精準(zhǔn)扶貧的元要素聚焦與整體治理路徑

徐頑強(qiáng)，王文彬

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，武漢 430074)

引 言

自從黨和政府準(zhǔn)確部署精準(zhǔn)扶貧工作以來,各級政府和社會(huì)組織積極響應(yīng),引發(fā)了新一輪的扶貧高潮,使得扶貧工作迅速成為時(shí)下全國關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示,十八大以來,我國精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效顯著,2016年貧困發(fā)生率下降到4.5%,比2012年下降5.7個(gè)百分點(diǎn);2013-2016年,貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實(shí)際增長10.7%,全國農(nóng)村居民收入高于2.7個(gè)百分點(diǎn),貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長高于全國平均水平[1]。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧工作依然存在許多問題,尤其是扶貧工作分散引發(fā)了大量碎片化難題。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的深入開展,各種碎片化問題以及協(xié)調(diào)成本過高問題不斷涌現(xiàn),極大地阻礙了政府工作的開展,為此學(xué)術(shù)界開始思考使用整體性治理模式。

英國學(xué)者?？怂棺钤缣岢稣w性治理模式[2],他認(rèn)為整體性治理是指以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制,對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合[3]。而后隨著我國改革事業(yè)的深入發(fā)展,面對不斷增多的各種碎片化問題,我國學(xué)者也開始思考引入整體性治理模式。如竺乾威指出整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作,主張管理從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合[4]。之后,也有一些學(xué)者嘗試使用整體性治理理論來應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧的多種難題。遺憾的是,這些研究雖然指出了整體性治理的重要性,但卻并沒有指出如何使用整體性治理模式。本文擬嘗試歸納精準(zhǔn)扶貧的元要素,然后提出綜合治理精準(zhǔn)扶貧難題的整體路徑。

一、扶貧碎片化:精準(zhǔn)扶貧的困境及成因

當(dāng)前,精準(zhǔn)扶貧中存在較多亂象,尤其是出現(xiàn)了諸多碎片化問題,嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的正常開展。首先,扶貧政策消解現(xiàn)象不斷增多,大大消弭了扶貧工作的既有效力;其次,項(xiàng)目制扶貧引發(fā)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng),也影響著精準(zhǔn)扶貧的效能;再次,在農(nóng)村人才短缺與流失的情況下,農(nóng)村的脫貧主體與力量都愈發(fā)弱小;最后,區(qū)域政府間的合作意識不強(qiáng),導(dǎo)致扶貧資源的集聚發(fā)展不充分,最終影響精準(zhǔn)扶貧工作的如期完成。

(一)扶貧政策消解現(xiàn)象增多

著眼扶貧實(shí)踐可發(fā)現(xiàn),扶貧政策消解現(xiàn)象不斷增多,這不僅阻礙扶貧工作的推進(jìn),也直接引發(fā)了扶貧工作的效力消解問題。在精準(zhǔn)脫貧的硬約束下,脫貧任務(wù)也會(huì)逐漸層層傳遞,許多地方已經(jīng)把扶貧責(zé)任明確劃分給具體部門和個(gè)人。而這些細(xì)分工作既會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行部門的分散,也易引發(fā)扶貧政策的效力遞減和高度離散,最終造成了扶貧工作的碎片化難題。同時(shí),扶貧政策間沖突也有所增加,不僅無法促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而且還容易造成扶貧資源的浪費(fèi),從而消解了總體扶貧工作的既有效力。一方面,不少地方仍舊存在開展運(yùn)動(dòng)式扶貧的錯(cuò)誤思想,并沒有真正認(rèn)識到扶貧政策的重要價(jià)值。對于上級政府的政策也往往只是形式化執(zhí)行,使得具體實(shí)施和政策落實(shí)背離既定的政策目標(biāo)。還有另外一種極端現(xiàn)象,不少地方“過度解讀”了扶貧政策,所采取的一些做法過于激進(jìn),嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民參與扶貧工作的積極性。另一方面,不同工作部門采取的扶貧政策,往往都只是基于本部門的現(xiàn)有條件或認(rèn)知做出的工作安排,因而容易導(dǎo)致許多扶貧政策與實(shí)際工作嚴(yán)重脫節(jié),甚至還會(huì)造成相互沖突的局面,并不能清晰地指導(dǎo)扶貧工作。此外,為了評估精準(zhǔn)扶貧的效果、考查扶貧工作的實(shí)施情況,應(yīng)對層層考核成為基層扶貧干部的主要工作。實(shí)地調(diào)研中,許多扶貧干部反映:“填寫扶貧表格、接受上級檢查,已經(jīng)成了扶貧工作的主基調(diào),反而不能真正地投身精準(zhǔn)扶貧工作?！币簿褪钦f,這種分散的考核政策及活動(dòng)使得原有扶貧工作受阻,并不能起到真正的促進(jìn)作用。

