市場監(jiān)管應遵循的基本原則

文丨蔡若夫

十九大報告中提出了完善市場監(jiān)管體制的改革任務。新一輪國務院機構(gòu)改革方案，決定組建國家市場監(jiān)督管理總局，加強市場綜合監(jiān)管。加強市場監(jiān)管需要在理論上理清組織體系和監(jiān)管原則重大問題。研究認為，市場監(jiān)管由一般性監(jiān)管和專門性監(jiān)管兩個組成部分，專門性監(jiān)管包括基礎性監(jiān)管、專業(yè)性監(jiān)管和秩序性監(jiān)管，市場監(jiān)管應當遵循公平、公正、公開的基本原則。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了完善市場監(jiān)管體制的改革任務。黨的十九屆三中全會進一步提出，改革和理順市場監(jiān)管體制。十三屆全國人大一次會議通過國務院機構(gòu)改革方案，決定組建國家市場監(jiān)督管理總局，加強市場綜合監(jiān)管。凱恩斯指出，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)不可能實現(xiàn)充分就業(yè)，使經(jīng)濟自動達到均衡，因而市場經(jīng)濟必須要有政府的干預。加強和改善市場監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，是維護市場公平競爭、充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力的重要保障，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。市場監(jiān)管如此重要，非常有必要從理論上搞清楚并在實踐上搞好市場監(jiān)管。

市場監(jiān)管分為專門性和一般性監(jiān)管

專門性監(jiān)管是專業(yè)部門對市場的監(jiān)管。市場有多種理解，最早、最為普遍的一種理解是，市場是一個交易場所，市場監(jiān)管就是對交易場所的監(jiān)管?！赌咎m詩》大家很熟悉，其中有一句反映木蘭女扮男裝、替父從軍之前，要搞些裝備，就出現(xiàn)了“東市買駿馬，西市買鞍韉，南市買轡頭，北市買長鞭”的情況。由詩可見，市場在我國古代已經(jīng)很普遍很發(fā)達了。市場起源于古時人類對于固定時段或地點進行交易的場所的稱呼，是買賣雙方進行交易的場所。商品交易可以讓生活過得更好，但是古代人類沒有現(xiàn)在發(fā)達的交通條件和工具，所以當城市成長并且繁榮起來后，住在城市鄰近區(qū)域的農(nóng)夫、工匠、技工們就會開始互相交易并且對城市的經(jīng)濟產(chǎn)生貢獻。顯而易見的，最好的交易方式就是在城市中有一個集中的地方，像市場，可以讓人們在此提供貨物以及買賣服務，方便人們尋找貨物及接洽生意。當一個城市的市場變得龐大而且更開放時，城市的經(jīng)濟活力也相對會增長起來。到了現(xiàn)代，隨著社會交往的網(wǎng)絡虛擬化，市場不一定是真實的場所和地點。比如，1996年11月，中國產(chǎn)生了第一宗網(wǎng)絡市場交易，購物人是加拿大駐中國大使貝詳，他通過實華開公司的網(wǎng)點，購進了一只景泰藍“龍鳳牡丹”。到了現(xiàn)在，許多買賣都是通過網(wǎng)絡市場來實現(xiàn)的，淘寶、天貓、京東等網(wǎng)絡市場已經(jīng)深度融入百姓日常生活。專門性監(jiān)管主要由政府的市場監(jiān)督管理機構(gòu)負責。

