PPP：規(guī)范后再升溫

劉琳

相比2014年至2016年項(xiàng)目數(shù)量井噴、魚龍混雜的場(chǎng)面，未來(lái)市場(chǎng)的回暖之路將更加理性。

一度低迷的PPP市場(chǎng)，或?qū)⒃俅斡瓉?lái)發(fā)展機(jī)遇。

9月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在提到穩(wěn)住投資保持正常增長(zhǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要有序推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，積極吸引民間資本參與建設(shè)。

7月31日中央政治局會(huì)議提出加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度后，穩(wěn)住投資增速就成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要議題，PPP也再度成為重要的政策關(guān)注點(diǎn)。

過(guò)去幾年，PPP作為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采取的一種重要模式，經(jīng)歷了過(guò)山車般的發(fā)展歷程，自2014年起開(kāi)始快速發(fā)展，僅用了兩三年時(shí)間，2016年底PPP市場(chǎng)便增長(zhǎng)為投資規(guī)模達(dá)到13.5萬(wàn)億的巨大市場(chǎng)，與此同時(shí)，地方借PPP違規(guī)舉債等亂象也不時(shí)發(fā)生。

2017年財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（下稱“92號(hào)文”）的發(fā)布和財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)清庫(kù)工作的開(kāi)展，不僅給高速發(fā)展的PPP踩了一腳“急剎車”，也對(duì)政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的“偽PPP”項(xiàng)目敲上重重一拳，PPP發(fā)展步入調(diào)整階段。

“92號(hào)文和財(cái)政部的清庫(kù)工作，本就不是對(duì)PPP的叫停，而是回歸PPP初心，目前清庫(kù)工作進(jìn)入尾聲，合規(guī)項(xiàng)目將會(huì)迎來(lái)更好的發(fā)展機(jī)遇期?！敝袊?guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，再加上眼下穩(wěn)住投資保持正常增長(zhǎng)的政策導(dǎo)向，可以說(shuō)PPP的發(fā)展有著雙重政策利好。

大空間

伴隨PPP清庫(kù)工作暫告段落的，是PPP市場(chǎng)騰挪出的巨大空間。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，不合規(guī)的項(xiàng)目被清理出庫(kù)，將帶來(lái)兩方面效應(yīng)。一方面，仍然留在項(xiàng)目庫(kù)中的社會(huì)資本方將擁有更好的市場(chǎng)前景，另一方面也為未來(lái)更多優(yōu)質(zhì)、合規(guī)項(xiàng)目，騰出了申報(bào)和投資余地。

財(cái)政部近期發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至9月中旬，各地累計(jì)清理PPP退庫(kù)項(xiàng)目2148個(gè)，涉及投資額2.5萬(wàn)億元。這意味著未來(lái)可能有萬(wàn)億元規(guī)模的PPP項(xiàng)目投資空間需要填補(bǔ)。

孫潔表示，23號(hào)文（2018年3月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》）、資管新規(guī)、化解隱性債務(wù)等方面的一系列監(jiān)管文件，極大地限制了地方加杠桿的能力和融資來(lái)源，在這種背景下，PPP更成為促進(jìn)投資、補(bǔ)短板的重要選擇。

除投資空間之外，投資效率的提高也可期待。目前，工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間提速試點(diǎn)工作正在北京、上海、浙江等16個(gè)地區(qū)展開(kāi)，要求2018年試點(diǎn)地區(qū)建成工程建設(shè)項(xiàng)目的審批時(shí)間將壓減一半以上，2019年上半年審批時(shí)間將進(jìn)一步壓減至120個(gè)工作日。

“從去年以來(lái)，不少地區(qū)PPP項(xiàng)目的中標(biāo)數(shù)、簽約數(shù)是下降的，這與越來(lái)越嚴(yán)格的審批流程不能說(shuō)沒(méi)有關(guān)系，但審批嚴(yán)格是標(biāo)準(zhǔn)的提高，而不應(yīng)該體現(xiàn)在審批流程的繁瑣上。”孫潔說(shuō)，不少基建項(xiàng)目都是以PPP形式推進(jìn)的，所以這項(xiàng)試點(diǎn)，顯然也可以推進(jìn)PPP項(xiàng)目的進(jìn)度流程。

