內蒙古突破資源型城市產業(yè)轉型的困境與對策研究
——以包頭市為例

張 凱，張 靜

（1.中共包頭市委黨校，內蒙古包頭014060；2.包頭醫(yī)學院職業(yè)技術學院，內蒙古包頭014030）

這些年來，包頭市經濟快速發(fā)展，礦產資源為包頭市的工業(yè)化和國民經濟發(fā)展作出了巨大貢獻。由于特定的歷史原因和資源的不可再生性，資源型城市發(fā)展面臨諸多的困境，對其進行產業(yè)轉型己勢在必行。在深入貫徹十八屆五中全會“五大發(fā)展理念”會議精神的背景下，研究資源型城市產業(yè)轉型問題，提出符合包頭市實踐特色的資源型城市產業(yè)轉型的政策建議，對于目前內蒙古轉型發(fā)展階段具有突出的現(xiàn)實意義。

1 包頭市資源型產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及其基本特征

包頭位于陰山—天山橫向成礦帶上，礦產資源種類較多，蘊藏量比較豐富，礦業(yè)及其延伸產業(yè)在國民經濟中占有極其重要的地位。

1.1 包頭市礦產資源基本情況

目前，包頭市已發(fā)現(xiàn)各類礦產74種，其中查明有一定資源儲量的礦產58種。有13種礦產保有資源儲量居全區(qū)前三位，資源儲量居全區(qū)第一位的有8種，特別是稀土已探明工業(yè)儲量為5 738萬t，占世界儲量的62%，全國的87.1%，全區(qū)的99%，居世界第一位。綜觀包頭市礦產資源，其有以下顯著特點：

礦產資源總體呈現(xiàn)“三多二少”的局面，即貧礦多，中小型礦多，共生礦多；大礦少，富集礦少，綜合利用難。如鐵礦，除白云鐵礦外，絕大部分是100萬t以下的小礦，而且品位低，開采難。礦產資源種類較多，但真正具有一定規(guī)模儲量的缺乏，優(yōu)勢礦種單一。包頭市主要優(yōu)勢礦產資源如表1所示。

包頭的經濟發(fā)展目前仍然依靠資源需求持續(xù)增長，煤、鐵等主要礦產資源的需求將進一步擴大。包頭市主要礦產資源保證程度如表2所示。

1.2 包頭市資源型產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

包頭市依靠先天的資源優(yōu)勢，對資源產業(yè)進行積極布局。2016年，包頭市規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)數(shù)34個，規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)生產總值34 409 058萬元，其中資源型相關產業(yè)的規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)數(shù)有9個，占全部規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)生產總值的比例為70.85%，其余25個規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)的生產總值只占到全部的29.15%（見表3）。通過數(shù)據(jù)顯示，資源型產業(yè)在包頭的發(fā)展形勢良好，以黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)和有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)為代表的資源型產業(yè)在包頭市經濟社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。

產業(yè)從形成到衰退的過程，實質上是產業(yè)在產業(yè)體系中地位的變遷，生產要素發(fā)生轉移的過程。其興衰體現(xiàn)為產業(yè)從幼小產業(yè)→先導產業(yè)→主導產業(yè)→支柱產業(yè)→夕陽產業(yè)的發(fā)展過程；產業(yè)興衰過程經歷萌芽期或形成期、成長期、成熟期及衰退期四個階段[1]。

產業(yè)生命周期的一般形態(tài)如圖1所示，是條S型曲線，但是產業(yè)各發(fā)展階段的長短，依產業(yè)的不同性質和功能不同，其空間分布也會有所不同。

資源型城市的產業(yè)轉型依據(jù)產業(yè)生命周期理論將產業(yè)的形成過程也分成形成期、成長期、成熟期及衰退期四個階段，資源型城市在形成期、成長期主要依靠資源逐漸形式以資源為主的主導產業(yè)；在進入成熟期以后，資源型產業(yè)技術、規(guī)模等要素相對穩(wěn)定；在進入衰退期后，資源型城市的經濟衰退或枯竭。

