精準識別政策的僵化執(zhí)行及偏差分析

劉 斐 麗

(中國社會科學院研究生院 社會學系，北京 102488)

中國政府在20世紀70年代末80年代初,在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的貧困治理,1994年3月國家公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》,整體部署了1994-2000年的扶貧開發(fā)工作。進入21世紀后,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》以及《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》成為扶貧工作的指導性文件。2012年12月黨的十八大以來,黨中央把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置,提升到事關(guān)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的新高度,納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。作為一項貧困治理的創(chuàng)新性工作機制,精準扶貧標志著中國的扶貧開發(fā)從區(qū)域性瞄準過渡到個體性瞄準的階段。

為了有效瞄準目標人群,中央設(shè)計一整套制度來實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作的“精準性”。精準識別是精準扶貧的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),涉及到貧困的分類。國家如何劃分貧困、如何劃分幫扶的對象,這些均是牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵問題。老百姓最關(guān)心諸如“誰享受了精準扶貧、享受精準扶貧政策的人為什么能享受上”這些關(guān)涉精準識別的問題,人們判斷精準扶貧是否公平的依據(jù)是:國家的精準識別所認定的幫扶對象與他們心目中的預判是否一致?？梢?研究精準識別問題具有重要的實踐意義。

一、問題的提出與分析框架

(一)問題的提出

國家公共政策在農(nóng)村出現(xiàn)的執(zhí)行偏差問題引起學界的廣泛關(guān)注,“變通”[1]“共謀”[2]“政策失靈”[3]“政策走樣”[4]或“政策阻滯”[5]這些概念都被用來概括執(zhí)行偏差的問題。針對此現(xiàn)象產(chǎn)生的原因,目前主要有三條解釋路徑:(1)從農(nóng)村執(zhí)行主體的主觀性入手進行解釋,有的基于經(jīng)濟理性人假設(shè),如博弈論[6]，還有的基于實際貫徹政策的村干部的角色問題,如借用西方“街頭官僚理論”的“鎮(zhèn)頭官僚”[7]理論,再如“雙重代理人”[8]理論;(2)從政策執(zhí)行的制度層面,如從政府體制、權(quán)力配置、干部制度等方面[5]入手進行解釋,其中“府際關(guān)系”[9]視角說明中央地方之間的關(guān)系如何影響政策執(zhí)行;(3)從國家的基層治理模式入手進行解釋,認為資源汲取型政策的執(zhí)行導致基層治理中的非正式權(quán)力的運用[10],而農(nóng)村稅費取消后的基層治理模式使得資源供給型政策在執(zhí)行中發(fā)生了巨大的政策目標偏移[11]。而在精準扶貧政策的執(zhí)行困境中,學者也普遍認為存在執(zhí)行偏差的困境,從政策本身、執(zhí)行主體和社會基礎(chǔ)三條路徑進行解釋。(1)從政策本身出發(fā),認為精準扶貧制度本身存在缺陷,精準識別遭遇逐級指標分配法導致部分貧困農(nóng)戶被排斥，非貧困標準的采納導致識別精度下降以及識別標準附近的臨界農(nóng)戶難以確認等技術(shù)困境[12]。(2)從基層政府的視角看：首先,基層政府對于精準扶貧內(nèi)涵的理解不到位[13],存在思想誤區(qū)[14],導致政策執(zhí)行有偏差;其次,基層政府有自身的邏輯,在運動式治理和官僚體制的雙重規(guī)制和壓力下,面臨著一系列的執(zhí)行約束[15];再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項目實施中的選擇性治理,使其過度依賴精英扶貧[16]。(3)從農(nóng)村社會的視角看,鄉(xiāng)土社會有其復雜性。農(nóng)戶的收入呈現(xiàn)模糊性,不利于用貨幣化、數(shù)字化的方式對貧困戶進行識別,人際交往與社會關(guān)系也呈現(xiàn)模糊性,很難采用分類化的方法進行認知和管理[17];另外,社會變遷下的農(nóng)村出現(xiàn)一些新情況,農(nóng)村空心化趨勢導致農(nóng)村扶貧中建設(shè)主體缺失、利益格局固化與群眾監(jiān)督的乏力[18];項目治村、精英治村以及村鎮(zhèn)合并等導致鄉(xiāng)村政治生態(tài)發(fā)生變化[19];包括鄉(xiāng)村互助傳統(tǒng)日漸喪失與鄉(xiāng)村經(jīng)濟自主性日漸式微的鄉(xiāng)村主體性逐漸喪失[20],這些均不利于精準扶貧政策的執(zhí)行。雖然相關(guān)研究成果頗豐,但是,國內(nèi)對精準扶貧政策的執(zhí)行偏差研究沒有形成系統(tǒng)的理論,多是在實踐層面泛泛而談,專門針對精準識別執(zhí)行偏差的研究則并不多見。因而,目前的研究現(xiàn)狀不利于人們系統(tǒng)客觀地認識精準識別的執(zhí)行偏差困境。

