全面依法治國(guó)背景下的行政立法評(píng)估制度研究

錢(qián)鶴群

【摘要】習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。依法治國(guó)，立法先行。建立科學(xué)、民主、高效的立法機(jī)制，既要考慮到立法調(diào)整對(duì)象，合理界定其權(quán)利和義務(wù)，也要對(duì)立法的成本效益、實(shí)施效果以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的影響進(jìn)行綜合評(píng)估。成本收益分析作為一項(xiàng)重要的規(guī)制工具，在歐盟行政法中得到了廣泛應(yīng)用。成本收益分析是對(duì)擬議規(guī)制政策或其他法律行為可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)分析、評(píng)估的機(jī)制與過(guò)程。有效地運(yùn)用成本收益分析，可以使政府在不同的備選方案中做出最優(yōu)選擇；改善行政立法的透明度和公眾參與度，進(jìn)而提高行政立法質(zhì)量。通過(guò)思考和評(píng)析歐盟成本收益分析的理念制度，以期對(duì)我國(guó)構(gòu)建行政立法成本收益分析制度提供借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】行政立法 規(guī)制影響評(píng)估 成本收益分析 行政程序

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.17.010

成本收益分析（Cost Benefit Analysis）是指對(duì)擬議規(guī)制政策或其他法律行為可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)分析、評(píng)估的機(jī)制與過(guò)程；是使規(guī)制過(guò)程更加開(kāi)放、透明，提高規(guī)制質(zhì)量的工具。成本收益分析最早運(yùn)用于美國(guó)，目前西方許多國(guó)家都建立了以成本收益分析為主的規(guī)制影響分析制度。在歐盟行政法中，成本收益分析是規(guī)制影響分析的主要評(píng)估方法之一，由于篇幅限制，本文將以成本收益分析制度為主體進(jìn)行研究討論。

行政立法成本收益分析的概況

成本收益分析制度最早起源于美國(guó)，歐盟成本收益分析制度既有對(duì)美國(guó)制度的借鑒（橫向），也有對(duì)一些已經(jīng)先行實(shí)施的成員國(guó)（英國(guó)、荷蘭等）的規(guī)制改革的吸收和發(fā)展（縱向）。歐盟委員會(huì)在1990年進(jìn)行了內(nèi)部市場(chǎng)規(guī)制措施簡(jiǎn)化項(xiàng)目，加強(qiáng)規(guī)制措施的事后評(píng)估，提高規(guī)制質(zhì)量；1997年進(jìn)行了商業(yè)市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化項(xiàng)目等；2003年實(shí)施綜合影響評(píng)估體制，綜合評(píng)估擬議規(guī)制的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響；2006年對(duì)影響評(píng)估指南進(jìn)行調(diào)整，提出了使用成本收益分析的具體形式，并規(guī)定擬議規(guī)制需要針對(duì)各種不同的規(guī)制選擇進(jìn)行影響評(píng)估；[1]2009年對(duì)影響評(píng)估指南進(jìn)行大幅度修改，對(duì)法律、監(jiān)管與市場(chǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行了界定，建立了一個(gè)完整統(tǒng)一的規(guī)則政策評(píng)估制度架構(gòu)；2010年頒布了進(jìn)行“智慧規(guī)制”的戰(zhàn)略，提高了法律法規(guī)和政策的科學(xué)性、有效性和前瞻性。

行政立法成本收益分析的制度框架

歐盟規(guī)制影響分析包含多個(gè)不同的分析主體，擬議規(guī)制主要由歐盟委員會(huì)的各個(gè)總署機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草和提交。影響評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)審查規(guī)制影響評(píng)估報(bào)告，不同的總署將擬議報(bào)告提交影響評(píng)估委員會(huì)，影響評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行審議后提交歐盟委員會(huì)。