根據(jù)數(shù)據(jù)表明，當前包頭市處于資源型城市產業(yè)發(fā)展的成熟期。并且有研究結果表明，資源型城市產業(yè)轉型的最佳時期是成熟期。所以，當前包頭市急需進行產業(yè)轉型，避免進入產業(yè)衰退或枯竭。

2 探索包頭市突破資源型城市產業(yè)轉型的困境

包頭市依靠先天的資源優(yōu)勢，對資源產業(yè)進行積極布局，對提升包頭市經濟社會發(fā)展水平做出了貢獻。但是，包頭市在產業(yè)轉型過程中還存在諸多方面的問題。

2.1 資源依賴性強，持續(xù)發(fā)展能力弱

包頭市是以鋼鐵、稀土資源為主的資源型城市，在經濟結構上表現(xiàn)為產業(yè)結構單一，三次產業(yè)嚴重不協(xié)調，重工業(yè)占主導地位，產品結構層次低，技術含量少，設備陳舊落后，對資源的綜合利用水平低。近幾年，隨著包頭市稀土產業(yè)規(guī)模的不斷擴大，稀土產業(yè)整體結構不完善、產品附加值不高成為制約行業(yè)發(fā)展的主要問題。目前，稀土初級產品產值約占稀土工業(yè)總產值的一半。稀土是典型的工業(yè)維生素，稀土自身的產業(yè)很難做大，必須延伸下游產業(yè)。

2.2 產業(yè)層次低，產業(yè)鏈不完整

目前，包頭市產業(yè)發(fā)展處在生產價值鏈中的最低端。這樣的產業(yè)結構自然決定了包頭經濟整體效益不高。以稀土產業(yè)中的永磁材料為例，包頭市是永磁材料原料的主產區(qū)，但是其產值卻不到全國的1/5。稀土新村料及高端應用等下游產業(yè)發(fā)展不足，缺少具有核心競爭力的大型企業(yè)，特別是具有高附加值的稀土新材料、高端應用產品企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量少，缺乏在國內外有較高影響力的拳頭產品。

2.3 企業(yè)創(chuàng)新能力不強，科技成果難以轉化

縱觀包頭經濟發(fā)展的歷程，工農業(yè)產品中“包頭制造”屈指可數(shù)，“包頭創(chuàng)造”幾近空白，究其主要原因就是缺乏創(chuàng)新的動力。包頭市作為老工業(yè)基地，經過若干年的發(fā)展已經形成了一批與地區(qū)資源和工業(yè)布局相配套的科研院所，科技創(chuàng)新水平提高很快。但是與發(fā)達地區(qū)相比，科技創(chuàng)新投入、科技創(chuàng)新能力和科技創(chuàng)新成果仍有一定的差距。創(chuàng)新不足不僅是企業(yè)自主創(chuàng)新的意愿與能力不夠，更重要的是還沒有完全建構起有利于技術創(chuàng)新的支持系統(tǒng)，現(xiàn)有的科技成果轉化難。

2.4 產業(yè)引導扶持政策不到位，難以促進產業(yè)轉型升級

產業(yè)想要得到良性發(fā)展，既需要“無形的手”，也需要“有形的手”。政府在產業(yè)發(fā)展中的職能作用體現(xiàn)在制定產業(yè)政策、完善服務環(huán)境以及對于新技術研發(fā)的財政資助、對于產業(yè)定位及未來發(fā)展的方向性引導上。政府在制定與執(zhí)行相關政策時，要充分研究現(xiàn)實市場需求、可能的風險因素，保證政策的連貫有效與配套到位，及時關注政策實施后的反饋，適時予以調整完善，為產業(yè)良性發(fā)展提供一個有力的發(fā)展平臺。近年來，包頭市為促進產業(yè)轉型發(fā)展制定了許多政策，涉及了技術激勵、財政支持、人才隊伍建設等諸多方面，但是，這些政策主要是指導性文件，沒有約束力。

