全面從嚴治黨中的黨規(guī)黨紀建設(shè)研究

李長帥　李軍海

[摘要]在全面從嚴治黨中制度建設(shè)不可或缺，黨規(guī)黨紀是其載體和依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴治黨的制度之源，是全面從嚴治黨的“四梁八柱”，執(zhí)紀問責是全面從嚴治黨的力量之根。隨著《黨章》的修改、《憲法》的修改和《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布實施，黨內(nèi)法治建設(shè)進入了新時代，黨規(guī)黨紀建設(shè)也將更加體系化，執(zhí)行力將更強勁。

[關(guān)鍵詞]全面從嚴治黨；黨規(guī)黨紀；監(jiān)察委員會

《呂氏春秋·自知》：“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩?！敝螄叵戎吸h，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。在全面從嚴治黨中制度建設(shè)不可或缺，也就是把執(zhí)政黨自身的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，關(guān)進黨內(nèi)法規(guī)的籠子里，讓執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究，讓依法執(zhí)政真正落到黨內(nèi)法規(guī)的實處。自十八大以來，習近平總書記對黨內(nèi)法規(guī)的重視可以從中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編輯的，由中央文獻出版社、中國方正出版社于2016年1月出版的《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》一書中得到闡釋，并可以從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體實踐得以驗證。

一、黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴治黨的制度之源

2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“必須堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針”。2014年12月習近平總書記在江蘇調(diào)研時強調(diào)，要“協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化邁上新臺階”，這是習近平總書記首次提出“全面從嚴治黨”；2015年2月2日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班開班式上，習近平總書記首次論述了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，明確將全面從嚴治黨作為一項基本戰(zhàn)略?！皬膰乐吸h”升級為“全面從嚴治黨”意味著需要有更嚴的標準和更高的要求，深層之意在于如果從嚴治黨不全面，只講思想建設(shè)，忽視制度建設(shè)，或者有制度無執(zhí)行，制度就會淪為“稻草人”“橡皮筋”，不良作風必定死灰復(fù)燃、卷土重來。黨重視制度在全面從嚴治黨中的作用，十九大報告在全面從嚴治黨中要求，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”；新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”，并在黨的建設(shè)必須堅決實現(xiàn)的五項基本要求的第五項中規(guī)定：“堅持從嚴管黨治黨”，“堅持依規(guī)治黨、標本兼治，堅持把紀律挺在前面，加強組織性紀律性，在黨的紀律面前人人平等?！痹凇吨袊伯a(chǎn)黨黨章》的七章還以專章規(guī)定“黨的紀律”，從概念、類型、處分種類、處分程序等方面作了明確的規(guī)定。概言之，全面從嚴治黨走制度化之路是必要之選。

從嚴治黨制度化，不是一般的建章建制問題，而是一個全方位的制度化問題，包括黨的體制制度化、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度化、黨的一切行為的制度化等?！蹲髠鳌は骞四辍罚骸扒曳蚋?，如布帛之有幅焉，為之制度，使無遷也”，“制”是指節(jié)制、限制，“度”是指尺度、標準，法規(guī)是制度的主要表現(xiàn)形式和可靠載體?！靶滩豢芍?，則威不可測”會產(chǎn)生飄忽不定、隨心擅斷的惡害，“法者，編著之圖籍，設(shè)之于官府，而布之于百姓者也”，成文化的法規(guī)才能保障人們有章可循、避免執(zhí)法者隨心所欲，正如習近平總書記對制度的嚴密性和科學(xué)性所做的強調(diào)：“最根本的是嚴格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進行制度建設(shè)”，“既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確違反規(guī)定怎么處理，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間”。黨自十八大以來以立竿見影的積極作為，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的日漸完善和作用的迅速凸顯，對全面從嚴治黨制度化起到了深入推進之效。黨的十九大在理論上的最大貢獻和創(chuàng)新，就是形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，“習近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想”①是其組成部分，這就為新時代全面從嚴治黨提供了更為明確的思想指引。

二、黨內(nèi)法規(guī)是全面從嚴治黨的“四梁八柱”

習近平總書記強調(diào)，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式?！币獙崿F(xiàn)全面從嚴治黨，有規(guī)可循是基本前提，當然法規(guī)質(zhì)量至關(guān)重要。

2013年是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的標志性年份。2013年5月黨出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，這意味著黨有了第一部公開的正式的黨內(nèi)“立法法”，有助于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的體系性和科學(xué)性；2014年8月29日中共中央政治局審議通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》提出，到2020年建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效，更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系?？梢姡h在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上有作為、有規(guī)劃、有目標。

從黨開展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實踐來看，分為集中清理和系統(tǒng)構(gòu)建兩個步驟。中共中央從2012年7月開始對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了清理。根據(jù)《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，1978年以來中央制定的767件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，另有42件將作出修改。這是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)進行集中清理，為黨的制度建設(shè)注入新活力，有效地維護了黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加快了黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建的科學(xué)化進程。與此同時，黨還通過修訂、制定等方式來健全黨內(nèi)法規(guī)體系。2015年8月，先后出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，2016年出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》。黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了“瘦身”“健身”“強身”，有效地補齊了全面從嚴治黨的制度短板，并注入了強大生命力和保障力，真正體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨中的作用是“根本性”“全局性”“穩(wěn)定性”“長期性”“完備性”“管用性”②。