(二)項(xiàng)目扶貧負(fù)面效應(yīng)凸顯

建設(shè)扶貧項(xiàng)目是當(dāng)前開展精準(zhǔn)扶貧的重要方式,有效幫助部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo),但同時(shí)這種扶貧方式也會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。從整體上看,扶貧項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧政策和資源的有效組合,進(jìn)而通過整體發(fā)包的形式實(shí)現(xiàn)扶貧資金與資源的精準(zhǔn)投放，但在扶貧項(xiàng)目實(shí)施前后也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。首先,項(xiàng)目扶貧往往要求項(xiàng)目承接地提供相應(yīng)的基礎(chǔ)條件,但這對于許多貧困地方來說較為困難。在現(xiàn)行的項(xiàng)目制背景下,地方政府要想承接扶貧項(xiàng)目,必須先為項(xiàng)目“造窩”,即要求地方首先投入大量的發(fā)展資源。貧困地區(qū)往往囿于實(shí)際狀況,很難獨(dú)立承擔(dān)這些前期成本投入,為此不得不舉借外債,反而加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨顩r。也就是說,采用項(xiàng)目制扶貧方式往往會(huì)給地方帶來巨大的財(cái)政資金壓力。加之許多貧困地方為了快速脫貧,希望承接盡可能多的扶貧項(xiàng)目,不斷加大舉債規(guī)模,使當(dāng)?shù)氐拿撠殙毫≡觥Ｍ瑫r(shí),為了獲得扶貧項(xiàng)目,“跑步進(jìn)項(xiàng)”“爭資金”也成了許多地方開展扶貧工作的重要內(nèi)容,極易引發(fā)貪污腐敗、惡意尋租等政治風(fēng)險(xiǎn)。其次,項(xiàng)目制扶貧往往只重視短期效應(yīng),而忽視了長期效應(yīng)。一些扶貧項(xiàng)目不接地氣、不做周密的計(jì)劃,只管把資金投出去就完事,成效如何反倒不重視[5]。其實(shí)很多扶貧項(xiàng)目需要持續(xù)投入,才能保證長久收益。同時(shí),為了創(chuàng)造政績,在地方主政領(lǐng)導(dǎo)的任期內(nèi),很多長期的扶貧項(xiàng)目得到的關(guān)注較少,而那些見效快、后續(xù)效力有限的項(xiàng)目卻反而極易上馬。但從實(shí)際來看,這些項(xiàng)目并不能發(fā)揮真正的扶貧作用,反而會(huì)成為阻礙地方脫貧的“燙手山芋”[6]。

