地方政府投融資平臺發(fā)展歷程、經(jīng)驗和轉(zhuǎn)型分析

宮海晶

摘要：本文主要闡述了地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程中的初步發(fā)展階段、繁榮發(fā)展階段和轉(zhuǎn)型發(fā)展階段；總結了融資平臺發(fā)展經(jīng)驗；最后對地方融資平臺轉(zhuǎn)型迫切性和地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型進行了分析。

關鍵詞：投融資平臺；發(fā)展歷程；經(jīng)驗；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F832.7 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0314-01

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程

地方政府投融資平臺是中國現(xiàn)行經(jīng)濟和政治體制下的特殊產(chǎn)物，對我國經(jīng)濟的高速發(fā)展起著重要的支撐作用，其重要的經(jīng)濟和社會貢獻均不容忽視。

（一）初步發(fā)展階段

地方政府投融資平臺產(chǎn)生的大背景是20世紀90年代初。在資金供給嚴重不滿足需求的情況下，為了解決地方政府的融資問題，地方政府投融資平臺便應運而生，同時，地方政府投融資平臺也隨著政府經(jīng)營城市理論和實踐的不斷深化而發(fā)展壯大

（二）繁榮發(fā)展階段

這一時期，各地方政府開始大量組建自己的地方政府投融資平臺，但投融資平臺的融資渠道并未有效擴展，仍主要通過銀行信貸系統(tǒng)實現(xiàn)對外融資，承接政策性貸款，一些城市的投融資平臺開始進行轉(zhuǎn)型，逐步探索更為市場化的經(jīng)營模式2009年，在中央政府應對全球經(jīng)濟危機的投資刺激政策出臺后，各商業(yè)銀行也加快了信貸擴張，積極支持國家重點項目和基礎設施建設投資，融資平臺的融資規(guī)模迅速增加，銀行貸款和企業(yè)債的規(guī)模均大幅增長。

（三）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

地方政府投融資平臺進入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，在地方政府債務形成及融資平臺發(fā)展的過程中產(chǎn)生諸多問題，致使政策頻繁調(diào)整，投融資平臺的經(jīng)營運作模式也受到了相應的限制。雖然地方政府投融資平臺通過銀行信貸體系進行融資受到了嚴格監(jiān)管。融資方式的發(fā)展，拓展了地方政府投融資平臺的融資渠道，投融資平臺對外融資規(guī)模整體增長的趨勢并未發(fā)生改變。

我國地方政府投融資平臺的發(fā)展主要經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，在每個階段中，受宏觀經(jīng)濟環(huán)境或政策法規(guī)的影響，地方政府投融資平臺的發(fā)展也表現(xiàn)出不同的發(fā)展特征。

二、融資平臺發(fā)展經(jīng)驗

從地方政府融資平臺的發(fā)展中可以歸納出如下特點：

第一，在城市建設中，政府對融資平臺大量注入資金，包括財政性資金、專項收費、土地有償使用和批租收入。凡有償還能力的項目由融資平臺簽訂合同和回收本息，對無償還能力的項目政府進行撥款。政府還通過特許經(jīng)營的方式保障了融資平臺獨享城市建設和運營收益，并將這些收益進一步用于城市建設。

第二，充分發(fā)揮公共資源的融資功能。在財政投入不能滿足建設需求的情況下，融資平臺對公益性、準公益性重大建設項目實行了與土地等資源捆綁運作的辦法，以土地等城市資源開發(fā)利用為重點，為重點項目建設提供資金保障，同時促進了基礎設施建設。在政府主導下，成立土地儲備中心，通過土地和項目的封閉運行，土地增值收益為城市建設提供了資金保障。融資平臺還將地方政府所擁有的眾多資產(chǎn)進行整合，通過資產(chǎn)證券化，通過抵押、質(zhì)押、發(fā)債和出售資產(chǎn)等手段來融通項目建設所需資金。

三、地方融資平臺轉(zhuǎn)型迫在眉睫

首先，土地財政制度難以長期為繼。中國的城鎮(zhèn)化率不斷抬升后，正面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，而土地財政的詬病制約著經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型：從長遠來看，中國經(jīng)濟要從投資驅(qū)動型向消費驅(qū)動型過渡。

其次，地方政府債務監(jiān)控客觀上需要投融資平臺轉(zhuǎn)型。在地方債體系、地方融資平臺債務體系、財政預算體系三者之間的關系已經(jīng)相互配套，但在這過程中需要厘清政府與市場的關系，特別是對投融資平臺，也有助于擺脫土地財政困局。

最后，從投融資平臺運作的角度看，大部分投融資平臺是充當?shù)胤秸谫Y平臺的職能。在厘清政府與市場的關系后，部分投融資平臺的職能將逐步弱化，轉(zhuǎn)型為地方國有企業(yè)或者退出歷史舞臺。

四、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型分析

國有企業(yè)改革的兩大主要類型是：資本運營平臺型國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營平臺型國有企業(yè)。其中，資本運營平臺型國有企業(yè)定位于以政府出資人的身份管理各類投資主體，更多的是以財務投資者身份履行管理責任，重點是實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營平臺型國有企業(yè)除了代表出資人身份外，同時履行對具體企業(yè)的經(jīng)營管理責任，重點是企業(yè)的市場化經(jīng)營能力的培育。

從功能上看，投融資平臺兼有城市基礎建設投資、城市運營、產(chǎn)業(yè)投資、金融投資、土地開發(fā)等功能，其中城市建設投資和土地開發(fā)為最主要的功能，公益性比較強：融資平臺的改革要向資本運營平臺和產(chǎn)業(yè)運營平臺轉(zhuǎn)變，則需要增加城市運營、產(chǎn)業(yè)投資和金融投資方面的職能，增加公益性和準公益性的項目比例。

在現(xiàn)實經(jīng)營中，融資平臺普遍面臨著定位不清晰、資產(chǎn)盈利能力差、融資渠道單一、專業(yè)人才匱乏，這就造成諸多轉(zhuǎn)型的困難。這種狀況是平臺發(fā)展的障礙，最終將影響平臺投融資功能的發(fā)揮。