改革開放以來 中國土地征收法變遷及展望

鄒愛華 徐迅

[摘 要] 不斷完善的土地征收法為改革開放的順利推進提供了必要條件。改革開放以來，土地征收法的主要發(fā)展變化有：從單行法轉變?yōu)榱酥T法合體，“土地征收”概念取代了“土地征用”概念，土地征收審批權不斷地被上收，補償標準不斷地被提高，省級人民政府的土地征收決定的可訴性得到了明確。展望未來，土地征收法的完善方向是：制定統(tǒng)一的土地征收法、明確規(guī)定征收土地的公共利益范圍，科學設置土地征收審批機關，按照被征收土地的市場價值給予被征收人公正補償，有效保障被征收人的救濟權。

[關鍵詞] 改革開放；中國土地征收；土地征收法；土地征收審批機關；征收補償

[中圖分類號] D922.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）10-0030-14

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，土地資源的配置有兩種方式。一是通過市場交易，二是通過土地征收。我國經(jīng)濟體制改革的起點是1978年開始的計劃經(jīng)濟體制改革，最開始提出的是建立社會主義有計劃的商品經(jīng)濟體制，到1992年中共十四大才明確提出經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。到2018年，我國的經(jīng)濟體制改革走過了40年，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立起來并處于完善階段。1988年憲法修改以后，我國可以通過市場交易的方式轉讓土地的使用權。但在改革開放的40年里，我國一直不能通過市場交易的方式轉讓土地所有權，而只能通過土地征收的方式轉移土地所有權，而且僅限于農(nóng)民集體所有的土地單向度地轉為國有土地。通過運用土地征收權將農(nóng)民集體所有的土地轉變?yōu)閲型恋睾螅瑖铱梢詫型恋氐氖褂脵嗤ㄟ^市場交易的方式出讓給用地單位，用地單位獲得國有土地使用權后，可以依法轉讓。從1978到2018年，我國的土地征收法隨著社會的發(fā)展而不斷變化。從整體上看，我國的土地征收法為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的順利推進提供了必要的土地，在我國國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。毋庸諱言，我國當前的土地征收法仍存在著一些缺陷，與我國新型城鎮(zhèn)化建設的需要存在著一定的沖突。為了進一步推動我國新型城鎮(zhèn)化建設，有必要改革我國當前的土地征收法。

一、改革開放以來土地征收法的歷史變遷

（一）形式變化：單行法變?yōu)橹T法合體

在1986年《土地管理法》頒布之前，我國的土地征收法在形式上采用的是單行法。這個階段我國的土地征收法在形式上是《國家建設征用土地辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》制定于社會主義改造完成之前的1953年，1958年社會主義改造完成之后進行了修改，并一直沿用至1982年，該《辦法》的制定主體是國務院，因此在規(guī)范性文件的性質上屬于行政法規(guī)。1978年改革開放后，為了適應商品經(jīng)濟帶來的新形勢，國務院于1982年將《辦法》修訂為《國家建設征用土地條例》（以下簡稱《條例》），并上報給全國人大常委會審議，在審議通過后，由國務院頒布實施。雖然《條例》最后由國務院頒布，但由于經(jīng)過了全國人大常委會的審議批準，因此，可以說《條例》的制定主體是全國人大常委會，《條例》在規(guī)范性文件的性質上屬于法律。

改革開放后，商品經(jīng)濟逐漸發(fā)展起來了。許多地方為了發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，出現(xiàn)了損害社會主義公有制的買賣和租賃土地的現(xiàn)象以及亂占濫用耕地、浪費和破壞土地資源的行為。然而這些現(xiàn)象不屬于《條例》的調整范圍。為了遏制這些損害社會主義公有制和土地資源的行為，加強對土地的管理，1979年十一屆四中全會通過的《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出盡快制定和頒布“土地法”。但是在具體的落實過程中，考慮到我國當時在國土規(guī)劃、整治和開發(fā)等問題方面欠缺經(jīng)驗，通過立法規(guī)范國土規(guī)劃、整治和開發(fā)等問題的條件尚不成熟，考慮到當時急需解決的是土地管理問題，防止社會主義公有制被破壞，制止破壞土地資源的行為，所以后來沒有制定和頒布“土地法”，而是在1986年由全國人大常委會制定和頒布了《土地管理法》?！稐l例》中關于土地征收的規(guī)定被納入到《土地管理法》之中，成為《土地管理法》的一部分。隨著《土地管理法》的頒布實施，《條例》被廢除了。簡言之，《土地管理法》制定頒布后，單行的土地征收法不復存在，土地征收法的內(nèi)容和其他土地管理法的規(guī)定一起組成了《土地管理法》，成為包括土地征收法內(nèi)容在內(nèi)的諸法合體的法典。

（二）概念變化：“土地征收”取代了“土地征用”

在改革開放之前，我國《憲法》和1958年的《辦法》采用“土地征用”指代國家為了公共利益的需要通過強制方式獲得非國有土地所有權的行為。1982年《憲法》和《條例》以及1986年《土地管理法》使用的也是“土地征用”這個概念。1988年、1993年和1999年修訂后的《憲法》以及1988年和1998年修訂后的《土地管理法》依然使用的是“土地征用”這一概念。

