)融資難的問題。

3.2 推進“資金變股金”，讓分散的資金聚起來

“資金變股金”，指的是將各級財政投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展類和扶持類資金（補貼類、救濟類、應(yīng)急類資金除外），在不改變資金的使用性質(zhì)和用途的前提下，量化為村集體和農(nóng)民持有的股金，入股經(jīng)營主體，村集體和農(nóng)民享受股份權(quán)利。具體實施中，宿州市各村主要進行了“財政涉農(nóng)項目資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w股金”“財政扶貧到戶資金轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨艄山稹钡饶Ｊ教剿鳌＠缭凇柏斦孓r(nóng)項目資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w股金”方面，埇橋區(qū)付湖村將財政50萬元酵母工程款入股淮海畜牧有限公司項目，村集體每年可獲分紅10萬元；在“財政扶貧到戶資金轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨艄山稹狈矫妫艨h屏山村在尊重貧困戶意愿的基礎(chǔ)上，將40戶貧困戶200萬元（每戶貧困戶5萬元）小額扶貧貸款資金作為貧困戶股金入股泗縣富民合作社，每戶貧困戶每年可獲分紅3 000元。

3.3 推進“農(nóng)民變股東”，讓農(nóng)民群眾富起來

“農(nóng)民變股東”，指的是在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民以土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)，但不包括地上無房屋的宅基地使用權(quán)）以及自有的大中型農(nóng)機具、資金、技術(shù)、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素，通過協(xié)商或評估折價后，投資入股經(jīng)營主體，農(nóng)民享有股份權(quán)利。具體實施中，宿州市各村主要進行了“發(fā)展多種形式的土地股份合作”“開展農(nóng)民住房使用權(quán)股份合作”“推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點”等模式探索。例如在“發(fā)展多種形式的土地股份合作”方面，泗縣富民合作社積極開展土地股份合作，目前擁有農(nóng)民股東800人，入股土地106.67 hm2，合作社在給予入股農(nóng)民每年每股保底收益700元的基礎(chǔ)上，年底再根據(jù)經(jīng)營情況對他們進行不低于300元的股份分紅；在“開展農(nóng)民住房使用權(quán)股份合作”方面，泗縣胡陳村胡二組10戶農(nóng)民將自己的房屋使用權(quán)按每年每平方米20元的標準入股村股份合作社用于村級光伏發(fā)電場地項目；在“推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點”方面，泗縣胡陳村通過開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點，共確定合法股民4 672人，量化集體資產(chǎn)總額626.9萬元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)356.1萬元，非經(jīng)營性資產(chǎn)70.9萬元，資源性資產(chǎn)199.9萬元，賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)占有、收益等股份權(quán)能[29]。

4 宿州市農(nóng)村“三變”改革對促進鄉(xiāng)村振興的機理分析

4.1 有利于激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力

當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新時期，農(nóng)村要素資源配置不合理問題十分突出，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力不足。宿州市在農(nóng)村“三變”改革推進中，始終堅持市場化取向，以產(chǎn)業(yè)為平臺，以股權(quán)為紐帶，以農(nóng)民為主體，通過盤活農(nóng)村“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）、激活農(nóng)民“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)），促進了土地、資金、勞動力等要素資源的優(yōu)化配置和自由流動，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展注入了新的動能和活力。2017年，宿州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（“國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”和“全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”）建設(shè)繼續(xù)走在全國前列，農(nóng)業(yè)增加值258.5億元，增長3.6%，全年糧食產(chǎn)量82億斤，增長1.8%，實現(xiàn)“十四連豐”，農(nóng)民合作社發(fā)展到11 465家、家庭農(nóng)場5 909家、市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)635家，首創(chuàng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體模式連續(xù)六年被寫入省委一號文件并上升到國家層面被農(nóng)業(yè)部等國家六部委在全國范圍內(nèi)推廣，在全國引起巨大反響[30]。