(三)脫貧主體短缺與流失并存

精準(zhǔn)扶貧政策的落地高度依賴農(nóng)村脫貧主體的承接,但當(dāng)前農(nóng)村卻面臨脫貧主體短缺與流失并存的難題。雖然各級政府積極主導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作,但直接參與具體扶貧工作的人員相對較少,因而必須在農(nóng)村尋找反貧困“代言人”?；谵r(nóng)村現(xiàn)狀考察,可以明顯發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村尋找脫貧主體和聚集起強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟存在較大難度,這自然意味著精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)踐主體嚴(yán)重不足。其中,農(nóng)村人才和青壯年農(nóng)民是最重要的脫貧主體,但當(dāng)前這些群體離開農(nóng)村的步伐卻不斷加快,使得農(nóng)村的脫貧主體愈發(fā)減少。一方面,農(nóng)村人才始終處于高度短缺的狀態(tài)。長期的以農(nóng)促工戰(zhàn)略,使得農(nóng)村勞動(dòng)力及其他發(fā)展資源不斷離開農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)村人才稀缺，無法為農(nóng)村發(fā)展及精準(zhǔn)扶貧工作提供堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)。而精準(zhǔn)扶貧工作的開展,從根本上還需發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村人才的內(nèi)因作用,通過激發(fā)農(nóng)民的積極性和熱情,鼓勵(lì)他們參與扶貧工作。另一方面,打工經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高漲,也吸引著青壯年農(nóng)民離開農(nóng)村。城市擁有更多的就業(yè)機(jī)會(huì),同時(shí)也有著更加健全的就業(yè)扶持機(jī)制,這種不斷增長的“拉力”,持續(xù)吸引著大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城市工作。加之隨著農(nóng)村市場化程度和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性的提高,農(nóng)民從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的積極性不斷下降,這也會(huì)形成一種“推力”,促使青壯年農(nóng)民離開農(nóng)村?？傊?農(nóng)村人才短缺與流失的現(xiàn)狀日益加劇,使得農(nóng)村脫貧主體愈發(fā)減少,極大阻礙各項(xiàng)扶貧工作。此外,大批外來的扶貧人才能否持續(xù)服務(wù)農(nóng)村,這也是扶貧工作面臨的一大難題。由于城鄉(xiāng)生活水平的巨大差距,相當(dāng)部分的外來人才難以在農(nóng)村真正地“沉”下去,也不利于推動(dòng)扶貧政策和資源的高效落地。

(四)扶貧的區(qū)域合作匱乏

當(dāng)前,區(qū)域政府間的互動(dòng)與合作較少,無法為精準(zhǔn)扶貧營造資源充沛的內(nèi)外部環(huán)境。而扶貧工作的實(shí)質(zhì)就是對發(fā)展資源的重新配置,必然要求同質(zhì)資源或互補(bǔ)資源相互配合、集聚,進(jìn)而通過聚集式發(fā)展,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共同提高,最終完成脫貧目標(biāo)。因各種發(fā)展資源分布在不同區(qū)域內(nèi),往往較為分散,開展區(qū)域政府間的合作就顯得十分重要。但當(dāng)前地方政府在精準(zhǔn)扶貧工作中的協(xié)同合作不足,極易引發(fā)扶貧資源集聚發(fā)展不充分的問題。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),許多地方政府的合作意識較弱,經(jīng)常只著眼于區(qū)域內(nèi)部的扶貧工作,缺乏與域外政府的合作,不利于引導(dǎo)各種發(fā)展資源的高效集中。突出的例子是,一些內(nèi)容高度相似的扶貧項(xiàng)目在鄰近區(qū)域集中建設(shè),形成了供過于求的市場局面,不僅造成資源浪費(fèi),而且也未能達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)收益。此外,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)已經(jīng)成為各級政府的重要“政治任務(wù)”,互相競爭成為一種潛規(guī)則，扶貧成績往往被視為官員的政績表現(xiàn),與其升遷發(fā)展密切相關(guān)。在這種高度競爭的政治氛圍中,一些主政領(lǐng)導(dǎo)不愿意為域外政府的發(fā)展提供便利,甚至設(shè)置羈絆,這種錯(cuò)誤思維也嚴(yán)重阻礙了區(qū)域政府間的有效合作。上述不良現(xiàn)象,都嚴(yán)重影響著精準(zhǔn)扶貧工作的具體落地,妨礙著扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明,當(dāng)前部分地區(qū)的扶貧資源的同質(zhì)化競爭加劇,無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng),更不能真正促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作。

二、元要素聚焦:明確精準(zhǔn)扶貧的核心需求

在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)過程中,各級政府還必須直面扶貧資源碎片化和扶貧工作分散的挑戰(zhàn)[7]。為了有效破解精準(zhǔn)扶貧的碎片化難題,不僅需要盡快構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的整體治理思維,同時(shí)也要從精準(zhǔn)扶貧的核心需求入手,高效聚焦扶貧的元要素,即開展精準(zhǔn)扶貧的核心工作。審視扶貧實(shí)踐和了解基層需求后可知:主體、產(chǎn)業(yè)、政策和環(huán)境都是推進(jìn)扶貧工作的基礎(chǔ)要素。為此,聯(lián)合脫貧主體、構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)、耦合扶貧政策和加速區(qū)域協(xié)同就是相應(yīng)的元要素。一方面,聯(lián)合脫貧主體來構(gòu)建反貧困聯(lián)盟,集聚起精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐力量,并使其積極承擔(dān)破局者角色;同時(shí),借助扶貧產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑精準(zhǔn)扶貧的主基石。另一方面,通過扶貧政策耦合和加速區(qū)域協(xié)同,既能有效粘合各類型精準(zhǔn)扶貧工作,同時(shí)也能創(chuàng)造良好的扶貧環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧的元要素分布和角色定位見圖1。