2004年憲法修改后，“土地征用”概念就被“土地征收”概念所取代。用“土地征收”代替“土地征用”的理論依據(jù)是：“土地征收”是指國家為了公共利益的需要而通過強制方式獲得土地所有權的行為，而“土地征用”是指國家為了公共利益的需要而通過強制方式獲得土地使用權的行為，兩者之間存在根本區(qū)別。根據(jù)兩者的區(qū)別可知，以前的《憲法》與《辦法》《條例》和《土地管理法》所使用的“土地征用”概念實際上涵蓋了“土地征收”和“土地征用”。為了規(guī)范國家的“土地征收”行為，加強被征收人權利的保護，非常有必要在憲法上明確區(qū)別“土地征收”和“土地征用”。所以，2004年修改后的憲法第10條第3款明確規(guī)定，國家可以依法“對土地實行征收或者征用”以滿足公共利益的需要，同時需要給予被征收人補償。在《憲法》修改的背景下，《土地管理法》也在2004年進行了修改，從而與憲法保持一致①。

（三）審批權變化：權力逐漸集中

在1998年修改《土地管理法》之前，中央人民政府、省級人民政府和市縣人民政府都擁有土地征收審批權，但是，可以審批的土地數(shù)額呈下降趨勢。1998年修改《土地管理法》之后，市縣人民政府的土地征收審批權被取消，省級人民政府可以審批的土地種類范圍縮小，土地的數(shù)額也進一步下降。

省級人民政府的土地征收審批權發(fā)生了以下變化：一是從有權審批基本農(nóng)田的征收到無權審批基本農(nóng)田的征收。根據(jù)國務院1994年頒布的《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，在1998年《土地管理法》修訂以前，涉及500畝的一級基本農(nóng)田的土地征收申請需要經(jīng)過省級人民政府審批。1998年修改后的《土地管理法》則明確規(guī)定，涉及基本農(nóng)田的土地征收申請全部需要經(jīng)過中央人民政府審批，省級人民政府無權審批涉及基本農(nóng)田的土地征收申請。二是有權審批的耕地數(shù)額逐漸下降。1982年的《條例》、1986年和1988年的《土地管理法》規(guī)定的審批權限是1000畝以下，1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額則為525畝（35公頃）以下。三是有權審批的非耕地數(shù)額逐漸下降。1982年《條例》規(guī)定的數(shù)額為10，000畝以下，1986和1988年的《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額是2000畝以下。1998年《土地管理法》規(guī)定的數(shù)額是1050畝（70公頃）以下。

從改革開放到1998年《土地管理法》修訂以前，市縣級人民政府有權審批一定數(shù)額范圍內(nèi)的土地征收申請，只是數(shù)額呈下降趨勢。1958年修訂后的《辦法》規(guī)定的數(shù)額是，300畝以下和涉及30戶以下居民遷移的。1982年《條例》規(guī)定的數(shù)額是，耕地在3畝以下，林地或草地在10畝以下，其他土地20畝以下的?！稐l例》還規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)實際情況，省級人民政府可以適當放寬或縮小市縣級人民政府審批土地征收申請數(shù)額的范圍。1986和1988年的《土地管理法》對省、自治區(qū)和直轄市的縣級人民政府的土地征收審批權的數(shù)額進行了區(qū)別規(guī)定。隸屬于省、自治區(qū)的縣級人民政府的審批數(shù)額是，耕地在3畝以下，其他類型的土地在10畝以下。隸屬于直轄市的區(qū)人民政府和縣級人民政府的審批數(shù)額由直轄市人大常委會規(guī)定。1998年修訂后的《土地管理法》則取消了市縣級人民政府的土地征收審批權。

（四）補償標準變化：不斷提高

無論是改革開放初期的《辦法》《條例》，還是后來的1986、1988、1998和2004年的《土地管理法》，這些法律法規(guī)采用的土地征收補償標準都不是被征收土地的市場價值，而是被征收土地的年產(chǎn)值（年產(chǎn)值按被征收土地前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算）的倍數(shù)。隨著國家經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，補償被征收土地的年產(chǎn)值倍數(shù)的數(shù)額得到了逐步提高。1958年《辦法》規(guī)定一般土地的補償標準是：被征收土地最近2年至4年的年產(chǎn)值總額。1982年《條例》規(guī)定的補償事項分為了被征收土地的價值以及被征地農(nóng)民的安置補助費，分別規(guī)定了不同補償標準，而且限定了每畝土地的最高補償數(shù)額。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收時，土地的價值補償費標準是該土地年產(chǎn)值的3至6倍。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收的，被征地農(nóng)民的安置補助費標準是該土地年產(chǎn)值的2至3倍，并限定每畝被征收土地的安置補助費的最高限額為被征收土地在被征收前三年的平均年產(chǎn)值的10倍。而且特別規(guī)定，上述標準并不是固定的，在特殊情況下，如果按照上述標準不能保證被征地農(nóng)民維持原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省級人民政府審批決定，可以適當增加安置補助費，但是土地價值補償費和被征地農(nóng)民的安置補助費的總和最高不能超過被征地年產(chǎn)值的20倍。1986和1988年的《土地管理法》與《條例》規(guī)定的補償標準相同。1998和2004年的《土地管理法》則提高了補償標準。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收時，土地的價值補償費標準是該土地年產(chǎn)值的6至10倍。包括菜地在內(nèi)的耕地被征收的，被征地農(nóng)民的安置補助費標準是該土地年產(chǎn)值的4至6倍，且限定了每公頃（15畝）被征收土地的安置補助費的最高限額為被征收土地在被征收前三年的平均年產(chǎn)值的15倍。其中特別規(guī)定，上述標準并不是固定的，還可以調整。在特殊情況下，如果按照上述標準不能保證被征地農(nóng)民維持原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省級人民政府審批決定，可以適當增加安置補助費，但是土地價值補償費和被征地農(nóng)民的安置補助費的總和最高不能超過被征地年產(chǎn)值的30倍。