歐盟將規(guī)制政策影響評(píng)估分為三個(gè)階段：確定擬議規(guī)制的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響；對(duì)重大影響進(jìn)行貨幣化和量化分析；對(duì)不同的規(guī)制政策進(jìn)行對(duì)比評(píng)估。[2]對(duì)規(guī)制政策的成本收益分析，關(guān)鍵在于該規(guī)制對(duì)各項(xiàng)要素成本和收益的界定。成本收益分析主要包括以下幾種計(jì)算方法：局部均衡分析，一種經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，是指在假定其他市場(chǎng)條件不變的情況下，評(píng)估分析單一或部分市場(chǎng)的供求與價(jià)格之間的關(guān)系或均衡率；[3]標(biāo)準(zhǔn)成本模型，是指行政機(jī)構(gòu)提供標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，用于顯示利益關(guān)聯(lián)方遵從規(guī)制政策需要付出的成本；遵從成本模型，是對(duì)標(biāo)準(zhǔn)成本模型的擴(kuò)大化和具體化分析，用于研究規(guī)制措施對(duì)利益關(guān)聯(lián)方造成的實(shí)質(zhì)遵從成本；“支付意愿”的方法，歐盟行政機(jī)構(gòu)在評(píng)估和分析規(guī)制政策的收益時(shí)，通常會(huì)用到這種方法，假設(shè)收入可以代表福利和效用，而規(guī)制的收益為公民愿意為政策變化付出的收入；[4]偏好顯示模型，是通過(guò)計(jì)算公民的選擇習(xí)慣來(lái)評(píng)估規(guī)制的收益，主要包括旅行成本模型、特征價(jià)格模型、避免行為模型和損失成本模型。

行政立法成本收益分析的性質(zhì)及功能

成本收益分析的理論來(lái)源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，用于比較公共產(chǎn)品的社會(huì)總成本與總收益，通過(guò)比較其全部預(yù)期成本和收益來(lái)評(píng)估不同方案。早期學(xué)者認(rèn)為，成本收益分析來(lái)源于“帕累托最優(yōu)”，但該理論標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格而與現(xiàn)實(shí)社會(huì)脫節(jié)。[5]當(dāng)前學(xué)者更傾向于認(rèn)為成本收益分析的理論來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多-?？怂梗褐灰鐣?huì)總收益大于損失，即為有效率，可以為社會(huì)帶來(lái)福利。[6]經(jīng)合組織認(rèn)為成本收益分析是一種基于信息基礎(chǔ)之上的分析方法，用于評(píng)估擬議政策措施可能需要的成本、導(dǎo)致的影響后果和副作用。[7]成本收益分析是用科學(xué)專業(yè)的方法，基于事實(shí)調(diào)查和保持中立的態(tài)度，對(duì)行政機(jī)關(guān)擬議規(guī)制的正面或負(fù)面影響進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，從而為決策者提供信息的一種規(guī)制工具，具有科學(xué)性、輔助性和實(shí)體性三種特性。

歐盟認(rèn)為成本收益分析可以準(zhǔn)確地估算出擬議規(guī)制將會(huì)帶來(lái)的影響，是行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定的知識(shí)來(lái)源；同時(shí)又可以保證歐盟的開(kāi)放與透明。成本收益分析得到廣泛應(yīng)用，一方面是其適應(yīng)了規(guī)制緩和的需求，另一方面是經(jīng)濟(jì)分析方法學(xué)思潮在規(guī)制與行政法領(lǐng)域充分應(yīng)用的結(jié)果。[8]有效地利用成本收益分析可以提高政府規(guī)制質(zhì)量，適應(yīng)更好規(guī)制、智慧規(guī)制的發(fā)展需求。從成本收益分析追求的實(shí)體目標(biāo)來(lái)看，其主要作用在于：第一，成本收益分析可以使政府對(duì)擬議規(guī)制帶來(lái)的影響進(jìn)行深入了解，包括成本影響和收益影響，從而提高資源配置效率，有效界定權(quán)利、分配正義；第二，成本收益分析可以整合實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制所期望的多個(gè)目標(biāo)，以一個(gè)整合框架的形式來(lái)確定各種規(guī)制的影響與聯(lián)系；第三，成本收益分析可以增強(qiáng)規(guī)制的正當(dāng)性，有效提高政府公信力。目前多數(shù)國(guó)家的規(guī)制影響分析大多是對(duì)行政規(guī)制可能導(dǎo)致的成本與收益進(jìn)行估算，進(jìn)而從不同的規(guī)制方案中選取收益最大、效率最高的。[9]