4.2 有利于壯大村級集體經(jīng)濟實力

宿州市作為欠發(fā)達的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)市，農(nóng)業(yè)人口多（2017年末全市常住人口565.69萬，其中農(nóng)村人口330.59萬，占58.44%），發(fā)展底子薄，村級集體經(jīng)濟十分薄弱，2015年全市有超過半數(shù)的村（59.4%）屬無集體經(jīng)營收益的“空殼村”，大量“空殼村”的存在成為制約宿州市農(nóng)村發(fā)展的重要因素；同時，宿州市有大量的村集體資源、資產(chǎn)、資金長期處于低效利用甚至閑置荒廢的狀態(tài)，其應(yīng)有的效用一直未能得到有效發(fā)揮。宿州市通過農(nóng)村“三變”改革，積極創(chuàng)造條件，將大量村集體荒廢的資源、閑置的資產(chǎn)、分散的資金以股份形式投入到經(jīng)營主體開展合作運營，借助產(chǎn)業(yè)項目平臺，加大村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的分紅比例，探索出一條壯大村集體經(jīng)濟的新路子，很多無集體經(jīng)營收益的“空殼村”成功摘掉“窮帽子”。根據(jù)2017年宿州市農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年報，2017年宿州市村集體總收入44 073.3萬元，增長18.0%，當年無集體經(jīng)營收益的“空殼村”242個，減少38.7%。

4.3 有利于拓寬農(nóng)民增收渠道

農(nóng)村“三變”改革的最終目標和核心要義是要拓寬農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民收入特別是財產(chǎn)性收入，建立農(nóng)民增收長效機制，這是改革的出發(fā)點和落腳點[31]。宿州市通過農(nóng)村“三變”改革，在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民以土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)，但不包括地上無房屋的宅基地使用權(quán)）以及自有的大中型農(nóng)機具、資金、技術(shù)、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素，通過協(xié)商或評估折價后，投資入股經(jīng)營主體，按合同約定獲得保底分紅，賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，促進了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加；同時，在推進農(nóng)村“三變”改革中，宿州市還積極通過創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制、促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度等舉措，促進了農(nóng)民經(jīng)營性收入、工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增加。2017年，宿州市農(nóng)村常住居民人均可支配收入10 859元，增長9.5%，居全省第3位（阜陽市第一，增長10%；亳州市第二，增長9.6%），其中工資性收入3 895元，增長10.2%；經(jīng)營性收入4 315元，增長10.5%；財產(chǎn)性收入127元，增長7.6%，轉(zhuǎn)移性收入2 522元，增長6.9%（表1）。

4.4 有利于促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，既是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的重要支撐，更是激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力的重要抓手[32]。宿州市在農(nóng)村“三變”改革推進中，采取多項扶持和激勵措施，大力引進、培育、壯大一批對農(nóng)村資源、勞動力、農(nóng)產(chǎn)品依賴程度高、規(guī)模大、實力強、信譽好、公益心強的經(jīng)營主體，通過建立“農(nóng)業(yè)企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場+村集體+農(nóng)民”的多方合作模式，積極引導(dǎo)經(jīng)營主體參與農(nóng)村“三變”改革，延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，促進了農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展和提檔升級奠定了堅實基礎(chǔ)。根據(jù)2018年宿州農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化簡報（第二期），2017年宿州市規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值1 153.24億元，占全省農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值的10.2%，居全省第3位，增長10.2%，增幅高于全省平均水平1.0個百分點，市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)突破620家，其中國家級3家，省級62家，市級570家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平位居全省“第一方陣”。

表1 2017年宿州市農(nóng)村居民可支配收入增長情況

4.5 有利于破解鄉(xiāng)村治理難題

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基層基石和重要內(nèi)容，破解鄉(xiāng)村治理難題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和重要保證。隨著農(nóng)村“三變”改革進程的不斷加快，宿州市引入經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)項目的數(shù)量也在不斷增加，通過實施開展股份合作，在實現(xiàn)農(nóng)民與經(jīng)營主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)心”的同時，也為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)務(wù)工機會，在多渠道增加農(nóng)民收入的同時，也深刻改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活方式、生產(chǎn)方式和思維方式，增強了農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的動力，鄉(xiāng)村社會變得更加穩(wěn)定和諧；同時，宿州市通過農(nóng)村“三變”改革，村集體以集體土地、林地、園地、四荒地（荒山、荒地、荒坡、荒灘）、水面等自然資源和閑置的房屋、設(shè)備等可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)入股經(jīng)營主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，村集體收入大大增加，提高了村兩委為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實力，夯實了農(nóng)村基層黨組織開展黨務(wù)活動、發(fā)揮帶動致富作用的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村“無錢辦事、無人管事、無業(yè)成事”等問題得到有效解決，各村都將管村治村工作切實落到實處，推動了鄉(xiāng)村治理方式的現(xiàn)代化。