圖1 精準(zhǔn)扶貧的元要素分布和角色定位示意圖

(一)破局者:聯(lián)合脫貧主體

聯(lián)合脫貧主體是開展精準(zhǔn)扶貧的第一元要素。為了充分激發(fā)脫貧主體的主觀能動(dòng)性,更好地開展協(xié)同脫貧,必須積極構(gòu)建農(nóng)村反貧困聯(lián)盟,這樣才能為扶貧工作注入持續(xù)的主體動(dòng)力,同時(shí)也要促使這一群體承擔(dān)起破局者的角色。農(nóng)村反貧困聯(lián)盟,不僅包括發(fā)揮主導(dǎo)作用的各級政府和提供內(nèi)因動(dòng)力的貧困農(nóng)民,而且還包括各類農(nóng)村治理組織和企業(yè)等社會(huì)組織。當(dāng)前,許多地方開展的扶貧活動(dòng)收效甚微,其中一個(gè)重要原因就是脫貧主體認(rèn)識不清晰,并沒有形成強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟,也未能發(fā)揮出主體合力作用。從這個(gè)角度看,清楚界定脫貧主體應(yīng)成為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的前提工作。首先,必須明確哪些群體應(yīng)該成為有效的反貧困主體,這樣才能盡快聚集起強(qiáng)有力的主體力量,共同參與精準(zhǔn)扶貧工作。許多地方政府甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是扶貧干部的工作,過分依賴扶貧干部,把扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)寄希望于扶貧干部的“勤勞能干”,這正是脫貧主體界定混亂的表現(xiàn)。各級政府和扶貧工作者沒有認(rèn)識到,只有充分發(fā)揮貧困農(nóng)民的主體作用,激發(fā)他們的積極性、吸納他們的參與,才能確保精準(zhǔn)扶貧工作的有效落地。其次,必須推動(dòng)脫貧主體間的密切合作。當(dāng)前,雖然各級政府、社會(huì)組織、貧困農(nóng)民和農(nóng)村自治組織都廣泛參與了精準(zhǔn)扶貧工作,但并沒有形成合力,無法實(shí)現(xiàn)“勁往一起使”的效果。事實(shí)上,近年來企業(yè)以及其他社會(huì)組織發(fā)展較快,既具豐富的發(fā)展資源,也具有明顯的人才智力優(yōu)勢,完全可以服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧工作。為此,既要準(zhǔn)確認(rèn)識社會(huì)組織的脫貧主體角色,同時(shí)也要為其參與扶貧工作提供便利和平臺。

(二)主基石:構(gòu)建扶貧產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前,“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”已經(jīng)成為各地開展精準(zhǔn)扶貧的重要選擇,為此,要進(jìn)一步把扶貧產(chǎn)業(yè)作為扶貧工作的主基石,借助產(chǎn)業(yè)的力量為扶貧工作建立可靠支撐。傳統(tǒng)扶貧方式的失效,充分說明了扶貧絕不能依賴沒有后續(xù)發(fā)展的短期項(xiàng)目。單純的“輸血”式扶貧,既不能幫助貧困農(nóng)民掌握脫貧方法、打通脫貧通道,還會(huì)使貧困農(nóng)民形成“等靠要”的思想,阻礙精準(zhǔn)扶貧工作的開展。只有建立長久發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè),大力推進(jìn)“造血”式扶貧,才能為精準(zhǔn)扶貧提供持續(xù)支持。對貧困農(nóng)民而言,扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,不僅能夠?yàn)槠涮峁┕ぷ鳈C(jī)會(huì),而且還能為他們提供有效的投資增值途徑。當(dāng)前,許多農(nóng)村地區(qū)在政策支持和外部援助的基礎(chǔ)上,成立了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和龍頭企業(yè),有效開發(fā)當(dāng)?shù)刎S富的特色資源,形成了具有地區(qū)特色的扶貧產(chǎn)業(yè)。在此過程中,許多農(nóng)民既可以直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作,同時(shí)通過參與入股等形式擴(kuò)大自身的收益。對政府而言,建立扶貧產(chǎn)業(yè),也能幫助地方政府高度聚焦扶貧工作,避免扶貧項(xiàng)目和工作的分散化。通過為扶貧產(chǎn)業(yè)提供政策支持、稅費(fèi)優(yōu)惠等方式,進(jìn)行更加高效的扶貧投入,確保各項(xiàng)工作在農(nóng)村的精準(zhǔn)落地。此外,扶貧產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展,也能夠幫助貧困農(nóng)民形成利益共同體,相互抱團(tuán)、共同應(yīng)對市場競爭,防止返貧積貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(三)粘合劑:耦合扶貧政策