2.5 人才培育體系不健全，高端人才匱乏

目前，包頭市職業(yè)教育發(fā)展緩慢，現(xiàn)有的職業(yè)教育水平既不能滿足學生的需要，更不能為包頭市經濟發(fā)展提供充足且質量優(yōu)秀的專業(yè)人才，人才培育體系不健全，急需要改善。另外，包頭市引進高端人才工作不到位，一方面會導致科技人才嚴重缺乏，另一方面又易致已有人才流失加劇。近幾年，包頭市制定了《包頭市推進“人才強市工程”的實施意見》、《包頭市引進高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和緊缺急需專業(yè)技術人才辦法》、《包頭市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和緊缺急需專業(yè)技術人才服務保障辦法》等政策，但是政策力度和實施效果與發(fā)達地區(qū)相比還是有一定差距。以稀土產業(yè)為例，包頭市稀土人才多集中于選、冶、分離及材料研發(fā)領域，缺乏高端材料、元器件、零部件、整機開發(fā)以及市場營銷、資本運作等人才，同時相關人才從事項目跟蹤模仿多，原創(chuàng)性項目開發(fā)能力較差，部分學科缺乏領軍型人才。

3 構建科學合理的資源型城市產業(yè)轉型的評價指標體系

在資源型城市轉型既要遵循市場經濟的運行規(guī)律，同時也要充分發(fā)揮政府在轉型發(fā)展中的主導作用。具體而言，一方面要引導市場按照規(guī)劃的方向轉型，但另一方面又需要一個科學的評價指標體系，用以充當指揮棒和評價尺，以指導轉型、考核績效。本文應用層次分析法分析包頭市資源型城市產業(yè)轉型的評價研究。

3.1 明確問題和建立層次結構模型

明確研究的問題后，根據(jù)相關理論建立評價指標體系。從經濟、社會、資源和環(huán)境四個方面建立評價指標體系。課題組選擇了四個指標作為評價體系中的目標層指標，分別是經濟轉型、社會轉型、生態(tài)轉型和資源轉型；在準則層指標下設立13個指標；在方案層指標下設置30個指標（見表4）。

3.2 構造判斷矩陣

若矩陣A=(αij)n×n滿足2，...，n），則稱之為正互反矩陣。關于如何確定αij的值，薩蒂等建議引用數(shù)字1-9將其倒數(shù)作為標度。

3.3 確定單層次權重

判斷矩陣構造完成后，需要根據(jù)判斷矩陣求出一些關鍵性指標：每一個指標相對于上一層次“準則”的單層次權重（特征向量）、每個矩陣的最大特征值、一致性指標CI和一致性比例CR。其中，權重是我們接下來進行總權重計算需要用到的；最大特征值是計算CI和CR需要用到的變量。一致性指標CI和一致性比例CR是用來對判斷矩陣進行一致性檢驗的[2]。

求矩陣的單層次的權重通常有兩種方法，“和積法”和“方根法”，課題組采取的是“和積法”。

“和積法”計算過程如下：

通過“和積法”的計算，我們可以求出單層次中每個指標的權重（即特征向量 w=[w1，w2，...，wn]T）和每個矩陣的最大特征值。

3.4 進行一致性檢驗

一致性檢驗的計算過程如下：

②查找相應的平均隨機一致性指標RI。對n=1,...,9,薩蒂鑒定了RI的值，見表5。

當CR＜0.1時，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，否則應對判斷矩陣作適當修正。

3.5 單層次排序和總排序

通過以上計算過程可以計算出單層次權重，以及他們的最大特征值、CI和CR。接下來就是計算綜合分值?；舅悸肪褪菧蕜t層下每一個指標的標準化分和相應的權重相乘后所得的數(shù)值相加后即可得出該準則層標準評分層。通過上述方法求出各個準則層標準化評分值之后，再將各個子系統(tǒng)內的方案層標準化分值乘以其在相應系統(tǒng)內的權重，就可得出每個子系統(tǒng)的評分結果[3]。

為此對資源型城市包頭市進行實證研究，樣本數(shù)據(jù)選取2012—2016年相關數(shù)據(jù)，并且咨詢了包頭市經信委、發(fā)改委及包頭市委黨校等政府機構官員和專家，在構建的資源型城市轉型評價指標體系的基礎上，采用薩蒂1～9標度法，運用層次分析軟件，計算各級指標對總目標的權重（見表6）。