一般性監(jiān)管是對經(jīng)濟的監(jiān)管。當各個種類齊全、功能完備的市場充分發(fā)達的時候，有的就可以組成完整的市場體系。在發(fā)展過程中，市場體系中的各專業(yè)市場均有其特殊功能，它們互相依存、相互制約、共同作用，形成了市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟又稱為自由市場經(jīng)濟或自由企業(yè)經(jīng)濟，其本質(zhì)就是一種經(jīng)濟體系，在這種體系下產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導。1776年亞當·斯密在《國富論》提出了“看不見的手”的市場經(jīng)濟論斷，使人們第一次對市場經(jīng)濟運行的基本法則有了清晰的認識。到了這個時候，市場就成為了經(jīng)濟的載體，市場體系越發(fā)達，經(jīng)濟一般也就越發(fā)達。經(jīng)濟越落后，一般來說，市場體系也會越落后。目前，市場經(jīng)濟是最有效率和最具活力的經(jīng)濟運行載體，現(xiàn)在世界上絕大多數(shù)的國家都實行市場經(jīng)濟制度。隨著時間的發(fā)展，市場逐步成為了經(jīng)濟的代名詞，很多情況下會被視為需求，更多是被看做各種市場主體之間交換關系乃至全部經(jīng)濟關系的總和。隨著時間的發(fā)展，人民發(fā)現(xiàn)由于壟斷和不正當競爭等原因，市場并不能把經(jīng)濟管理井井有條，市場失靈導致經(jīng)濟危機、蕭條、混亂和倒退等情況層出不窮。以凱恩斯主義為理論基礎的國家干預應運而生，國家的財政政策、貨幣政策被廣泛運用于經(jīng)濟調(diào)節(jié)之中，以期促進經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價總水平和保持國際收支平衡。一般性市場監(jiān)管本質(zhì)上就是國家、政府對經(jīng)濟的干預、宏觀調(diào)控。一般性市場監(jiān)管涉及的政府部門和機構(gòu)很多，主要包括發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息化、商務、財政、銀行、審計、國資監(jiān)管、海關、稅務、證券、保險、電力監(jiān)管、貿(mào)促及港澳經(jīng)濟等。人力資源和社會保障、國土資源、環(huán)保、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利、林業(yè)、旅游、扶貧、供銷等部門和機構(gòu)也是一般性監(jiān)管的重要支撐。

新時代推動市場監(jiān)管改革和發(fā)展

黨的十九大之后，市場監(jiān)管進入了全面改革調(diào)整的新階段。全面改革調(diào)整，要求全面推進專門性市場監(jiān)管的職責、組織、機構(gòu)、制度建設，通過自下而上的機構(gòu)改革調(diào)整，進一步推動市場監(jiān)管的改革和發(fā)展。新時代對市場監(jiān)管的發(fā)展提出了新的要求，一是一般性監(jiān)管要與專門性監(jiān)管的職能分工清晰、任務界定清楚，總的原則是宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管要分開。二是專門性監(jiān)管要將相同、接近的職能進行整合，比如金融監(jiān)管的職能、市場監(jiān)管的職能，都要實施整合，實現(xiàn)強強聯(lián)合強化監(jiān)管。對于專門性監(jiān)管而言，新時代有新要求。

第一，推進市場監(jiān)管必須加強基礎性監(jiān)管?；A性監(jiān)管主要是指對市場交易主體、對象和行為的監(jiān)管。杰羅姆·麥卡錫的《基礎營銷學》給出市場的定義，指一群具有相同需求的潛在顧客；他們愿意以某種有價值的東西來換取賣主所提供的商品或服務，這樣的商品或服務是滿足需求的方式。交易的主體主要指買方和賣方。對主體的監(jiān)管本質(zhì)是資格的監(jiān)管，特別是對賣方資格的監(jiān)管，就是具備什么樣的資格條件、許可條件可以賣什么樣的東西，不具備條件該怎么處理、怎么退出這一類的監(jiān)管問題，有人稱之為市場準入和退出。交易的對象一般是商品和服務。以交易對象來分類就形成了種類繁多的市場，如商品市場、金融市場、勞務市場、技術市場、信息市場、房地產(chǎn)市場、文化市場、旅游市場等等。對交易對象的監(jiān)管本質(zhì)上就是對不同類型市場的監(jiān)管。交易是市場最主要的功能，市場交易行為是指市場主體建立直接的商品交換關系所實施的行為，是市場行為的最基本內(nèi)容，包括購銷行為和契約行為。對交易行為的監(jiān)管是基礎性監(jiān)管的核心。監(jiān)管交易行為的根本目的是要規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，維護消費者合法權(quán)益，保障公平競爭環(huán)境?；镜姆椒ê褪侄伟ù驌魤艛唷⑵墼p性交易、商業(yè)賄賂、虛假廣告、侵犯商業(yè)秘密、掠奪定價、欺騙性有獎銷售和巨獎銷售、詆毀競爭對手商業(yè)信譽等不正當競爭行為?；A性監(jiān)管主要由各級政府原來的工商行政管理機構(gòu)負責。管理的體制主要經(jīng)歷了分級管理、省以下垂直管理、分級管理三個階段，現(xiàn)在又統(tǒng)一調(diào)整改革為市場監(jiān)督管理機構(gòu)。無論怎么改革，基礎性監(jiān)管都是必須持之以恒抓好的，這是市場秩序得以維系的根本所在。