除了關(guān)注脫貧主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展外,還要積極促進(jìn)扶貧政策的高效耦合,推動(dòng)扶貧資源和脫貧主體的有效集聚,使其共同參與精準(zhǔn)扶貧工作。如何實(shí)現(xiàn)脫貧主體、扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧資源的有效匹配,不僅需要扶貧政策的精準(zhǔn)配置,同時(shí)也要借助扶貧政策的“穿針引線”“相互聯(lián)結(jié)”作用,為此推動(dòng)扶貧政策耦合應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧工作的粘合劑。當(dāng)前,扶貧政策分散、脫貧主體離散和扶貧產(chǎn)業(yè)弱化已經(jīng)成為阻礙精準(zhǔn)扶貧的重要難題,只有實(shí)現(xiàn)政策聯(lián)合和多方力量匯合才能打破當(dāng)前的困局。一方面,推動(dòng)脫貧主體參與扶貧產(chǎn)業(yè)以及開展扶貧的區(qū)域合作,都需要扶貧政策的有效銜接。首先,面對界定不清晰、過度松散的脫貧主體,地方政府要通過政策扶持構(gòu)建反貧困聯(lián)盟,實(shí)現(xiàn)脫貧主體力量的有效集中。其次,各級政府和農(nóng)村組織要通過發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的方式,為脫貧主體參與扶貧工作提供有效平臺。此外,承擔(dān)具體扶貧工作的各責(zé)任部門之間的政策協(xié)調(diào)也能促動(dòng)扶貧工作的聯(lián)合與區(qū)域資源集聚,為扶貧工作建立堅(jiān)實(shí)的資源支持。另一方面,扶貧政策的分散已經(jīng)嚴(yán)重消解了扶貧工作的既有效力,因此梳理、合并各種扶貧政策成為確保扶貧工作效力的必然要求。各級政府要站在扶貧全局高度進(jìn)行工作部署,打破碎片化的工作安排和離散政策局面,構(gòu)建一攬子扶貧政策,充分發(fā)揮扶貧政策的粘合作用。

(四)大環(huán)境:加速區(qū)域協(xié)同

加速區(qū)域協(xié)同,開展政策耦合和扶貧資源集聚,能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧創(chuàng)造良好的環(huán)境。各地扶貧工作的開展,絕不能只局限于本區(qū)域的現(xiàn)狀與資源。只有加速廣泛的區(qū)域合作,才能為精準(zhǔn)扶貧工作提供充足資源和良好氛圍。但當(dāng)前我國的跨區(qū)域治理尚不成熟,尤其是區(qū)域政府在精準(zhǔn)扶貧上的協(xié)同合作較少,無法推動(dòng)扶貧資源的跨區(qū)域流動(dòng)與集聚,不利于促進(jìn)區(qū)域扶貧工作的優(yōu)化和改善。具體說來,區(qū)域協(xié)同應(yīng)該主要包括:一是扶貧政策的協(xié)同。政策協(xié)同能夠有效引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧的工作方向,協(xié)調(diào)合作的政策能夠產(chǎn)生政策疊加效應(yīng),強(qiáng)化民眾對扶貧工作的認(rèn)知與參與。同時(shí),相互進(jìn)行政策借鑒也能幫助地方政府避免政策雷區(qū)或誤區(qū)。二是扶貧產(chǎn)業(yè)的協(xié)同。因區(qū)域的發(fā)展資源有限,可以構(gòu)建的扶貧產(chǎn)業(yè)也比較稀少,而實(shí)現(xiàn)區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)協(xié)同能夠?yàn)榈胤秸峁└嗟倪x擇空間,選擇更加符合地區(qū)發(fā)展需求的扶貧產(chǎn)業(yè)。三是脫貧主體的協(xié)同。區(qū)域政府之間在反貧困人才培育以及新型農(nóng)民培養(yǎng)等方面開展合作,能夠?yàn)楦鞯胤鲐毠ぷ鞯拈_展提供來源更廣的人才支持和效力更強(qiáng)的智力支撐。當(dāng)然,除了上述內(nèi)容之外,區(qū)域合作的內(nèi)容較為廣泛,各個(gè)地方也要根據(jù)本地實(shí)際開展務(wù)實(shí)的區(qū)域合作。