綜觀檢測結果，在包頭市資源型城市產業(yè)轉型評價指標權重中，第三產業(yè)增加值占GDP比重、第三產業(yè)就業(yè)人員占全部就業(yè)人員比重、地方財政教育和科技支出占GDP比重、污染治理投資占GDP比例、人均GDP這五項指標所占的比重權值較高，所占比重權值分別為 0.105 2、0.091 4、0.059 8、0.052 2、0.051 2，符合研究觀點資源型城市產業(yè)轉型的本質和目的就是轉變產業(yè)結構對于資源的依賴，在評價包頭市資源型城市產業(yè)轉型時應著重關注這五項指標，一方面，為包頭市突破資源型城市產業(yè)轉型的困境指明發(fā)展目標和可選路徑，另一方面，為城市轉型政策及其效果評價建立科學的標準。

4 對策建議

依據(jù)產業(yè)生命周期理論，包頭市處于資源型城市產業(yè)發(fā)展的成熟期。當前，包頭市如何結合本市經濟社會發(fā)展的實際特點，破解其產業(yè)轉型發(fā)展面臨的困境，從觀念到制度，從方式到內容，還有大量的工作要做。針對存在的問題，結合包頭市的實際發(fā)展情況，促進包頭市產業(yè)轉型的對策建議如下：

4.1 發(fā)揮政府主導作用，推動包頭市多元化發(fā)展

政府除了在土地供給、信貸扶持、政務服務等方面為新興產業(yè)發(fā)展做好各項保障工作以外，更重要的是為包頭市產業(yè)轉型營造良好的市場環(huán)境，進一步完善財政、稅收、金融、政府采購、知識產權保護、技術創(chuàng)新轉移機制、市場資源配置、人才激勵機制等政策法規(guī)，形成一個前后保障、上下聯(lián)動的政策網絡體系。此外，在政策指導思想方面，應按照“政府推動、企業(yè)主體、市場運作”的指導思想，建立由政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)共同參與的運作模式，從而擴大產業(yè)轉型的參與主體。鼓勵國有大中型骨干企業(yè)利用現(xiàn)有的產業(yè)基礎、資金實力，以及較高的裝備水準和較大的產能儲備，從企業(yè)成長的實際出發(fā)，選擇進入新興產業(yè)領域發(fā)展。發(fā)揮民營企業(yè)在市場、信息、技術等領域的獨特優(yōu)勢，引導并鼓勵民企、民資加入新興產業(yè)發(fā)展?？傊?，包頭市可以從政府、國有、民營三個方面入手，尋找包頭市發(fā)展方向，建立多元化產業(yè)體系[4]。

4.2 合理規(guī)劃產業(yè)結構及產業(yè)布局，助推包頭市產業(yè)轉型升級

一方面，合理規(guī)劃產業(yè)結構。包頭市應該吸取國外發(fā)達國家資源型城市產業(yè)轉型的經驗，要高瞻遠矚地規(guī)劃城市的未來發(fā)展，通過產業(yè)結構的戰(zhàn)略調整，產業(yè)結構向多元化發(fā)展，擺脫對資源主導產業(yè)的依賴。從包頭市的實際情況來看，包頭市是內蒙古的制造業(yè)、工業(yè)中心及最大的老工業(yè)城市，傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)勢明顯。

另一方面，合理規(guī)劃產業(yè)布局。一是要從全局出發(fā)，強化稀土產業(yè)的輻射集聚作用；二是要在規(guī)劃產業(yè)布局的過程中注意運用政策手段合理引導資源流向，為弱勢產業(yè)提供技術支持；三是要應合理規(guī)劃產業(yè)結構，適當引導產業(yè)布局，分清主次，根據(jù)位置優(yōu)勢、資源優(yōu)勢等實際稟賦，突出包頭市每個區(qū)域的區(qū)域特色產業(yè)[5]。