（五）被征收人訴訟權變化：省級人民政府土地征收決定的可訴性明確化

在2014年之前，由于《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定土地征收決定具有可訴性，導致部分學者認為省級人民政府的土地征收決定不具有可訴性。他們認為，行政相對人不服省級人民政府的征地決定時，只能依據(jù)行政復議法申請行政復議，此時的行政復議主體就是省級人民政府，其復議決定是最終裁決，不能被提起行政訴訟[1]。事實上，省級人民政府土地征收決定的可訴性在2014年《行政訴訟法》修訂之前就已經(jīng)存在，實踐中已經(jīng)有諸多案例。2014年《行政訴訟法》修訂后，省級人民政府土地征收決定的可訴性得到了明確規(guī)定。該法第12條第1款第5項明確規(guī)定：“對征收、征用決定及其補償決定不服的”，可以提起行政訴訟。該項規(guī)定明確規(guī)定土地征收決定具有可訴性，可以避免理論上的誤解，也有利于提高行政相對人的訴訟積極性，加強對自身合法權益的保護。

二、當前的土地征收法有待完善

（一）土地征收法城鄉(xiāng)二元分置

我國當前的土地征收法實際上形成了城鄉(xiāng)二元分置狀態(tài)。農(nóng)民集體所有土地的征收適用全國人大常委會制定的《土地管理法》，而城市國有土地使用權的征收適用國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》。

《國有土地上房屋征收與補償條例》認為國家在城市國有土地上實施征收行為的對象是國有土地上的房屋，而不是房屋下面的國有土地使用權?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》如此規(guī)定的理論基礎是征收的對象只能是所有權，不包括使用權。根據(jù)該理論，城市土地的所有權屬于國家，因此雖然個人或者單位可以擁有修建在國有土地上房屋的所有權，但是只能擁有該房屋所占用土地的使用權。既然征收的對象只能是所有權而非使用權，那么城市人民政府在國有土地上實施的征收行為的對象就應當是被征收人擁有所有權的房屋，而不是被征收人僅擁有使用權的房屋占用的土地。

事實上，認為征收的對象只能是所有權而不是使用權的觀點仍值得商榷?？疾靽馔恋卣魇盏膶ο罂梢园l(fā)現(xiàn)，土地征收的對象并不僅限于土地的所有權，還可以是土地的使用權。我國當前的《國有土地上房屋征收與補償條例》的實際征收對象就是國有土地的使用權而不是國有土地上的房屋的所有權。原因在于，土地征收的對象是土地征收申請人意圖獲得的東西，而不是其意圖損壞的東西。很顯然，國有土地上的房屋征收行為意圖獲得的東西是國有土地的使用權，而不是國有土地上的房屋，國有土地上的房屋是土地征收申請人最后要拆除的東西。

（二）土地征收的目的范圍不明確

1958年《辦法》和1982年《條例》皆沒有規(guī)定國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的只能是“為了公共利益的需要”，僅僅規(guī)定國家可以征收農(nóng)民集體所有的土地從事經(jīng)濟、文化和國防建設或興辦社會公共事業(yè)。1982年《憲法》則明確規(guī)定土地征收的目的是“為了公共利益的需要”。在憲法明確規(guī)定土地征收目的的前提下，1986年的《土地管理法》為了與憲法保持一致，在其第2條第3款明確規(guī)定，國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的只能是“為了公共利益的需要”。雖然《土地管理法》明確規(guī)定了國家征收農(nóng)民集體所有土地的目的，但是卻沒有明確規(guī)定公共利益的范圍。

（三）土地征收的審批機關的設置不夠科學

根據(jù)1998年修訂后的《土地管理法》的規(guī)定，我國目前的土地征收審批權集中于中央人民政府和省級人民政府，涉及基本農(nóng)田的土地征收申請由中央人民政府獨享審批權，省級以下人民政府的土地征收審批權被取消了。作為權力機關的地方各級人民代表大會及其常務委員會對具體的土地征收申請沒有審批權。國家從1998年后集中土地征收審批權的目的是為了保護耕地，防止縣級地方人民政府濫用土地征收審批權，將耕地變?yōu)榻ㄔO用地，力爭到2020年，我國的耕地總面積能夠維持在18億畝以上。