從2018年的整體趨勢(shì)來(lái)看，PPP項(xiàng)目落地率呈明顯上升趨勢(shì)。9月14日財(cái)政部發(fā)布的消息顯示，經(jīng)過(guò)日常督導(dǎo)和此次集中清理，截至2018年7月底，前三批示范項(xiàng)目為612個(gè)，投資額1.46萬(wàn)億元，已實(shí)現(xiàn)前三批示范項(xiàng)目全落地，而2017年12月末落地率僅有85.7%。

從PPP項(xiàng)目成交情況來(lái)看，雖然全國(guó)范圍的PPP項(xiàng)目月度成交量還沒(méi)有表現(xiàn)出明顯上升的勢(shì)頭，但來(lái)自明樹(shù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)顯示，無(wú)論從項(xiàng)目成交數(shù)量還是成交規(guī)模來(lái)看，2018年5月至8月，PPP項(xiàng)目月度成交量的增量保持相對(duì)平穩(wěn)，已遏制住了自去年下半年起大幅下滑的趨勢(shì)。

防風(fēng)險(xiǎn)

PPP市場(chǎng)的重新升溫，并不意味著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的放松。

“能進(jìn)能出”將是未來(lái)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)和示范項(xiàng)目管理的一大特征。以前三批示范項(xiàng)目為例，2017年年底以來(lái)，財(cái)政部結(jié)合防風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)管理等工作，對(duì)前三批示范項(xiàng)目進(jìn)行了集中核查，對(duì)173個(gè)進(jìn)行了分類處置，其中89個(gè)要求限期整改。

截至9月14日財(cái)政部發(fā)布前三批PPP示范項(xiàng)目整改情況通報(bào)時(shí)，已有77個(gè)按要求完成整改，6個(gè)項(xiàng)目正在落實(shí)整改措施或優(yōu)化整改方案，2個(gè)項(xiàng)目因程序不合規(guī)被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，4個(gè)項(xiàng)目因不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施或不符合PPP模式要求被調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并清退全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。

這將成為項(xiàng)目庫(kù)管理的常態(tài)。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將繼續(xù)加強(qiáng)督導(dǎo)力度，引導(dǎo)地方建立定期自查機(jī)制的同時(shí)，多舉措齊下開(kāi)展?jié)L動(dòng)核查和績(jī)效評(píng)估，堅(jiān)持并完善“能進(jìn)能出”管理機(jī)制，利用PPP綜合信息平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目運(yùn)行、合同履行和項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)早預(yù)警、早防控。

不僅項(xiàng)目庫(kù)洗牌，中介機(jī)構(gòu)也納入嚴(yán)監(jiān)管范疇。9月20日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布的消息顯示，26家入庫(kù)咨詢機(jī)構(gòu)因連續(xù)12個(gè)月未在PPP綜合信息平臺(tái)更新PPP咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，而被清退出機(jī)構(gòu)庫(kù)，清退后兩年內(nèi)將不得重新入庫(kù)。

除違規(guī)退庫(kù)這樣的事中監(jiān)管外，游戲規(guī)則也將進(jìn)一步制定。接近財(cái)政部的人士對(duì)記者說(shuō)，更為嚴(yán)格明晰的監(jiān)管規(guī)則已在路上，未來(lái)原則上將不再開(kāi)展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。王守清表示，政府付費(fèi)類項(xiàng)目主要是指沒(méi)有使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，其項(xiàng)目的費(fèi)用全部是來(lái)自政府財(cái)政支出。

“主要是擔(dān)心地方政府在操作完全政府付費(fèi)類項(xiàng)目的時(shí)候，會(huì)異化成BT類項(xiàng)目來(lái)做，從而形成政府債務(wù)?！边@位人士說(shuō)。

融資解局

嚴(yán)監(jiān)管之下的PPP市場(chǎng)升溫，可能將走出一條慢熱曲線。

相比2014年至2016年項(xiàng)目數(shù)量井噴、魚龍混雜的場(chǎng)面，未來(lái)市場(chǎng)的回暖之路將更加理性。財(cái)政部PPP中心主任焦小平說(shuō)，對(duì)PPP的發(fā)展來(lái)說(shuō)，規(guī)范放在第一位，控制風(fēng)險(xiǎn)放在第一位，可持續(xù)發(fā)展放在第一位，PPP項(xiàng)目將會(huì)從純粹數(shù)量的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量的提升。