第二，推進市場監(jiān)管必須加強專業(yè)性監(jiān)管。2018年的機構(gòu)改革，將國家工商行政管理總局的職責，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構(gòu)。原來我國的市場監(jiān)管主要包括兩大版塊，一個版塊是基礎性監(jiān)管，由原來的工商行政管理機構(gòu)負責。另一個版塊是專業(yè)性監(jiān)管，分散由各個專業(yè)機構(gòu)或者是綜合部門分別負責，包括原來的質(zhì)檢、知識產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管機構(gòu)以及發(fā)改、商務等部門?，F(xiàn)在的機構(gòu)改革，將基礎性、專業(yè)性市場監(jiān)管機構(gòu)和部門的職能進行整合，成立一個新的機構(gòu)，力圖通過加強專業(yè)性監(jiān)管，強化執(zhí)法，發(fā)揮監(jiān)管合力規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。專業(yè)性監(jiān)管，主要包括對產(chǎn)品、食品、藥品三類重點商品的監(jiān)管和對侵犯知識產(chǎn)權(quán)、價格違法和市場壟斷三類重點行為的執(zhí)法。對專業(yè)性監(jiān)管的職能和部門進行整合，初衷不是為了減少機構(gòu)弱化專業(yè)性監(jiān)管，而是為了強化專業(yè)性監(jiān)管，實現(xiàn)強強聯(lián)合，發(fā)揮專業(yè)性監(jiān)管在規(guī)范市場經(jīng)濟秩序中的作用。加強專業(yè)性監(jiān)管重點在專業(yè)法制建設、專業(yè)技術支撐機構(gòu)建設、專業(yè)干部隊伍建設三大建設上。原來的分段分部門監(jiān)管在三大建設方面打下了好的基礎，整合后體系化成建制的專門性市場監(jiān)管，應當在這個基礎上進一步加強專業(yè)化發(fā)展，抓好三大專業(yè)建設，處理好市場監(jiān)管的廣泛性和專業(yè)性關系，實現(xiàn)更加全面而高效的監(jiān)管。

第三，推進市場監(jiān)管必須加強秩序性監(jiān)管。市場監(jiān)管最主要的功能和目的就是要保障市場經(jīng)濟在有序的軌道上運行，為經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。市場監(jiān)管的最大價值在于保障市場經(jīng)濟秩序不受到破壞，經(jīng)濟主體可以在一個開放、自由而有序的環(huán)境里公平競爭，消費者可以從良好的市場秩序中受益。市場監(jiān)管的主要功能、目的和價值在于維護秩序，這一點無論是對專門性監(jiān)管還是一般性監(jiān)管，無論是對基礎性監(jiān)管還是專業(yè)性監(jiān)管，都一樣適用。秩序性監(jiān)管是市場監(jiān)管最為核心的要求，管主體、管對象和管行為，都必須緊緊圍繞秩序性監(jiān)管展開。

一般性監(jiān)管的重點是三類市場經(jīng)濟秩序，一是國家進出口經(jīng)濟管理秩序，重點關注違反海關監(jiān)管法律法規(guī)，實施走私販私等違法行為；

二是國家金融管理秩序，重點關注違反金融、票據(jù)、保險管理法律法規(guī)，實施偽造變造貨幣、股票、證券和金融詐騙等違法行為；三是國家稅收征管秩序，重點關注違反稅收管理法律法規(guī)，實施偷稅、抗稅、騙取出口退稅、虛開增值稅發(fā)票、非法出售增值稅專用發(fā)票等違法行為。

專門性監(jiān)管的重點是三類秩序，一是國家商品和服務交易秩序，重點關注違反國家產(chǎn)品質(zhì)量、知識產(chǎn)權(quán)管理法律法規(guī)，實施生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品、食品、藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)資、化妝品，侵犯商標、專利、著作權(quán)和商業(yè)秘密等違法行為；

二是國家對公司企業(yè)管理秩序，重點關注違反公司、企業(yè)管理法律法規(guī)，實施虛假出資、抽逃出資、虛假財務、商業(yè)賄賂等違法行為；

三是國家市場經(jīng)濟秩序，重點關注違反工商行政管理、廣告、土地和進出口商品檢驗管理法律法規(guī)，實施損害他人商業(yè)信譽、商品聲譽、虛假廣告、合同詐騙、串通投標、非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)、逃避商檢等違法行為。

推進市場監(jiān)管必須貫徹落實的基本原則

推進市場監(jiān)管，在實行專門性監(jiān)管和一般性監(jiān)管的過程中，不但需要加強各級黨委政府對市場監(jiān)管工作的領導，而且必須認真貫徹落實三項基本原則。