4.3 以稀土產業(yè)為突破口，延伸包頭市產業(yè)鏈

要大力實施“稀土+”戰(zhàn)略，融合與其他產業(yè)的發(fā)展，延伸包頭市整個產業(yè)鏈，研發(fā)并掌握一批關鍵核心技術，提升稀土開發(fā)利用整體水平[6]。用5年左右時間，確保形成具有國內領先的稀土新材料產業(yè)集群和科技創(chuàng)新體系，把包頭建成輕稀土信息、技術、產品交易中心，引領稀土產業(yè)發(fā)展。

著力延伸產業(yè)鏈，將包頭市建設成為全國最大的稀土新材料產業(yè)應用基地。加快基礎設施和配套服務建設，制定和完善扶持政策，以推動稀土產業(yè)轉型升級為主線，面向東部沿海、長三角、珠三角、京津冀地區(qū)，針對制約全市稀土產業(yè)健康發(fā)展的“短板項目”和“節(jié)點項目”，篩選一批國內外具有競爭實力的稀土新材料生產及應用企業(yè)進行重點區(qū)域、重點企業(yè)招商，吸引更多稀土項目入駐包頭市。聯(lián)合稀土高新區(qū)或有條件的旗縣區(qū)，擴建稀土產業(yè)園區(qū)，為我市稀土產業(yè)搭建發(fā)展平臺。以稀土高新區(qū)為平臺，繼續(xù)加大高端新材料及應用產品招商力度，以磁性材料為核心，打造世界最大的“稀土磁谷”。

4.4 推動軍民融合深度發(fā)展，構筑包頭市產業(yè)轉型新高地

依據(jù)中共十九大精神，全面貫徹習近平強軍思想，深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，在新的起點上開創(chuàng)軍民融合發(fā)展新局面，為實現(xiàn)中國夢強軍夢提供堅強有力支撐。軍民融合發(fā)展是一項利國利軍利民的大戰(zhàn)略。包頭市作為內蒙古唯一的國家重要軍事工業(yè)裝備基地，有著推進軍民融合深度發(fā)展的天然優(yōu)勢，更應搶抓機遇，將軍民融合產業(yè)培育為包頭市新的支柱產業(yè)。

4.5 實施商標品牌戰(zhàn)略，帶動包頭市產業(yè)轉型發(fā)展

建議把商標品牌戰(zhàn)略納入經濟發(fā)展全局去謀劃部署。結合包頭市經濟發(fā)展實際，制定管長遠、專業(yè)化的商標品牌戰(zhàn)略規(guī)劃和階段性實施方案。特別要健全完善激勵保障措施，對商標品牌工作成績突出的地區(qū)和部門給予通報表彰，對獲得地理標志證明（集體）商標注冊的給予重金獎勵，符合條件的知名商標品牌給予重點金融支持，對打造商標品牌的農牧民專業(yè)合作社、初創(chuàng)小微企業(yè)放寬信貸投放，形成競相發(fā)展商標品牌的良好態(tài)勢[7]。

4.6 積極引進高端人才，打造包頭市產業(yè)轉型的“智力引擎”

加大中高端人才的引進力度，圍繞生產發(fā)展需要，大力引進擁有把握國際前沿技術、熟悉國際市場的高端領軍人才和團隊積極吸引國內外高層次人才，特別是掌握自主知識產權和核心技術的人才和團隊，大量引進可塑性強、容易培養(yǎng)根植性的高學歷高素質的年輕人才，形成以高端人才為引領、高等專業(yè)人才為中堅技術工人為基石的人才發(fā)展體系。要制定和完善人才激勵保障政策，讓引進的人才既享受現(xiàn)有的人才政策，又能享受到激勵保障特殊政策，用政策吸引人才、留住人才。要逐步完善人才引進、鼓勵創(chuàng)新、促進就業(yè)等方面的配套政策，重點加大對產業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才的投入力度、金融支持力度和知識產權的保護力度。加快構建科技成果、知識產權歸屬和利益分享機制，真正落實研究人員的實際待遇，大幅提高科研人員成果轉化收益分享比例，充分調動科研人員的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新積極性。