4.6 有利于加快脫貧攻堅步伐

農(nóng)村“三變”改革發(fā)源于貧困地區(qū)貴州省六盤水市，是探索精準扶貧模式、加快脫貧攻堅步伐的重要制度創(chuàng)新，在推進貧困地區(qū)脫貧攻堅、促進貧困群眾增收致富等方面取得了顯著成效，并成功入選“2017全國精準扶貧10佳典型經(jīng)驗”。宿州市通過農(nóng)村“三變”改革，帶動了貧困戶產(chǎn)業(yè)脫貧和持續(xù)增收，為加快脫貧攻堅步伐找到了解決路徑。首先，宿州市積極鼓勵和引導(dǎo)貧困戶將其自有的土地等資源、財政扶貧到戶資金入股經(jīng)營主體，按合同約定獲得保底分紅，實現(xiàn)了貧困戶資源、資金的股份化和資本化，增加了貧困戶的財產(chǎn)性收入；其次，通過農(nóng)村“三變”改革，宿州市很多貧困戶的身份從農(nóng)民變成經(jīng)營主體的股東，他們從土地上得到了解放，通過本地或外出就業(yè)務(wù)工能獲得更多的工資性收入。2017年，宿州市省級扶貧開發(fā)工作考核全省排名第二，躋身全省第一方陣，貧困人口由2016年的27.8萬人減至16.2萬人，貧困發(fā)生率由5.3%降至2.9%，貧困村由219個減至115個，脫貧攻堅步伐大大加快，扶貧開發(fā)工作取得決定性進展[33]。

5 宿州市農(nóng)村“三變”改革存在的突出問題

5.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)滯后

農(nóng)村“三變”改革涉及到農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易，為促進農(nóng)村要素資源優(yōu)化配置，需要健全完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場作平臺。通過調(diào)查了解，由于重視不夠，目前碭山縣、蕭縣、靈璧縣尚沒有建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，相關(guān)工作仍停留在原農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)階段，工作相對弱化，與中央及省市有關(guān)建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的要求還存在較大的差距；埇橋區(qū)、泗縣雖然掛牌建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，但由于受到人財物及場地等因素的限制，存在覆蓋面不寬、交易品種單一、平臺交易數(shù)量偏少、人員力量薄弱、市場服務(wù)能力不足等問題，無法為農(nóng)村“三變”改革提供有效服務(wù)，作用未能得到有效發(fā)揮。

5.2 對承接主體政策扶持力度不夠

推進農(nóng)村“三變”改革，培育壯大承接主體是關(guān)鍵，承接主體經(jīng)營得成功與否，不僅直接決定了農(nóng)村“三變”改革的成敗，更直接關(guān)系到村集體和農(nóng)民參與“三變”的保底分紅能否得到持續(xù)有效保障，具有明顯的重要性和特殊性。在農(nóng)村“三變”改革推進中，宿州市、縣（區(qū)）兩級政府通過系列化的政策扶持，積極為培育壯大承接主體創(chuàng)造有利發(fā)展條件、營造良好發(fā)展氛圍，但就整體情況來看，宿州市兩級政府對承接主體的政策扶持力度還存在較大的不足和欠缺，突出為承接主體在財政、金融、信貸、保險、稅收、用地、用電、用水、人才等方面缺少具有針對性的政策扶持，特別是承接主體“融資難、用地難、保險難”等問題依然突出，這在很大程度上制約了承接主體參與農(nóng)村“三變”改革、帶動村集體和農(nóng)民增收致富作用的有效發(fā)揮。

5.3 風(fēng)險防范機制亟待加強

農(nóng)村“三變”改革的實施項目大都是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，普遍面臨自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險等多重風(fēng)險壓力。調(diào)研中基層反映，大部分農(nóng)村“三變”承接主體（經(jīng)營主體）的經(jīng)濟實力和抗風(fēng)險能力不強，特別是近年來面對糧食價格下跌、自然災(zāi)害多發(fā)、土地租金攀升等嚴峻形勢，一旦連續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷或經(jīng)營虧損，經(jīng)營主體可能就會陷入經(jīng)營困境甚至瀕臨破產(chǎn)，不僅無法兌付村集體和農(nóng)民的入股收益和分紅，極端情況下還會導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，容易引發(fā)矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。從調(diào)查情況來看，宿州市各縣區(qū)關(guān)于農(nóng)村“三變”改革風(fēng)險防范“閥門”的設(shè)置還很松軟，削弱了經(jīng)營主體的防范避險能力。一是各縣區(qū)對經(jīng)營主體防控風(fēng)險的政策扶持力度不夠，目前只有埇橋區(qū)設(shè)立了2000萬元的政府風(fēng)險補償金，用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險防控，并對經(jīng)營主體進行貼息[34]；二是農(nóng)業(yè)保險作用有限，各縣區(qū)普遍只向經(jīng)營主體提供主要針對大宗農(nóng)作物和主要畜產(chǎn)品政策性農(nóng)業(yè)保險，此類保險參保品種少、勘賠定損難、賠付標準低、理賠程序復(fù)雜，難以滿足經(jīng)營主體日益增長的保險需求，很多經(jīng)營主體直接選擇放棄購買；三是經(jīng)營主體自身風(fēng)險防范意識不強，很少有經(jīng)營主體從稅后利潤中提取一定比例的資金設(shè)立風(fēng)險防控金，用以應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。