在實地調(diào)研中,村民普遍認為精準扶貧是一項惠農(nóng)的好政策,但精準識別的執(zhí)行仍然存在問題,而關(guān)鍵就在村干部身上。在他們看來,村干部是引發(fā)精準識別不“精準”的罪魁禍首,村干部這個“歪嘴和尚”把精準扶貧這部“好經(jīng)”念歪了?？梢?精準識別的執(zhí)行與政策初衷出現(xiàn)了偏差,那么這一執(zhí)行偏差究竟是如何發(fā)生的呢,這就是本文要研究的問題。

(二)分析框架:精準識別執(zhí)行偏差的4種形式

一般而言,研究政策執(zhí)行情況主要是考查村干部在執(zhí)行過程中是否按照上級政策執(zhí)行,而不考慮村干部的執(zhí)行結(jié)果是否符合地方實際情況。然而,基于田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),一項政策執(zhí)行得成功與否,不僅要考查是否符合上級、中央的政策初衷,還應(yīng)該考量老百姓是否認可,因此,在研究精準識別過程的執(zhí)行情況時,筆者將執(zhí)行結(jié)果是否符合地方實際情況納入本研究。在這里,運用“村干部是否執(zhí)行上級政策”與“村干部的執(zhí)行結(jié)果是否符合地方實際情況”2個變量,筆者構(gòu)建出政策執(zhí)行的6種類型。如圖1所示,“是否執(zhí)行上級政策”被賦值為“正確執(zhí)行”“僵化執(zhí)行”和“變通執(zhí)行”3個值,而“村干部的執(zhí)行結(jié)果是否符合地方實際情況”被賦值為“符合”和“偏離”2個值,這2個變量的不同值形成6種不同的政策執(zhí)行情況。

圖1 政策執(zhí)行偏差的4種形式

政策執(zhí)行偏差實際有4種形式:(1)變通執(zhí)行政策但符合地方實際;(2)正確執(zhí)行政策但偏離地方實際;(3)僵化執(zhí)行政策而偏離地方實際;(4)變通執(zhí)行政策同時偏離地方實際。第1和第4的變通執(zhí)行是目前研究執(zhí)行偏差時學者們普遍關(guān)注的，而筆者將“與地方實際的偏離”引入,從而出現(xiàn)第2和第3兩種新的執(zhí)行偏差形式。根據(jù)田野調(diào)查,筆者發(fā)現(xiàn):農(nóng)村執(zhí)行者進行精準識別時,雖然表面上嚴格遵照上級政策,但執(zhí)行結(jié)果卻與地方實際發(fā)生偏差,從而招致村民的非議。這一現(xiàn)象實際是第3種形式的執(zhí)行偏差,為什么會出現(xiàn)這一現(xiàn)象呢?這正是本文研究的重點。