盡管成本收益分析得到了廣泛運(yùn)用，但在適用時(shí)也遭遇了諸多批評(píng)。首先，成本收益分析需要將規(guī)制的要素量化和貨幣化，進(jìn)而得出社會(huì)凈收益。其次，成本收益計(jì)算方法是支付意愿或者接受意愿，而二者都部分取決于收入，因此可能會(huì)出現(xiàn)高收入者支配成本收益分析，從而導(dǎo)致分配正義的倫理方面的問(wèn)題。[10]最后，成本收益分析是對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的一種挑戰(zhàn)，其源自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的理念忽略了對(duì)社會(huì)公平的考慮。成本收益分析方法在具體運(yùn)用層面也存在一些明顯不足：昂貴的操作成本；成本收益分析方法本身存在著技術(shù)性的爭(zhēng)議，包括立場(chǎng)問(wèn)題、生命價(jià)值估算問(wèn)題；行政部門(mén)的政治環(huán)境存在爭(zhēng)議，不同的行政部門(mén)會(huì)有不同的價(jià)值偏好和政治目的，不可避免地造成成本收益分析結(jié)果的偏差。[11]

總體來(lái)看，針對(duì)成本收益分析的質(zhì)疑主要存在于理解性和適用性兩個(gè)方面。之所以存在理解性方面的質(zhì)疑，是因?yàn)榕u(píng)者簡(jiǎn)單地認(rèn)為成本收益分析是一種簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)計(jì)算方法，且對(duì)規(guī)制決策具有很大的影響力等。而針對(duì)適用性方面的質(zhì)疑，不是簡(jiǎn)單地放棄量化分析，而是需要加深對(duì)其缺陷的理解，行政機(jī)關(guān)需要不斷改進(jìn)和調(diào)整解決應(yīng)用難點(diǎn)。OECD的報(bào)告認(rèn)為，成本收益分析對(duì)規(guī)制的作用在于分析而非簡(jiǎn)單地計(jì)算，其對(duì)規(guī)制的質(zhì)疑、理解以及對(duì)假設(shè)的探索才是對(duì)決策者最重要的貢獻(xiàn)。

對(duì)我國(guó)行政立法成本收益分析制度之啟示

成本收益分析制度的出現(xiàn)是為了應(yīng)對(duì)規(guī)制膨脹、規(guī)制負(fù)擔(dān)、市場(chǎng)失靈以及規(guī)制失靈等問(wèn)題，推動(dòng)規(guī)制改革，降低規(guī)制成本，提高規(guī)制效率和改善規(guī)制環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)更好規(guī)制。我國(guó)政府的法規(guī)制定和政府監(jiān)管同樣也存在著行政資源浪費(fèi)、規(guī)制政策優(yōu)先排序錯(cuò)亂和忽視規(guī)制政策潛在的影響等問(wèn)題。[12]近些年來(lái)，由于規(guī)制影響評(píng)估工具匱乏，我國(guó)在食品安全、環(huán)境保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等領(lǐng)域制定了一些不夠科學(xué)、質(zhì)量低且難以執(zhí)行的規(guī)制政策，如北京市煙花爆竹禁燃修改、證監(jiān)會(huì)的股市熔斷機(jī)制暫停、交通部網(wǎng)約車(chē)規(guī)制草案等。

我國(guó)對(duì)成本收益分析制度的應(yīng)用還處于探索階段，[13]無(wú)論中央文件還是地方性規(guī)定都存在著建議性條件，沒(méi)有強(qiáng)制的規(guī)定、零散的低層級(jí)規(guī)定以及沒(méi)有系統(tǒng)、可操作性的規(guī)定。究其原因，首先，存在一些認(rèn)知方面的抵制，認(rèn)為成本收益分析簡(jiǎn)單地將規(guī)制政策進(jìn)行量化和貨幣化，無(wú)法公平地進(jìn)行衡量；其次，我國(guó)的成本收益分析制度沒(méi)有系統(tǒng)制度下的保障，美國(guó)、歐盟等國(guó)家或組織都依靠法律、法規(guī)，為成本收益分析制度提供了系統(tǒng)的制度性保障；最后，成本收益分析需要完整的技術(shù)、數(shù)據(jù)等配套支持。[14]