5.4 股份合作的規(guī)范化有待提高

推進農(nóng)村“三變”改革，其核心就是實行股份合作，打造“股份農(nóng)民”，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[35]。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宿州市各村在與經(jīng)營主體開展股份合作中還存在一些不規(guī)范的地方，需要進一步規(guī)范完善。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)評估不規(guī)范，集體資產(chǎn)評估屬于村務(wù)管理重大事項，事關(guān)農(nóng)民長遠利益，應(yīng)通過專業(yè)機構(gòu)來實施，但就實際情況來看，各村對集體資產(chǎn)的評估多為私下協(xié)商評估或自我評估，評估方式簡單落后且缺乏科學(xué)依據(jù)，容易造成評估結(jié)果失真和集體資產(chǎn)流失；二是入股合同管理不規(guī)范，由于缺少標準的合同文本和專門的合同管理部門，各村在農(nóng)村“三變”改革中簽訂使用的合同及約定隨意性很大，且缺乏有效監(jiān)督控制，容易導(dǎo)致在發(fā)生爭議或法律糾紛時，村集體和農(nóng)民因為缺少原始支持依據(jù)而出現(xiàn)權(quán)益受損；三是收益分配不規(guī)范，目前各經(jīng)營主體對村集體和農(nóng)民入股收益的分配普遍采用“保底收益+股份分紅”的方式，但在具體收益分配的股比確定和分配順序上往往缺乏有效規(guī)定，加上雙方信息不對稱，村集體和農(nóng)民處于博弈的弱勢地位，容易造成經(jīng)營主體刻意隱瞞真實收入情況，損害村集體和農(nóng)民的合法股權(quán)收益。

5.5 指導(dǎo)機構(gòu)與隊伍建設(shè)相對薄弱

農(nóng)村“三變”改革涉及廣、任務(wù)重、難度大、矛盾多，特別是對經(jīng)營主體的資格審查、標準合同的制定管理、入股模式的確定、產(chǎn)業(yè)項目的選擇、資產(chǎn)運營風(fēng)險的評估等落實到基層需要有專業(yè)機構(gòu)及專職人員進行指導(dǎo)和規(guī)范。近年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷七站八所）頻繁，人員分流嚴重，宿州市原有的基層經(jīng)管體系被完全打亂。通過調(diào)查了解，目前全市實有基層經(jīng)管人員92人，其中專職人員僅42人（埇橋區(qū)4人，碭山縣6人，蕭縣1人，泗縣29人，靈璧縣2人），多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無經(jīng)管機構(gòu)、又無專職經(jīng)管人員，縣鄉(xiāng)經(jīng)管工作出現(xiàn)斷層，“人少事多”的矛盾在基層經(jīng)管戰(zhàn)線表現(xiàn)得尤為突出，嚴重影響到農(nóng)村“三變”改革工作的正常推進[36]。2016年，宿州市在全省率先出臺《關(guān)于加強基層農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理機構(gòu)建設(shè)的意見》，旨在恢復(fù)、強化基層經(jīng)管體系，但由于《意見》涉及到機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費等棘手問題，縣區(qū)落實難度很大，導(dǎo)致《意見》在實踐中沒有收到預(yù)期的效果和目標。

6 加快推進農(nóng)村“三變”改革的對策建議

6.1 注重統(tǒng)籌協(xié)作推進

農(nóng)村“三變”改革涉及面廣，政策性強，事關(guān)經(jīng)營主體、村集體、農(nóng)民等多方利益，是一項十分復(fù)雜而又細致的系統(tǒng)工程，必須注重統(tǒng)籌協(xié)作推進。要把農(nóng)村“三變”改革與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營體制改革等統(tǒng)籌起來，與脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)等結(jié)合起來，協(xié)同推進，最大限度地釋放改革的綜合效益；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、金融等相關(guān)職能部門要把農(nóng)村“三變”改革作為本部門的一項重要工作來抓，強化政策扶持，加強協(xié)調(diào)配合，及時幫助解決改革中出現(xiàn)的問題難題，盡快形成上下聯(lián)動、合力推動的工作局面。

6.2 加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)