遺憾的是，我國當前的土地征收審批機關的設置并不科學，存在著比較嚴重的缺陷，容易誘發(fā)市縣級人民政府的違法行為，不利于法治政府的建設。我國當前以經(jīng)濟建設為中心，面臨著快速發(fā)展經(jīng)濟的壓力，經(jīng)濟建設成績也是考核地方政府及其官員的眾多指標中最重要的一項指標。為了推動經(jīng)濟發(fā)展，需要資金和土地兩大生產(chǎn)要素。在我國當前的國家壟斷城市建設用地一級市場的背景下，市縣級人民政府通過低價征收農(nóng)民集體所有的土地將其變?yōu)閲型恋?，然后再高價出讓國有土地的使用權，就可以一舉兩得：既獲得了發(fā)展經(jīng)濟需要的土地資源，又可以獲得建設資金。既然征地有如此收益，市縣級地方人民政府自然希望能夠多征地、快征地?？墒菄覟榱吮Ｗo耕地，對征地的數(shù)額進行了控制，按照年度實行額度控制，而且根據(jù)審批權的限額還需要上報給省級人民政府或者中央人民政府審批，程序復雜，費時費力。市縣級地方人民政府為了快速地和盡可能多地獲得發(fā)展經(jīng)濟所需要的土地資源和資金，就有可能鋌而走險，實施以租代征、先用后征、少報多征、報桃征李、化整為零等方式規(guī)避中央人民政府審批。市縣級人民政府本來是土地管理法的實施者，應當是守法的楷模，結果受利益驅動，成為了“執(zhí)法犯法”的帶頭人，嚴重影響了《土地管理法》的實施，威脅耕地保護的戰(zhàn)略。

（四）補償標準與市場經(jīng)濟“等價交換”基本原則相沖突

土地征收雖然是國家通過強制的方式獲得被征收人的土地所有權或使用權等土地權益，并不是通過雙方協(xié)商的方式自愿達成協(xié)議，但是土地征收僅僅意味著國家可以強迫被征收人轉讓土地的所有權或者使用權，而不能剝奪被征收人的財產(chǎn)權益，必須按照被征收土地的市場價值給予補償。正因為如此，在西方實行市場經(jīng)濟體制的國家，國家征收土地時，都是按照市場經(jīng)濟“等價交換”的原則給予被征收人補償。雖然不同的國家在具體的補償事項和標準方面有一些細小的差別，但是在被征收土地的價值補償方面采用的標準一致，都是被征收土地的市場價值。不過是計算被征收土地的市場價值的時間節(jié)點有不同的規(guī)定而已。英美法系國家在計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點的規(guī)定方面采用的是復合式，即根據(jù)不同的情況可以有不同的時間節(jié)點；而大陸法系國家采用的是單一式，即只規(guī)定了一個時間節(jié)點。例如，英國根據(jù)被征收土地所有權的轉移是通過協(xié)商方式或公告方式完成的，規(guī)定了不同的計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點。如果被征收土地的所有權是通過協(xié)商方式完成轉移的，計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點是以下兩個時間中的較早的一個：（1）土地征收人進入和占有被征收土地的時間①；（2）土地征收人對被征收土地市場價值作出評估的時間②。如果被征收土地的所有權是通過財產(chǎn)權轉移公告的方式完成轉移的，計算被征收土地市場價值的時間節(jié)點是以下兩個時間中的較早的一個：（1）被征收土地的所有權轉移給征收人的財產(chǎn)權轉移日；（2）土地征收人對被征收土地市場價值作出評估的時間③。日本是以國土交通省或者都道府縣知事這兩個公益事業(yè)認定機關公告事業(yè)認定時的價格為基礎，乘以公告之日和土地征收委員會作出獲得權利的裁決之間的物價變化計算出的校正系數(shù)，得出被征收土地的市場價值[2]。德國規(guī)定的時間節(jié)點是土地征收審批決定作出之日[3]。法國規(guī)定的時間節(jié)點是第一審法院對補償金額做出判決之日[4]。

1992年中共十四大提出，我國社會主義經(jīng)濟體制的改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。自此以后，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制成為了我國的奮斗目標。中共十九大還進一步強調要讓“市場在資源配置中起決定性作用”。既然要建立和完善的經(jīng)濟體制是市場經(jīng)濟體制，我們就應該在土地征收補償標準上采用市場經(jīng)濟“等價交換”基本原則，即按照被征收土地的市場價值給予補償。而且，房地產(chǎn)市場上的交易主體都是按照土地資源的市場價值來買賣的。國家在出讓國有土地的使用權時是按照市場價值進行的，房地產(chǎn)開發(fā)商在出售商品房時是按照市場價值進行的。

既然國家和房地產(chǎn)開發(fā)公司都能夠根據(jù)市場經(jīng)濟的“等價交換”基本原則從事土地交易，集體土地的所有者應當也可以按照市場經(jīng)濟“等價交換”基本原則獲得征地補償，否則就是對集體土地所有者的歧視，被征地農(nóng)民遭受了不公正待遇。