二、實踐中的執(zhí)行偏差

(一)精準識別的田野調(diào)查[注]本文中的人名均系化名。

筆者在2017年6-7月集中對山西省呂梁市的某國家級貧困村W村進行田野調(diào)查,根據(jù)這些田野資料,分析政策執(zhí)行偏差的發(fā)生機制。

W村位于L縣工業(yè)大道以西,距離鎮(zhèn)中心5公里,距離縣城10公里。全村總占地面積2 600余畝,總耕地面積1 700畝,下轄9個村民小組,257戶,1 007人,人均收入2 580元，屬于貧困村。2015年回頭看后確立建檔立卡貧困戶90戶,共318人,貧困發(fā)生率為31.5%。

W村的精準識別集中進行過兩次,分別在2013年和2015年年底進行。第一次是精準扶貧政策剛剛啟動,由于政策宣傳還不到位、政策實踐效果沒有體現(xiàn),村干部、村民都沒有把它當回事。村干部接到鎮(zhèn)里下達的文件后,由參會人員將家人和關(guān)系好的人確定為建檔立卡貧困戶，村民根本不知道精準識別這件事情。第二次是建檔立卡“回頭看”活動,在村里掀起了不小的風波。村里由村支兩委、村民代表和第一書記組成評審小組,嚴格按照“自愿申請、民主評議、公示公告和審核”的規(guī)定程序進行建檔立卡貧困戶的確定工作。共有177戶、500人參與自愿申請,鎮(zhèn)里下達的指標是90戶,318人。評審小組按照“先排除‘十一不進’,再打分,然后一條龍排隊”的原則,審核申請書、打分表,嚴格把關(guān),爭取做到公平公正。評審小組共討論了五輪,最終確定名單,進行公示。村民非常關(guān)注第二次的精準識別。他們認為精準扶貧有不少好處,都希望自己能夠成為貧困戶。第二次建檔立卡貧困戶的名單是由農(nóng)村主要權(quán)力機構(gòu)組成的評審小組按照民主的方式嚴格執(zhí)行政策而確定的,然而,名單仍然引起許多人的不滿。經(jīng)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn),第二次精準識別的執(zhí)行過程基本符合上級政策要求,但是執(zhí)行結(jié)果卻與地方實際發(fā)生偏差。

(二)實踐中的僵化執(zhí)行偏差

當代中國地方政治運行主要是目標責任制,上級政府通過將確定的經(jīng)濟發(fā)展和政治任務(wù)等“硬性指標”層層下達,由縣而至鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),鄉(xiāng)再到村莊,并由村莊將每項指標最終落實到每個農(nóng)民身上。在指標下達的過程中,上級還輔以“一票否決”為代表的“壓力型”懲罰措施[21]。在層層下達的各項任務(wù)中,可分為兩大類指標：一類是剛性指標，另一類指標是彈性指標。剛性指標一般可以量化,執(zhí)行者會對此類指標重點關(guān)注;而彈性指標則不可量化,一般會被忽略。在山西省精準識別“回頭看”的文件里,規(guī)模指標制、整戶識別、人均年收入、“八不進”這些原則和指標成為剛性指標,被各級部門和村干部奉為金科玉律;而其他的原則如群眾公議公認、掌握全面情況、符合地方實際、精準識別動態(tài)管理等內(nèi)容則成為彈性指標,被各級部門和村干部集體忽略。

1.變通完成剛性指標。第二次精準識別時,國家給W村下達90戶、318人貧困戶的指標,然而,如果以人均年收入2 800元的貧困線為標準,W村大部分農(nóng)戶人均年收入都在貧困線以上,這意味著W村大部分農(nóng)戶不能成為貧困戶。但是村委為了完成上級下達的指標,選擇變通實際情況,主要考慮到如果上報的貧困戶數(shù)量不夠：(1)鎮(zhèn)里不同意；(2)這是國家給的“待遇”,不能白白浪費;(3)即使可以按照實際情況上報,在熟人社會里,本村村民很快就會得知鄰村的名額比本村的名額多。在“當官不為民做主,不如回家種紅薯”的邏輯下,本村村民對村干部會產(chǎn)生強烈不滿。這樣,為了完成這個逐級下達的指標,村干部不得不“湊”人數(shù)。