推進農(nóng)村“三變”改革，促進農(nóng)村資源要素加快流動和價值顯化，離不開健全完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。要以市縣為重點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為支撐，充分利用已有的交易場所、機構(gòu)人員和服務(wù)設(shè)施，加快建立具有一定覆蓋面、服務(wù)功能齊全、運營質(zhì)量可靠的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場；要加大對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的支持力度，制定扶持政策，對交易市場建設(shè)和運營給予適當?shù)呢斦a貼；要強化對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督機制，進一步豐富進場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)品種，拓展交易市場在資產(chǎn)評估、項目推介、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀、抵押融資、法律服務(wù)等方面的市場服務(wù)功能，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易依法有序、規(guī)范透明[37]。

6.3 加大對承接主體政策扶持力度

推進農(nóng)村“三變”改革，關(guān)鍵是要有好的經(jīng)營主體來承接；從六盤水市等地的改革實踐來看，凡是農(nóng)村“三變”改革開展成效比較好的地方，一般引入的承接主體規(guī)模比較大，實力比較強，信譽比較好，經(jīng)營也比較規(guī)范。要加大對承接主體的政策扶持力度，出臺支持優(yōu)惠政策，包括加強財政稅收支持、加強用地用電支持、加強金融信貸支持、推動保險提標擴面、加強人才支撐等，著力解決承接主體在發(fā)展中遇到的實際困難，幫助承接主體做強做大，充分發(fā)揮其輻射帶動作用，使承接主體真正成為帶動村集體和農(nóng)民增收致富的領(lǐng)路人[38]。

6.4 強化風(fēng)險防范機制建設(shè)

農(nóng)村“三變”改革面臨自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、社會風(fēng)險等多重風(fēng)險壓力，應(yīng)將風(fēng)險防范機制建設(shè)擺到重要位置，建立有效的風(fēng)險防范機制。要探索設(shè)立多種形式的政府風(fēng)險補償金、經(jīng)營主體風(fēng)險防控金，用于特殊情況下對虧損經(jīng)營主體的貸款貼息和資金支持，或者用于保障極端情況下村集體和農(nóng)民的基本股權(quán)收益，最大限度地降低經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險；要進一步加大農(nóng)業(yè)保險支持力度，在推動政策性農(nóng)業(yè)保險“提標擴面”的基礎(chǔ)上，鼓勵保險公司開展商業(yè)性補充保險，引入農(nóng)作物收入保險和目標價格保險試點，擴大特色農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面，將參與農(nóng)村“三變”改革的經(jīng)營主體優(yōu)先納入保險范圍，切實提高農(nóng)業(yè)保險的功能作用[39]。

6.5 規(guī)范股份合作機制

規(guī)范股份合作機制，保障參與各方股權(quán)權(quán)益，是促進農(nóng)村“三變”改革取得較好成效的重要保證。要通過政府補貼、降低行業(yè)準入門檻等措施，鼓勵和引導(dǎo)專業(yè)機構(gòu)進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估市場，開展市場化和社會化的評估服務(wù)，規(guī)范評估行為，避免村集體和農(nóng)民資產(chǎn)被低估，防范農(nóng)村“三變”改革中的資金風(fēng)險；要制定規(guī)范的合同文本和合同管理辦法，明確合同管理部門，建立合同備案機制，加強合同管理，指導(dǎo)經(jīng)營主體、村集體、農(nóng)民等相關(guān)主體按規(guī)范簽訂使用合同，監(jiān)督參與各方按合同約定履行各自的權(quán)利和義務(wù)；要采用科學(xué)的股比確定方法對股權(quán)配置進行量化操作，在股權(quán)設(shè)置中將村集體和農(nóng)民的股份設(shè)置為“優(yōu)先股”，確保村集體和農(nóng)民的股權(quán)收益有保障。

6.6 加強指導(dǎo)機構(gòu)與隊伍建設(shè)

加強基層經(jīng)管機構(gòu)與隊伍建設(shè)，是深入推進農(nóng)村“三變”改革的重要保障和基礎(chǔ)。要認真落實2016年中央“一號文件”關(guān)于“健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系”的要求，切實加強基層經(jīng)管機構(gòu)與隊伍建設(shè)，在未設(shè)置經(jīng)管機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快明確辦事機構(gòu)，可單獨設(shè)置，也可掛牌成立，工作經(jīng)費納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的多寡，借鑒安徽省天長市有關(guān)經(jīng)驗，按“萬人一名”的標準配備專職經(jīng)管人員，確保農(nóng)村“三變”改革工作落實到基層“事有人干、責(zé)有人擔(dān)”[40]。