（五）被征收人的救濟權不能得到有效保障

在土地征收過程中，被征收人為了保護自己的合法權益，可以就以下問題提出異議：（1）土地征收申請人提出征收申請和土地征收審批機關作出審批決定的法律是否符合憲法的規(guī)定；（2）土地征收申請人是否有權提出土地征收申請；（3）土地征收審批機關的決定是否符合法律規(guī)定；（4）被征收人獲得的補償款是否公正。為了解決被征收人提出的異議引發(fā)的爭議，需要授予被征收人相應的救濟權：（1）被征收人提起憲法訴訟的權利，以解決土地征收法律是否合憲的問題；（2）被征收人行政復議權和行政訴訟權，以解決土地征收申請人的申請行為和土地征收審批機關的審批決定是否合法的問題；（3）被征收人提起民事訴訟的權利，以解決被征收人獲得的補償款是否公正的問題。

遺憾的是，根據(jù)我國當前的規(guī)定，被征收人難以獲得充分有效的救濟保障。主要表現(xiàn)在：一是我國當前雖然建立了備案審查制度，但是尚未建立憲法訴訟制度，被征收人無權就土地征收法律的合憲性問題提起違憲訴訟。二是被征收人不能對國務院的土地征收決定申請行政復議或者提起行政訴訟。雖然2017年修訂后的《行政復議法》和《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定不能對國務院的土地征收決定申請行政復議或提起行政訴訟，可是通過分析《行政復議法》和《行政訴訟法》的相關法律條文的規(guī)定可以推知，國務院的土地征收決定不能被申請行政復議或者提起行政訴訟。2017年修訂后的《行政復議法》第14條規(guī)定：“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！备鶕?jù)這條規(guī)定可以推知，行政相對人最多只能對國務院部門或者省級人民政府的具體行政行為申請行政復議，而且是向國務院部門或者省級人民政府提出復議申請，如果對國務院部門或者省級人民政府的復議決定不服的，要么向國務院提出復議申請，國務院的復議決定將是最終裁決。也即是說，行政相對人如果對國務院的土地征收決定這樣的具體行政行為不服，便無法向國務院提出復議申請。雖然根據(jù)2014年修訂后的《行政訴訟法》第12條第1款第5項規(guī)定，行政相對人對土地征收決定不服時，可以提起行政訴訟，遺憾的是，如果考慮到《行政復議法》第14條關于國務院行政復議決定的最終裁決效力的規(guī)定，再結合《行政訴訟法》第13條關于“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為”的規(guī)定可以推知，行政相對人對國務院的土地征收決定不服時，不能提起行政訴訟[5]。三是被征收人無權就補償數(shù)額爭議提起民事訴訟。在西方市場經(jīng)濟國家，一般都允許甚至要求土地征收申請人事先與被征收人協(xié)商確定補償數(shù)額，只有在不能協(xié)商確定補償數(shù)額的情形下，土地征收申請人或者被征收人可以要求審批機關決定補償數(shù)額，如果被征收人對補償數(shù)額不服的，能夠以土地征收申請人為被告，而不是以土地征收審批機關為被告提起民事訴訟。很顯然，我國當前的規(guī)定與西方國家不同。根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收人如果對補償標準有異議，首先只能向市縣級人民政府申請協(xié)調；協(xié)調不成時，由土地征收審批機關進行裁決。當土地征收審批機關是國務院時，一旦國務院作出裁決，被征收人無法尋求救濟，不能申請行政復議或者提起行政訴訟，更不用說提出民事訴訟了。當土地征收審批機關是省級人民政府時，雖然可以申請行政復議，對省級人民政府的復議決定不服時，能夠以省級人民政府為被告提起行政訴訟，但是不能以土地征收申請人為被告提起民事訴訟。

三、土地征收法的未來發(fā)展方向

（一）制定統(tǒng)一的土地征收法

2012年中共十八大以來，中共中央進一步強調了市場在資源配置中的作用。先是在中共十八大報告中提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，后在中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。2017年中共十九大報告也提出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。從“基礎性作用”到“決定性作用”，這種市場地位提法的變化，表明了中共中央堅持社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的決心。中共十八大報告提出要“健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。推進資本市場的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展。發(fā)展產(chǎn)權、土地、勞動力和技術等市場”。中共十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入城市建設用地市場，與國有土地享有“同等入市、同權同價”的地位。很顯然，為了讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，應該廢除城鄉(xiāng)分置的土地征收法，遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，統(tǒng)一全國土地市場，制定統(tǒng)一的土地征收法。

在是否需要制定統(tǒng)一的土地征收法上尚存有爭議。有學者通過分析，認為日本有統(tǒng)一的土地征收法，我國可以作為借鑒，也在我國制定統(tǒng)一的土地征收法[6]。另有學者指出日本不僅存在著統(tǒng)一的土地征收法，還存在適用于城市土地征收的《城市規(guī)劃法》，日本實際上存在兩套土地征收程序，一套適用于農(nóng)村土地征收，另一套適用于城市土地征收?？紤]到日本作為一個實行土地私有制的國家都需要兩套土地征收程序分別適用于農(nóng)村和城市土地，而我國存在城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的二元分割的現(xiàn)實，因此更應當制定兩部土地征收法，分別適用于農(nóng)民集體所有土地的征收和城市國有土地使用權的征收[7]。