一是公平原則。執(zhí)行法律、監(jiān)管市場，公平是第一原則。公平原則強調(diào)的是，監(jiān)管者要秉持法律面前人人平等的原則執(zhí)法。戰(zhàn)國策記載“商君治秦，法令至行，公平無私”。

落實公平原則，一要有法治思維。對各類市場主體要一視同仁，依法依規(guī)實施公平監(jiān)管，平等保護各類市場主體合法權(quán)益。要運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職責，通過全面實施清單管理制度，落實法無授權(quán)不可為法無禁止即可為，沒有法律依據(jù)不能隨意檢查，推進市場監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、法治化。

二要有科學方法。要全面推行“雙隨機”市場監(jiān)管方式，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，推動市場監(jiān)管日常檢查“雙隨機”方式全覆蓋。即使是對有投訴舉報等情況需要專項或重點檢查的，也要嚴格規(guī)范程序。

三要有制度保障。統(tǒng)一“雙隨機”的各種制度和流程，整合各類市場監(jiān)管平臺，大力推進跨部門綜合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)管，減少多頭多層重復執(zhí)法。提升基層執(zhí)法能力，完善考核和問責免責辦法。無論一般性監(jiān)管還是專門性監(jiān)管，不管基礎性監(jiān)管還是專業(yè)性監(jiān)管，都要秉持公平原則執(zhí)法。

二是公正原則。執(zhí)行法律、監(jiān)管市場，公正是第二原則。公正強調(diào)監(jiān)管執(zhí)法不偏私，正直?；茨献佑涊d“若夫堯，眉八彩，九竅通洞，而公正無私，一言而萬民齊”。培根說過“一次不公的裁判比多次的違法行為更嚴重。因為這些違法行為不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了”。

落實公正原則，一要有公正品質(zhì)。市場監(jiān)管的核心是要維護自由、競爭、開放的市場秩序。公正地執(zhí)法裁決是維護秩序的關鍵所在。公正首要的是監(jiān)管者、執(zhí)法者要是非分明、黑白分明的公正品質(zhì)。公正品質(zhì)要求追求公平正義，不能徇私枉法，還要特別注意處理好公正與效率的關系。市場監(jiān)管追求及時的、高效率的公正，而不是遲緩的、低效率的公正。

二要有公正程序。要嚴格按照法定程序?qū)嵤┍O(jiān)管，規(guī)范執(zhí)法行為。牢固樹立程序第一的意識，在執(zhí)法過程中高度重視保障相對人的權(quán)利。完善陳述申辯、告知、送達、聽證、回避、查審分離、復議等制度程序。

三要有公正實質(zhì)。要在每一起案件中讓老百姓感受到公正，就要準確認定案件事實，公正行使自由裁量權(quán)。在監(jiān)管執(zhí)法中，監(jiān)管人員要提高證據(jù)采集能力，規(guī)范取證確證的活動，有效固化電子數(shù)據(jù)，利用技術手段全程記錄執(zhí)法過程，提高案件事實認定能力。同時還要規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，嚴格遵守主客觀相統(tǒng)一、過責罰相適用原則，實現(xiàn)同案同罰、過罰相當。

三是公開原則。執(zhí)行法律、監(jiān)管市場，公開是第三原則。美國最高法院大法官路易斯·布蘭代斯有句名言“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”。

落實公開原則，一要公開依據(jù)。公開執(zhí)法、監(jiān)管所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，公開監(jiān)管權(quán)力清單，依法公開權(quán)力運行流程。實行行政執(zhí)法公示制度，公示行政審批事項目錄，公開審批依據(jù)、程序、申報條件。

二要公開結(jié)果。依法公開執(zhí)法檢查、監(jiān)測、抽查、許可、確認、給付、強制、處罰的結(jié)果。公開曝光侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制假售假、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為。

三要公開監(jiān)督。要加強外部監(jiān)督，強化執(zhí)法考核和監(jiān)管問責，綜合運用法律監(jiān)督、政治監(jiān)察、經(jīng)濟審計等多種方式，監(jiān)督執(zhí)法監(jiān)管不作為、亂作為、以罰代管等違法違規(guī)行為。同時還要完善內(nèi)部監(jiān)督，通過機構(gòu)改革加強層級監(jiān)督，改進上級市場監(jiān)管機關對下級機關的監(jiān)督。完善專門監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督作用，加強行政執(zhí)法事中事后監(jiān)督。