國家設(shè)定的規(guī)?？刂?既需要控制戶數(shù),還要控制人數(shù)。但實際貧困戶不可能與指標完全吻合。經(jīng)過農(nóng)戶評議打分排隊后,如果按照戶數(shù)達到90戶計算,則人數(shù)超了318人;如果按照人數(shù)達到318人,則戶數(shù)不夠90戶。對此,村干部會重新選擇剛好能夠匹配指標人數(shù)的一戶,來替換原本在90名里排名靠后的那一戶。決定到底用哪一戶替換哪一戶,主要依據(jù)是指標里的戶數(shù)和人數(shù)的目標數(shù)字,看哪種排列組合能夠符合國家規(guī)定;在滿足主要依據(jù)的情況下,最終決定誰上誰下,還會摻雜一些個人感情的因素。這樣一來,確定貧困戶演變了紙上反復計算的數(shù)字游戲和心里來回權(quán)衡的人情游戲。毫無疑問,這個過程使得政策與地方實際發(fā)生偏差,多出來的名額成為始作俑者。

2.教條執(zhí)行收入測算政策。年收入和農(nóng)戶評價分數(shù)是測算農(nóng)戶經(jīng)濟水平的兩個重要指標。國家規(guī)定的年收入包括工資性收入、生產(chǎn)經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入等;農(nóng)戶評價根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展(25分)、勞動力條件(35分)、生活條件(25分)和教育條件(15分)4個方面的內(nèi)容來為農(nóng)戶打分以判斷其經(jīng)濟水平。這兩個數(shù)據(jù)可以一定程度上反映出農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟情況,但有一些情況在國家的“意料”之外。W村有兩條公路、一條鐵路、一個工業(yè)園區(qū),這些占地曾給被征地農(nóng)戶以一定金額的補償款,最高獲得幾十萬元的補償款,而這些特殊的補償并不在政策列表中。村干部和村民對這些款項心知肚明,但是由于不在國家的計算體系內(nèi),村干部就沒有將這個款項計算進去;這樣測算出來的家庭收入與地方實際和村民預判是不相符的。在政策計算下成為貧困戶的人可能在村民心中是暴發(fā)戶,這自然會招致村民的不滿。

3.嚴格執(zhí)行政策而不顧實際情況。W村嚴格按照“先排除‘十一不進’,再打分,然后一條龍排隊”的原則進行精準識別。“十一不進”政策是經(jīng)過山西省、呂梁市、L縣各級相關(guān)部門制定出來的政策,是明確規(guī)定不能成為貧困戶的條件?！渡轿魇》鲐氶_發(fā)建檔立卡“回頭看”工作指導意見》規(guī)定“八不進”,L縣根據(jù)“八不進”的規(guī)定,細化為“十一不進”。W村的村支部書記、村主任、村支兩委成員、村民代表在討論識別貧困戶的工作流程時,一致認為該項規(guī)定是硬性條件,只要誰家滿足其中任一條,堅決不能進入打分的程序,也就意味著該戶沒有資格成為貧困戶?！笆徊贿M”成為識別貧困戶的第一道門檻、是一條不能逾越的紅線。

在實際執(zhí)行過程中,全村公認最窮的梁某就是因為“十一不進”里的“擁有機動車輛”這一條而被排除在外的。當時,村支兩委和村民小組代表有人提出:“全村公認的貧困戶能否成為貧困戶?”經(jīng)討論大家一致認為,雖然梁某一家孩子多、教育負擔重，家庭勞動力不足,是全村最窮的家戶,但是“十一不進”是最基本的底線,誰也不能破壞這條規(guī)則。他家雖然只擁有一臺幾千元買來的二手面包車,但畢竟是“擁有機動車輛”,單單這一條就不能違背,因為上面追究下來責任,村干部們無法承擔。最終,村干部為了符合政策而不顧實際情況,把全村最貧困的一戶排除在貧困戶的名單外。