三、執(zhí)紀問責是全面從嚴治黨的力量之根

“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。習近平總書記強調(diào)，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”；還指出，“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人”，“要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。”有了健全的黨內(nèi)法規(guī)體系，還需要強有力的執(zhí)行機制，才能使全面從嚴治黨不是紙面上的宣言，而是利劍出鞘。

黨的十八大以來，從嚴治黨是從作風建設(shè)開篇。2012年12月中共中央公布了《關(guān)于改進工作作風密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，“八項規(guī)定”是從嚴治黨的“切入口”和“動員令”，黨中央以上率下，率先垂范，并且通過“八項規(guī)定”來執(zhí)紀問責，曝光了大量的典型案例。之后開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學(xué)一做”學(xué)習教育常態(tài)化制度化進一步深化了從嚴治黨的輻射面。2017年11月27日十九屆中共中央政治局第一次會議審議了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》，將始自2012年12月4日滌蕩黨內(nèi)痼疾頑癥、大力扭轉(zhuǎn)作風的戰(zhàn)役向縱深推進。

發(fā)揮監(jiān)督的力量是實現(xiàn)執(zhí)紀問責懲防功能的有效之舉。2016年十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是對黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督實踐經(jīng)驗的總結(jié)，構(gòu)建了黨內(nèi)監(jiān)督體系的大格局，并從頂層設(shè)計上打出了黨內(nèi)和黨外共同發(fā)力的組合拳。全面從嚴治黨為的是營造一種風清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)，培厚黨內(nèi)政治文化土壤，其中，確保黨內(nèi)法規(guī)的全面落實是關(guān)鍵點。十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，從十二個方面對黨內(nèi)政治生活作了具體的規(guī)定，它是對十八以來全面從嚴治黨實踐經(jīng)驗的總結(jié)和凝練，是對下一階段全面從嚴治黨做出的總部署，更是各級黨組織和全體黨員在新時代必須要遵從的行為準則。因此要避免“今天好同志，明天階下囚”的局面，就要從黨內(nèi)政治生活的源頭上著手，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化，黨的建設(shè)的缺失，管黨治黨寬松，黨內(nèi)政治生活庸俗化、隨意化、平淡化等問題，以這十二個方面為標尺，并融入到“兩學(xué)一做”學(xué)習教育中，拓展到所有黨支部，這是全面從嚴治黨的治本之策。

黨和國家的監(jiān)督體系是由黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等組成，其中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，如果此種監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失效。十八大以來展開的黨內(nèi)政治巡視工作，彰顯利劍的作用。十九大報告在“健全黨和國家監(jiān)督體系”中提出，“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”，還提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。

監(jiān)察委員會成立后，黨內(nèi)監(jiān)督對象擴展至所有行使公權(quán)力的公職人員，是監(jiān)察全覆蓋的集中體現(xiàn)，是一種強有力的改革措施。2016年11月9日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》和2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，目前試點工作已經(jīng)取得重要階段性成果，探索積累了成功經(jīng)驗。2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》和2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，規(guī)定“在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。”黨強調(diào)任何一項改革都要有法有據(jù)，從“試點”到“推開”，從黨內(nèi)的“方案”到全國人大常委會的“決定”，證明即便是試點階段的監(jiān)察體制改革也是有法有據(jù)、穩(wěn)步推進，“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”的原則得到有效地遵循。

國家監(jiān)察體制改革既將黨的監(jiān)察權(quán)力轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力，又使反腐敗力量從現(xiàn)有行政權(quán)力、司法權(quán)力結(jié)構(gòu)中獨立出來實現(xiàn)集中化，從而更有效、更合法地實現(xiàn)反腐敗目標。監(jiān)察委員會是中國特色的反腐敗機構(gòu)，2017年11月7日中國人大網(wǎng)上公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，并向社會公開征求意見，草案中規(guī)定國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，2018年1月22日全國人大常委會對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》進行第二次審議。第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，這就完成了反腐敗國家立法，也就意味著監(jiān)察權(quán)將有明確的法律依據(jù)，屆時反腐敗在全面從嚴治黨和全面依法治國中會達到集中指向和共同發(fā)力的格局和效果。

當然，誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題也不容忽視，《黨的十九大報告學(xué)習輔導(dǎo)百問》中對此的解答是“把監(jiān)察權(quán)關(guān)進制度籠子”，因為《監(jiān)察法》對監(jiān)察權(quán)行使的方式方法、審批程序、時限要求等會作出嚴格限制，這樣可以使監(jiān)督權(quán)運行得更加透明。

黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨中的力量已經(jīng)得到展現(xiàn)，依規(guī)治黨和依法治國的戰(zhàn)略格局全面確立和推行。堅信黨秉持著“睥睨天下，舍我其誰”的志向和“不要人夸顏色好，只留清氣滿乾坤”的氣概，終將會帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

[注釋]

①趙付科，孫道壯.習近平黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)思想論析[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2017（6）：169.

②許耀桐.黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與全面從嚴治黨[J].人民論壇，2017（10）：20.