筆者認為，制定統(tǒng)一的土地征收法更合理。一是符合我國未來的發(fā)展需要。我國未來的發(fā)展目標是建立更加完善的市場經(jīng)濟體制。為了實現(xiàn)這個目標，需要發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，建立完善的土地市場。而完善的土地市場意味著全國的土地市場是一個統(tǒng)一的整體，而不是處于分割狀態(tài)。為此，我們應該有統(tǒng)一適用的土地管理法。二是我國的土地國有制和集體所有制不是制定統(tǒng)一的土地征收法的障礙。當前發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的土地所有制就有兩種：公有制和私有制。不同土地所有制的存在并沒有妨礙發(fā)達的市場經(jīng)濟國家制定統(tǒng)一的土地征收法。譬如日本的土地征收法是適用于農(nóng)村和城市土地的統(tǒng)一的征收法。正如反對制定統(tǒng)一的土地征收法的學者所承認的，日本的土地征收法與適用于城市土地征收的《城市規(guī)劃法》之間是一般法和特別法的關系[7]。也就是說，日本有統(tǒng)一的土地征收法。三是符合我國社會主義國家的性質。我國作為一個追求城鄉(xiāng)共同發(fā)展和共同富裕的社會主義國家，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，我們非常有必要制定統(tǒng)一適用于農(nóng)村和城市的土地征收法，按照市場經(jīng)濟“等價交換”的基本原則補償被征收人。

（二）明確規(guī)定征收土地的公共利益范圍

明確國家征收土地的公共利益范圍的目的在于劃定政府和市場在土地資源配置中的范圍。為了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，我們需要遵循中共十九大報告提出的讓“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的精神，讓市場在土地資源的配置中發(fā)揮決定性作用。為了實現(xiàn)這個目標，我們在劃定公共利益的范圍時，要盡可能地縮小公共利益的范圍，從而縮小土地征收的范圍，擴大市場配置土地資源的范圍。

如何規(guī)定公共利益的范圍是一個非常難的問題，原因在于公共利益是一個內(nèi)涵和外延都非常不確定的概念，而且在實踐中，公共利益與私人利益經(jīng)常混合在一起，在許多情形下很難將公共利益與私人利益截然區(qū)分開。例如以發(fā)展經(jīng)濟為目的的征收，直接受益人是獲得土地的公司、企業(yè)，間接受益人是當?shù)氐纳鐣驼?，是公共利益和私人利益混合型的征收?/p>

不同國家和聯(lián)邦國家的組成部分規(guī)定公共利益范圍的模式并不相同，都是根據(jù)各自國家（聯(lián)邦國家的組成部分）的歷史、文化和法律傳統(tǒng)，采用了不同的模式。一是詳細列舉式。這種模式是在土地征收法中將屬于公共利益范圍的事業(yè)詳細列舉出來，公共利益的范圍呈封閉狀態(tài)。日本采用的就是這種模式。二是概括列舉式。該模式?jīng)]有在土地征收法中將屬于公共利益范圍的事業(yè)詳細列舉出來，而是按照類別詳細地列舉了屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍呈開放狀態(tài)，比詳細列舉式劃定的范圍要模糊一些。加拿大紐芬蘭省和美國伊利諾伊州采用的就是這種模式。三是具體概括式。與概括列舉式相比較，該模式規(guī)定的公共利益范圍要更模糊一些，原因在于，該模式在土地征收法中并不是按照類別詳細地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是按照類別抽象地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍也是呈開放狀態(tài)。韓國和德國巴伐利亞州采用的是這種模式。四是抽象概括式。與具體概括式相比較，該模式規(guī)定的公共利益范圍要更模糊一些，原因在于，該模式在土地征收法中并不是按照類別抽象地列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是更加抽象地規(guī)定了屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，這種模式劃定的范圍也是呈開放狀態(tài)。加拿大羅娃斯科蒂埡省采用的是這種模式。五是分散式。這種模式的特點是土地征收法沒有規(guī)定屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)，而是由授予土地征收權的特別法加以規(guī)定。英美法系國家的多數(shù)采用這種模式。例如，美國德克薩斯州、加拿大聯(lián)邦、加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省等[8]。

根據(jù)我國國情，筆者認為，我國不適合采用詳細列舉式、具體概括式、抽象概括式和分散式。首先，我國長期采用的是“宜粗不宜細”的立法模式，這種傳統(tǒng)決定了我國不適合在土地征收法中詳細列舉屬于公共利益范圍內(nèi)的事業(yè)。其次，我國法治國家建設尚未完成，保護耕地的任務非常嚴峻，需要嚴格地限制土地征收權的運用范圍，為此，不能過于寬泛地規(guī)定公共利益的范圍，因此采用具體概括式和抽象概括式不適合我國當前的需要。最后，我國當前涉及土地征收的特別法沒有就土地征收事務作出規(guī)定，如果采用分散式，需要大量地修改《鐵路法》《郵政法》等特別法，費時費力，不符合經(jīng)濟效益原則?；诖耍覈斍耙膊贿m合采用分散式。因此，我國應當采用概括列舉式，同時要對其進行中國化改造，輔之以排除性規(guī)定。首先將大家都接受的屬于公共利益范圍的事業(yè)列舉出來；然后將大家都認可的不屬于公共利益范圍的事業(yè)列舉出來；最后授權特別法根據(jù)需要規(guī)定屬于公共利益范圍的事業(yè)。這種模式既能比較清晰地劃定土地征收權運用的范圍，又為土地征收權的靈活運用留足了空間[8]。