融資問(wèn)題是PPP市場(chǎng)規(guī)范之路上的一個(gè)難題?！癙PP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、盈利穩(wěn)定但非暴利，嚴(yán)監(jiān)管之下，套利資金因無(wú)利可圖而離場(chǎng)，所以走向規(guī)范的PPP市場(chǎng)，不會(huì)像以前那樣，輕輕松松就有大量資金涌入?！睂O潔說(shuō)。

一位央企環(huán)保事業(yè)部人士對(duì)記者說(shuō)，目前無(wú)論是來(lái)自央企還是民企的資本和銀行都不敢像以前那樣盲目簽約，都要對(duì)項(xiàng)目前景做充分考察才敢簽約，“這在一定程度上是雙刃劍，好的一面是更加審慎，但可能也會(huì)讓市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的渴求度、敏感度下降。”

目前，政策層面積極鼓勵(lì)民間資本參與建設(shè)。一位PPP咨詢機(jī)構(gòu)人士對(duì)記者說(shuō)，民資積極參與固然重要，但往往也只能解決項(xiàng)目資本金的問(wèn)題，項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)還要依靠金融機(jī)構(gòu)融資，而銀行配套資金一直是PPP尤其是基建領(lǐng)域投資的重要資金來(lái)源。

上述央企環(huán)保事業(yè)部人士表示，過(guò)去一段時(shí)間，雖然清庫(kù)等監(jiān)管舉措嚴(yán)格，但由于尚沒(méi)有針對(duì)PPP項(xiàng)目合規(guī)的最新具體標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)在貸款方面存在不信任?！叭ツ昵鍘?kù)開(kāi)始后，有些銀行因?yàn)閾?dān)心貸款后項(xiàng)目被退庫(kù)或叫停，所以一度對(duì)在建項(xiàng)目也斷了融資。”這位人士對(duì)記者說(shuō)。

為此，7月23日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾。

監(jiān)管部門也要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)重要在建項(xiàng)目的資金支持。中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)日前召開(kāi)的銀行保險(xiǎn)監(jiān)管工作電視電話會(huì)議強(qiáng)調(diào)，優(yōu)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的銀行和保險(xiǎn)服務(wù)，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的在建項(xiàng)目加強(qiáng)資金保障，防止因資金斷供形成“半拉子”工程。

一些為PPP疏通融資渠道的政策正在醞釀。多位專家對(duì)記者表示，未來(lái)規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)，很可能將不列屬地方隱性債務(wù)。

今年8月，中央下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》和《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，著手摸底各地隱性債務(wù)，提出督促整改PPP不規(guī)范行為，嚴(yán)禁違法違規(guī)擔(dān)保和變相舉債。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認(rèn)為，隱性債務(wù)一般認(rèn)為是未納入預(yù)算管理、最終需要政府承擔(dān)的債務(wù)，規(guī)范的PPP項(xiàng)目合同中的財(cái)政支出責(zé)任是與預(yù)算管理銜接的，因此不涉及“隱性”。而未納入綜合信息平臺(tái)庫(kù)的PPP項(xiàng)目，按照財(cái)政部規(guī)定，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

若被歸為隱性債務(wù)，那么產(chǎn)生這些債務(wù)的PPP項(xiàng)目將面臨叫?；蚯宀榈娘L(fēng)險(xiǎn)，融資將更難；反之，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)若不列屬隱性債務(wù)范疇，也就增加了一道保險(xiǎn)。“政策層面應(yīng)盡快對(duì)此予以明確，掃清融資機(jī)構(gòu)的疑惑情緒。”孫潔說(shuō)。

多位專家表示，如果規(guī)范PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)可以不列屬隱性債務(wù)，那么未來(lái)政策應(yīng)詳細(xì)定義何為“規(guī)范”二字。雖然“規(guī)范項(xiàng)目”的要求一直存在于各類政策文件，但PPP市場(chǎng)經(jīng)過(guò)清庫(kù)洗牌歷程之后，需要從項(xiàng)目合作范圍、合作期限、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等各個(gè)方面，對(duì)“規(guī)范”二字給予最新的權(quán)威定義。

“有了最新的、統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)就有了具有共識(shí)性的甄別工具，有利于行業(yè)形成穩(wěn)定的PPP融資通道，讓金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)對(duì)PPP的投資信心?！蓖跏厍逭f(shuō)。