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在吸收和借鑒歐盟、美國(guó)等規(guī)制影響評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等實(shí)際情況，對(duì)成本收益分析進(jìn)行本土化改造。從宏觀層面上需要關(guān)注：確立規(guī)制影響評(píng)估制度的法律地位，保證其強(qiáng)制執(zhí)行力；設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制影響評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證其獨(dú)立性和專業(yè)性；建立一套完整的評(píng)估前的準(zhǔn)備、評(píng)估中的程序以及評(píng)估后的監(jiān)督的系統(tǒng)化理論體系。[15]從具體層面上需要關(guān)注：建立規(guī)制影響分析的原則、程序、方法及評(píng)估指標(biāo)；建立數(shù)據(jù)和技術(shù)等外部評(píng)估支撐；注重利益關(guān)聯(lián)方的參與和公眾咨詢制度的完善。[16]從歐盟的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，規(guī)制影響評(píng)估制度的建立是一個(gè)漫長(zhǎng)、復(fù)雜和漸進(jìn)的過(guò)程，在政府規(guī)制實(shí)踐領(lǐng)域，我國(guó)規(guī)制影響評(píng)估制度的應(yīng)用還有很長(zhǎng)的路要走。

成本收益分析起源于美國(guó)，引入歐盟之后經(jīng)過(guò)十多年的改進(jìn)、完善和吸收，逐步形成了較為成熟的規(guī)制影響評(píng)估制度，對(duì)促進(jìn)歐盟更好規(guī)制和智慧規(guī)制改革有重大意義。成本收益分析在歐盟的廣泛運(yùn)用，提高了行政立法的科學(xué)性、合理性以及規(guī)制質(zhì)量；同時(shí)，分析過(guò)程的公開(kāi)、透明以及公眾的廣泛參與，有利于推動(dòng)行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)的互動(dòng)，提高行政立法的民主性。我國(guó)可以借鑒歐盟對(duì)成本收益分析制度的引進(jìn)與融合的經(jīng)驗(yàn)，建立以成本收益分析為主的規(guī)制影響評(píng)估制度。我國(guó)目前行政立法的焦點(diǎn)局限于立法權(quán)的合法性和立法程序的正當(dāng)性上，法律規(guī)則效果的經(jīng)濟(jì)分析還未有效應(yīng)用。歐盟行政法中的成本收益分析制度對(duì)我國(guó)政府規(guī)制改革而言有著重要的借鑒意義。

注釋

[1]Andrea Renda， "Impact Assessment in the EU： the State If the Art and the Art of the State"， Center for European Policy Studies， 2006， p. 1， also EU Impact Assessment Guidelines 2006， Part 3， pp. 16-46.

[2]COM （2005） 531 final， p. 11.

[3][4]Andrea Renda， "Assessing the costs and benefits of regulation"， Study for European Commission Secretariat General， 2013， pp. 50-56， 90-92.

[5]Pareto-Efficiency，是指集合體效最大化，即生產(chǎn)資料的使用和重置都無(wú)法使任何人的境況都變壞而至少一個(gè)人變得更好。

[6]金成波：《行政立法成本收益分析制度研究——以美國(guó)為例》，北京：中國(guó)法制出版社，2016年，第21～25頁(yè)。

[7]OECD， Improving Policy Instruments through Impact Assessment， 2001， p. 10.

[8][10][11]高秦偉：《美國(guó)規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2012年第6期，第97、101～102、103頁(yè)。

[9]高秦偉：《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》，2015年第9期，第66頁(yè)。

[12]趙雷：《行政立法評(píng)估之成本收益分析——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2013年第6期，第134～136頁(yè)。

[13]早期的探索包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政立法舉行聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》等，初步提出了對(duì)行政立法要積極使用成本收益分析制度；地方性法規(guī)包括海南省的《關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》、重慶市的《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》和山東、江蘇、湖南等省的《行政程序規(guī)定》等。

[14]馮玉軍：《法律的成本效益分析》，蘭州大學(xué)出版社，2000年；蔣紅珍：《政府規(guī)制政策中的成本收益分析》，《浙江學(xué)刊》，2011年第6期。

[15]高秦偉：《行政許可與政府規(guī)制影響分析制度的建構(gòu)》，《政治與法律》，2015年第9期，第66～70頁(yè)；席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估（上）——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，《政法論壇》，2012年第5期。

[16]汪全勝：《日本的立法后評(píng)估制度以及對(duì)中國(guó)的啟示》，《中州學(xué)刊》，2009年第5期，第90～92頁(yè)。

責(zé) 編∕刁 娜