（三）科學設置土地征收審批機關

縱覽世界各國和聯(lián)邦國家的組成部分關于土地征收審批機關的規(guī)定，我們可以得出一個結論：不同的國家可以根據(jù)本國國情設置不同的土地征收審批機關?？疾焓澜绺鲊吐?lián)邦國家的組成部分關于土地征收審批機關的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，立法機關、行政機關和司法機關都可以成為土地征收審批機關。在大多數(shù)情形下，大多數(shù)國家和聯(lián)邦國家的組成部分的土地征收審批機關是由行政機關擔任的。在少數(shù)情形下，土地征收的審批機關由立法機關和司法機關擔任。在英國，立法機關可以擔任土地征收的審批機關。大多數(shù)情形下，英國的土地征收審批機關是主管大臣。但是，在少數(shù)情形下，土地征收的審批機關是立法機關。例如，地方政府所有的土地被征收時，土地征收命令需要經(jīng)過議會同意以后才能生效[9]；在美國，許多州規(guī)定的土地征收審批機關是司法機關。在這些國家，法律授予土地征收權的土地征收人可以直接與被征收人協(xié)商解決征收補償問題，如果土地征收人不能與被征收人協(xié)商解決該問題，土地征收人只能向土地征收法規(guī)定的當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，通過法院來決定土地征收補償數(shù)額、支付的時間和方式，以及被征收土地的所有權轉移給土地征收人的時間、土地征收人進入被征收土地的時間等問題。例如德克薩斯州[10]；在法國，從1958年開始，負責審理民事案件的普通法院內(nèi)設立的公用征收法庭負責土地征收審批過程中的所有權轉移審批[4]。

考慮到我國的立法機關是權力機關，是廣大人民群眾的利益代表，在將土地征收審批權全部授予政府，而不能有效地保護耕地的情形下，有必要借鑒英國的規(guī)定，將一些特殊情形下的土地征收事項的審批權授予立法機關[11][12]。例如，涉及基本農(nóng)田的土地征收事項。根據(jù)我國當前的規(guī)定，凡是涉及基本農(nóng)田的土地征收事項，全部要上報中央人民政府審批。這種一刀切的做法，從保護基本農(nóng)田的角度來看，體現(xiàn)了國家對保護基本農(nóng)田的重視。事實上，這種規(guī)定不符合市場經(jīng)濟的效率要求。原因在于，在具體的土地征收過程中，市縣級地方人民政府為了追求經(jīng)濟效益，有可能在涉及較少的基本農(nóng)田的土地征收事項上做假，繞開中央人民政府的審批，既起不到保護基本農(nóng)田的作用，又易使市縣級地方人民政府實施違法行為，影響政府形象，敗壞社會風氣，動搖執(zhí)政根基。鑒于此，最好采取實事求是的態(tài)度，強調只有在非常有必要的情形下才能征收基本農(nóng)田用于建設。而且根據(jù)需要被征收的基本農(nóng)田的數(shù)額的多少，分別授權市縣級以上人大常委會決定。可以考慮30畝以下的，由省級人大常委會審批決定；超過30畝的，由全國人大常委會審批。

考慮到土地征收審批權集中于省級人民政府和中央人民政府，審批效率低下，不符合市場經(jīng)濟要求，引發(fā)地方人民政府眾多違法行為的事實，建議在確保基本農(nóng)田安全的情形下，適當?shù)叵路磐恋卣魇諏徟鷻嘟o市縣級人民政府[13]。

（四）按照被征收土地的市場價值給予被征收人公正補償

國家對征收農(nóng)民集體所有的土地給予補償?shù)臉藴蚀嬖诘娜毕菰缇陀辛苏J識，并且已經(jīng)采取了措施，朝著按照被征收土地市場價值給予被征收人公正補償?shù)姆较蜻~出了一小步。國務院2004年頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求省級人民政府制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，在征地補償方面做到同地同價。根據(jù)該規(guī)定，“區(qū)片綜合地價”是征地補償標準的選項之一，“區(qū)片綜合地價”是初步承認被征收土地存在市場價值的結果。不過，“區(qū)片綜合地價”并不是被征收土地的市場價值，兩者之間存在著巨大差異。“區(qū)片綜合地價”并不是特定地塊的市場價值，而是一定區(qū)域范圍內(nèi)土地的平均價值，對同一地區(qū)范圍內(nèi)不同地塊的市場價值之間的差異不予考慮。因此可以說，在遵循“等價交換”的市場經(jīng)濟基本原則方面，雖然“區(qū)片綜合地價”補償標準與“年產(chǎn)值”補償標準相比較是一個進步，但還不是市場經(jīng)濟“等價交換”的補償標準。為了遵循市場經(jīng)濟的“等價交換”的基本原則，我們需要修改《土地管理法》的補償規(guī)則，取消“年產(chǎn)值”倍數(shù)的補償標準，而采用被征收土地的市場價值標準，給予被征收人公正補償。