如果說梁某一戶是“應(yīng)保未?！钡脑?那么,王某一家四口則屬于“不應(yīng)保而保”的瞄準偏差。王某在W村附近的一家鐵廠打工,作為戶主的她和3個子女為農(nóng)業(yè)戶口(戶口在W村),其公婆和丈夫景某屬于非農(nóng)戶口。他們一家和公婆住在一起,全家7口人在W村沒有耕地。通過核算戶口本上家庭成員的人均年收入,結(jié)果在貧困線以下,而且他們4人名下無房無車。按照國家政策,該戶理應(yīng)被界定為貧困戶,然而,在W村卻引起軒然大波。大家都知道景某在村里屬于村委成員,在縣里有正式工作,還在村附近的鐵廠擔任重要職務(wù),并擁有一輛小轎車;其父是村里的赤腳醫(yī)生,在W村開農(nóng)村診所,兼營零食日雜,收入不錯。在村民看來,王某與景某是一家人,自然不能算是貧困戶。但是王某一戶的情況符合國家政策中“整戶識別”原則:以戶口本上的“戶”為單位進行年均收入核算,王某與景某理論上沒關(guān)系。該事件在當?shù)卦斐闪艘欢ǖ妮浾擄L波,加之村干部與景某素有過節(jié),村主任趁機上報鄉(xiāng)鎮(zhèn),要求在貧困戶名單里刪除王某一戶。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負責人覺得測算是根據(jù)國家政策執(zhí)行的,應(yīng)該保留這戶的貧困戶資格，而具體負責精準識別的第一書記,由于個人關(guān)系與景某較好,也選擇睜一只眼閉一只眼,沒有對該戶提出異議。

上面兩個案例生動展示出村干部在精準識別中是如何嚴格執(zhí)行政策中的剛性指標,進而以政策的名義忽視“群眾公議公認、符合地方實際”的彈性指標的,這種政策行為屬于“一刀切”,為了執(zhí)行政策而執(zhí)行政策,沒有認真思考政策的初衷和用意,沒有全面考慮群眾的輿論，從而引發(fā)“應(yīng)保未?！焙汀安粦?yīng)保而?！钡拿闇势?。

三、政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因

(一)過分追求政策的精細化和易操作性

國家制定一項統(tǒng)一性政策時,中央或省部級層面負責總體布局,把控的是總體性原則,一般以“決定”“意見”等形式的文件下發(fā)。而在執(zhí)行和實施層面,基層政府根據(jù)國家的大政方針,在總體性原則的框架內(nèi),結(jié)合當?shù)貙嶋H制訂具體的實施細則,形成實施方案等形式的文件。從總體性原則到實施細則的過程實際就是政策落地的過程,具有精細化的特征。地方各級政府在執(zhí)行政策的過程中不斷細化國家的宏觀政策,以使政策在執(zhí)行過程中更易于操作。然而,正是這一過程使得政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。2014年4月2日國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》,這個文件是中央對精準識別的最初設(shè)計,關(guān)于貧困戶的識別標準國家層面規(guī)定相對簡單,只對國家的貧困線作了規(guī)定,至于具體的識別工作,讓各地結(jié)合實際制訂具體的識別標準。同年4月22日,山西省扶貧開發(fā)辦公室制定《山西省農(nóng)村扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》,整體框架與中央發(fā)布的方案所差無幾,而真正不一樣之處在于：山西省對貧困戶識別的“標準”作了精細化的規(guī)定,簡稱“八不進”,明確規(guī)定了以擁有住房、商品房、機動車輛以及有固定工作和穩(wěn)定收入等指標作為篩出標準。緊接著,5月4日L縣就制定《L縣農(nóng)村扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》,整體框架依然與中央、省級部門發(fā)布的方案一致,不同之處在于該縣進一步細化“八不進”為“十一不進”,使得精準識別中的篩出機制更加便于操作。