按照被征收土地的市場價值給予補償也是落實憲法“平等原則”的需要?！吨腥A人民共和國憲法》第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！眹鴦赵?011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的補償標準已經(jīng)采用了被征收財產(chǎn)的市場價值標準。該條例第19條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！备鶕?jù)“平等原則”，農(nóng)民集體所有的土地被征收時，應該與城市國有土地上的房屋被征收人的補償標準一樣，按照被征收土地的市場價值給予補償，否則，就意味著被征地農(nóng)民遭受了歧視，受到了不公正對待。

（五）有效保障被征收人的救濟權

為了有效保障被征收人的救濟權，建議通過制定法律或者修改憲法和相關法律，作出如下規(guī)定：

1. 授予被征收人憲法訴訟權。根據(jù)我國當前的基本政治制度，全國人民代表大會是我國最高權力機關，任何單位和個人都不可能對其通過的法律提出違憲訴訟，任何單位和個人無權審理針對全國人民代表大會通過的法律提出的違憲訴訟案件。因此在我國當前，針對全國人民代表大會通過的法律提起違憲訴訟存在著障礙。雖然如此，針對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例提起違憲訴訟卻沒有障礙。因此，我們可以在借鑒國外憲法訴訟制度的基礎上，建立適合中國國情的憲法訴訟制度。

2. 完善被征收人的行政救濟權。在短期內(nèi)難以將國務院的具體行政行為納入行政復議或者行政訴訟范圍內(nèi)的背景下，可以考慮將國務院的土地征收決定權下放給自然資源部（國務院負責國土資源管理的主管部門），由自然資源部行使國務院目前行使的土地征收決定權[5]。這樣改革的障礙并不大。因為在實踐中，國務院負責國土資源管理的主管部門（2018年機構改革之前是國土資源部）很早就承擔了土地征收申請的初審職責和以自己的名義發(fā)布土地征收決定批復的職責。本來根據(jù)《土地管理法》第45條的規(guī)定，擁有土地征收審批權的是國務院，據(jù)此，國務院應當以自己的名義發(fā)文來作出同意或者否決征收申請的決定?？墒牵鶕?jù)1999年10月22日發(fā)布實施的經(jīng)國務院同意的《報國務院批準的建設用地審查辦法》規(guī)定，省級人民政府報送的土地征收申請首先由國土資源部初審，“并提出建議批準或不予批準的意見。對建議批準的，形成審查報告，呈報國務院審批；對不予批準的，由國土資源部行文將建設用地請示退回報文的省級人民政府，并報國務院備案”“經(jīng)國務院批準后，由國土資源部負責辦理建設用地批復文件，批復有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，并抄送國務院各有關部門，批復文件中注明‘經(jīng)國務院批準字樣”。這樣操作的結果是，國務院負責國土資源管理的主管部門（2018年機構改革之前是國土資源部）成為了土地征收決定發(fā)文機關，成為名義上的土地征收決定審批機關，雖然被征收人可以對國務院負責國土資源管理的主管部門（2018年機構改革之前是國土資源部）的土地征收決定批復申請行政復議和提起行政訴訟，但是由于該決定實際上是由國務院作出的，而國務院的決定在目前不能被申請行政復議和提起行政訴訟，所以在實踐中，被征收人對國務院負責國土資源管理的主管部門（2018年機構改革之前是國土資源部）的土地征收決定批復申請行政復議和提起行政訴訟往往僅能獲得程序上的結果，而無法得到實體上的結果。如果將國務院的土地征收決定權下放給自然資源部（國務院負責國土資源管理的主管部門），由自然資源部行使國務院目前行使的土地征收決定權，自然資源部的土地征收決定將可以被申請行政復議和被提起行政訴訟，保護被征收人行政救濟權的制度可以得到完善。

3. 授予被征收人就補償數(shù)額爭議提起民事訴訟的權利。修改后的《土地管理法實施條例》明確規(guī)定，當被征收人與土地征收人就補償數(shù)額發(fā)生爭議、對土地征收審批機關的裁決不服時，有權以土地征收人為被告，向法院提起民事訴訟，而土地征收審批機關作出的裁決只是供審理案件的法院參考的一個證據(jù)。

綜上可知，改革開放以來，我國的土地征收法發(fā)生了許多變化，有些變化值得肯定，還需要加強；有些變化則是特定環(huán)境下的產(chǎn)物，隨著社會的發(fā)展變化，這些變化已經(jīng)不符合社會的需要了。簡言之，土地征收法應當隨著社會的發(fā)展而不斷修改完善。

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[9]Acquisition of Land Act 1981 of England（modified in 2006），第21條.

[10]Eminent Domain Act of Texas of U.S.A（modified in 2003），第21.012條第1款.

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[責任編輯：朱苗苗]