從L縣的最終文件我們便可以發(fā)現(xiàn)地方政府結(jié)合實際細化中央政策的過程。(1)對一些政策的規(guī)定進行明確界定,以使政策便于操作。L縣將上級部門“八不進”規(guī)定的第一條“現(xiàn)有能夠滿足生活條件居住房，又新建住房的；在城鎮(zhèn)購買商品房(不含因災重建、國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拆遷房屋)或高標準裝修現(xiàn)有住房的”拆分成兩條:“在縣城或集鎮(zhèn)購買(或建設(shè))門面房的”和“在縣城或集鎮(zhèn)購買(或建設(shè))住房的(不包括移民房、回遷房)”,將第5條“長期雇傭他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的”明確為“有經(jīng)營性實體，長期雇傭他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的”,這些標準更有利于一線人員的實際操作,不易產(chǎn)生歧義。(2)刪除政策中可操作性差的條款,以使政策便于落實。將第2條“家庭月水電燃料費、通訊費明顯高于當?shù)剞r(nóng)戶的”這條規(guī)定刪掉,原因在于該規(guī)定工作量大且不好把控和解釋。(3)結(jié)合當?shù)貙嶋H情況增加條款。如第7條“增加財產(chǎn)性收入(指利息、股息、股企、租金、紅利、土地征用補償)較大的”和第9條“承包土地長期撂荒且面積較大的”就是結(jié)合農(nóng)村出現(xiàn)的新情況增加的規(guī)定。(4)結(jié)合地方實際情況,考慮到除經(jīng)濟以外的其他致貧因素,規(guī)定優(yōu)先評選貧困戶的情形。

通過分析這一文件的層層傳遞過程,我們可以發(fā)現(xiàn)中央政策是如何從政策層面落地到地方政府和基層執(zhí)行者的,正是那些便于操作和執(zhí)行的基層規(guī)定成為執(zhí)行者僵化執(zhí)行的金科玉律。精準識別中出現(xiàn)的“十一不進”篩出機制實際上并非中央政策的初衷,而是具有地方特色的識別貧困的政策。中央政策規(guī)定越細致,就越會有復雜多變的地方情境來與之形成偏差。一方面,隨著政策的精細化,各種指標在不斷地指導地方實際,這樣反而導致地方實際情境以各種各樣的形式來挑戰(zhàn)權(quán)威;另一方面,過分追求易于操作的政策,會出現(xiàn)另一種情況,即規(guī)定得過于死板，缺少彈性。

(二)選擇性忽視政策的有關(guān)內(nèi)容

精準識別中,一些政策內(nèi)核被各級政策執(zhí)行者選擇性忽視了。在國務(wù)院扶貧辦頒布的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中雖然規(guī)定了“整戶識別”的原則,但是在“規(guī)范操作程序”中,明確規(guī)定“嚴禁優(yōu)親厚友,嚴禁提供虛假信息,嚴禁拆戶、分戶和空掛戶,杜絕平均分配”[22]。因為往往“上有政策,下有對策”,因此，中央層面對整戶識別這一“政策”在地方上可能出現(xiàn)的“對策”有所警惕和防范,但是在各級的扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案中都沒有看到此內(nèi)容。在田野的執(zhí)行過程中,這一項工作要求也根本沒有被提上議程，類似這樣被忽視和遺忘的政策內(nèi)容不止這一個,選擇性忽視成為政策執(zhí)行偏差的主要原因之一。

1.動態(tài)化管理成為空談。在拉開精準扶貧序幕的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中首次提到動態(tài)管理,“按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則,對每個貧困村、貧困戶建檔立卡,建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”[23]。在2014年4月國務(wù)院扶貧辦制訂的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中只是重復引用了以上《意見》中的話,并未對動態(tài)管理進行詳細規(guī)定;在同年5月公布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》中,國家對建檔立卡工作做了詳細安排,但只是說明建檔立卡要實現(xiàn)動態(tài)管理,每年更新,具體如何執(zhí)行并沒有相應(yīng)的安排。時隔兩年后,精準扶貧進入新階段,國家出臺《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》,對脫貧手段、任務(wù)、措施等進行了詳細的規(guī)定,但是,對建檔立卡動態(tài)管理工作的部署仍過于簡單。

貧困是動態(tài)的,有的家戶可能會因為疾病、自然災害、意外等因素返貧,有的家戶可能因為找到工作、生意好轉(zhuǎn)等因素脫貧,因而國家要求精準識別建立動態(tài)化管理機制,這樣更符合扶貧的實際情況。但是,從目前搜集到的文件來看,國家對動態(tài)化管理的安排略顯不足,沒有規(guī)定細節(jié)和要求,只是作為一種理念和提法。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,也會要求農(nóng)村進行“有進有出”的管理:日常的統(tǒng)計報表和系統(tǒng)錄入均要求農(nóng)村上報新增貧困人員和新增脫貧人員兩項內(nèi)容。但是,在農(nóng)村這一操作層面,能體現(xiàn)動態(tài)管理的進出登記流于形式。W村以2015年“回頭看”確定下來的名單為基礎(chǔ),錄入系統(tǒng)的戶數(shù)原則上不隨意增加,即使真的遇到大災大難。村干部的理由是如果真的存在遇到大災難的家戶,村里有救濟款,可以從那里面支出給予幫助,而增加精準扶貧戶太麻煩,增加一戶其他戶也會要求加入。于是,為了完成上級統(tǒng)計報表,村干部主要關(guān)注一年內(nèi)既有貧困戶是否添丁進口,如新生兒、娶媳婦、新近遷入戶等,這些客觀上增加的人就成為村干部確定增補的主要對象。減貧則主要依靠政策,根據(jù)上級下達的指標進行減貧人數(shù)的確定,而不是根據(jù)實際情況。因而,在精準識別的實際執(zhí)行中,所謂的動態(tài)化管理成為空談,沒有實質(zhì)性作用。

2.群眾公認原則留于紙面。《山西省扶貧開發(fā)建檔立卡“回頭看”工作指導意見》的第2條原則提到要以群眾公認為根本原則,要嚴格核實群眾有異議的農(nóng)戶。這說明國家雖然要求根據(jù)指導意見評定貧困戶,但還是給予下級政府一定的空間,要求綜合考慮各種情況,最終的判斷依據(jù)是群眾公認。山西省提出的指導意見與中央的理念是一致的,在國務(wù)院頒布的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》中提到,“由于區(qū)域分布的不同,收支結(jié)構(gòu)的差異性,對農(nóng)戶收入水平的測算不能簡單地統(tǒng)一標準,要以當?shù)厝罕姽J的方法為準”,這說明中央和省級政府在精準識別上都給予了一定的靈活性空間,但是仔細分析,又發(fā)現(xiàn)沒有具體的操作指導,只是紙面的、表面上的靈活,基層在執(zhí)行政策時很難靈活掌握。

在精準識別的執(zhí)行過程中,被選擇性忽視掉的政策具有三個特點:(1)往往是一些彈性指標,在實際操作過程中難以量化,可操作性差;(2)往往是一些難以考核或者不被考核的政策,也就是說,即使基層執(zhí)行者沒有執(zhí)行這些被選擇性忽視掉的政策也不會有受處分的風險;(3)國家對這些政策的規(guī)定往往不夠具體細致?；鶎訄?zhí)行者在執(zhí)行政策時,傾向于抓住可量化、易操作、會影響考核的硬性指標,而選擇性忽視掉這些不可量化、不易操作、不影響考核的彈性指標。實際上,有些被選擇性忽視掉的政策卻關(guān)涉政策內(nèi)核,關(guān)涉是否接地氣、是否符合地方實際,是否順應(yīng)民心,這些關(guān)乎政策靈魂、精髓的規(guī)定卻最容易被各級政策執(zhí)行者選擇性忽視。

(三)政策執(zhí)行“一刀切”

不斷細化的各級政府的政策并非完全脫離地方性知識,也有許多舉措非常接地氣,但是執(zhí)行結(jié)果還取決于具體執(zhí)行者的行動。如果具體執(zhí)行者是人民群眾的代言人,本著“識真貧、真扶貧”“為老百姓辦實事”的原則完成精準識別,那么就會考慮實際情況和民意。但如果具體執(zhí)行者只是國家的代理人,一切照章辦事,只負責根據(jù)國家的政策分解,而不考慮農(nóng)村實際,這樣的執(zhí)行勢必會脫離實際,引起群眾的不滿。

“政策一統(tǒng)性與執(zhí)行過程靈活性之間的一個組織學悖論：國家政策越明確一統(tǒng),它與地方實際條件的差異就越大,政策決策過程與執(zhí)行過程的分離就越大,其執(zhí)行過程就不得不更加允許靈活應(yīng)變?！盵2]從精準識別的各級文件里,我們均能看到政策給予靈活調(diào)整的空間,但是基層卻僵化地執(zhí)行政策。究其原因,主要有四：(1)國家雖然給予靈活調(diào)整的空間,但是沒有明確規(guī)定如何靈活掌握。因為一旦靈活,可能會給一些群體提供可趁之機,使得扶貧資源重新被“精英俘獲”,進而達不到“精準”的目的。(2)政策規(guī)定中的指標分為剛性指標和柔性指標,對剛性指標的追求容易使柔性指標被忽視，一方面人們沒有看到柔性指標,另一方面,國家沒有規(guī)定如何柔性、彈性處理。(3)執(zhí)行者更容易重視可量化指標,從而使不可量化指標被遺忘。(4)壓力層層傳導的過程中,基層具體執(zhí)行者沒有得到靈活執(zhí)行的“尚方寶劍”,不敢隨意靈活,怕追究責任。比如《L縣扶貧開發(fā)建檔立卡“回頭看”工作實施方案》要求嚴肅追究責任。對識別結(jié)果存在問題的,要倒查責任,按照誰調(diào)查、誰登記、誰審核、誰負責的原則,嚴格追究相關(guān)人員的責任。這些規(guī)定都成為懸在基層執(zhí)行者頭上的利劍,使得執(zhí)行者傾向于“照章辦事”,明哲保身。

四、結(jié) 語

精準識別的執(zhí)行困境中,“精準”恰恰成為掣肘政策和政策執(zhí)行的關(guān)鍵結(jié)點:基層政府為了“精準”,制定了一系列精細化和便于操作的規(guī)則,并且在“選擇性忽視”的機制下忽略掉中央政策的一些內(nèi)核,具體執(zhí)行者則在需要靈活調(diào)整時僵化執(zhí)行政策。認識和掌握政策執(zhí)行的邏輯,有助于我們在政策落實的過程中監(jiān)督和規(guī)范政策執(zhí)行。如何使政策執(zhí)行既符合各地實際情況,又不與政策發(fā)生偏差,是政策制定者和監(jiān)督者都應(yīng)該重視的問題。只有認識和厘清政策執(zhí)行自身的邏輯,才有可能解決這一組織學上的難題。

政策與政策執(zhí)行實際上是兩個不同的問題,二者的區(qū)別在于“誰是主體”。政策是國家制訂的,國家是主體,遵循的邏輯是國家視角;而在政策執(zhí)行中,地方是主體,不得不面對地方文化。在精準扶貧政策的制訂過程中,國家是主體,受扶對象成為政策的客體;而在精準識別的實際執(zhí)行過程中,基層執(zhí)行者成為主體,國家的政策成為地方政策執(zhí)行的對象,即客體。這樣的轉(zhuǎn)化過程,是國家政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的根本原因:國家政策沒有考慮到政策執(zhí)行主體的文化環(huán)境,國家視角與地方文化之間的張力使得政策在執(zhí)行過程中效果不理想,即使嚴格根據(jù)政策執(zhí)行也依然難以獲得老百姓的認同。于是，國家在制定政策的時候,應(yīng)該保證地方基層在正確貫徹政策的前提下,根據(jù)地方情境和地方文化靈活變通,使政策和政策執(zhí)行之間上傳下達充分。

致謝:在論文寫作過程中，導師羅紅光研究員給予了精心指導，李煒老師提出了寶貴意見，謹致謝忱！