三、整體性治理:精準(zhǔn)扶貧的綜合路徑

實(shí)踐證明,整體性治理范式有助于整體化解各種分散的難題[8]。而精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,涉及到政府如何施策、資源如何分配、貧困農(nóng)民如何行動(dòng)以及區(qū)域政府怎樣協(xié)同等具體工作。因而,必須以整體性思維推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。謝寶劍等認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧中,應(yīng)該采取構(gòu)建區(qū)域貧困治理目標(biāo)導(dǎo)向、主體結(jié)構(gòu)、制度體系、跨界協(xié)作和信息平臺等整體性治理途徑[9]。著眼精準(zhǔn)扶貧元要素,結(jié)合整體性治理理論,可以總結(jié)綜合治理精準(zhǔn)扶貧難題的整體性方案。一方面,通過整體性培育脫貧主體和反貧困人才,壯大農(nóng)村反貧困聯(lián)盟的力量,同時(shí)以資源整合促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展,強(qiáng)化扶貧工作的基石。另一方面,也要積極構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”,并統(tǒng)籌扶貧的區(qū)域合作治理,為精準(zhǔn)扶貧工作開展?fàn)I造良好環(huán)境。

(一)整體培育脫貧主體與和反貧困人才

清晰界定脫貧主體,明確哪些群體可以成為強(qiáng)有力的脫貧主體,同時(shí)有效培養(yǎng)反貧困人才,可為精準(zhǔn)扶貧提供充足的實(shí)踐力量。為此,必須以整體性思維培育農(nóng)村脫貧主體和脫貧人才。一是根據(jù)農(nóng)村扶貧實(shí)際狀況,構(gòu)建整體的脫貧主體培育計(jì)劃。在農(nóng)村脫貧主體培育和反貧困聯(lián)盟構(gòu)建中,不僅要徹底打破單純依賴扶貧干部的思想,而且更要重新正視貧困農(nóng)民和農(nóng)村人才的主體作用。與此同時(shí),我們也要把政府力量、社會(huì)組織和農(nóng)民主體有效結(jié)合起來,為農(nóng)村打造強(qiáng)有力的反貧困聯(lián)盟。地方政府也要根據(jù)扶貧工作的全局需求,構(gòu)建系統(tǒng)性的脫貧主體培育體系,確保為精準(zhǔn)扶貧工作提供充足的參與主體。二是高度重視農(nóng)村人才的主體作用,要善于激發(fā)這一群體的主觀能動(dòng)性,借助他們的力量實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的有效落地。當(dāng)前,為了改變農(nóng)村青壯年人才不斷減少的局面,我們既要繼續(xù)鼓勵(lì)部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)發(fā)展,同時(shí)也要加速培育新型農(nóng)民,讓這一群體成為農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭人”,進(jìn)而帶動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。此外,農(nóng)村人才的培養(yǎng)周期較長,很難快速滿足精準(zhǔn)扶貧的工作需求,為此也要注意外部人才的引進(jìn)和合理使用,具體可通過完善駐村干部工作機(jī)制、吸引社會(huì)人才等方式進(jìn)行。

(二)以資源整合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧提供持久支持,因此發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)理應(yīng)成為開展精準(zhǔn)扶貧的核心工作。當(dāng)前,農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力的重要原因在于發(fā)展資源的缺失與離散,故而要以資源整合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。其一,要正確認(rèn)識、善于使用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源。憑借特色資源的獨(dú)特性,可以確保特色產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的市場競爭力。同時(shí),要發(fā)展多種類型的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合方式,特別是推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)加速融合,實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益,最終實(shí)現(xiàn)“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的目標(biāo)。其次,有效梳理農(nóng)村發(fā)展資源,推動(dòng)內(nèi)外部資源的高效整合,這也是保障扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要前提。打工經(jīng)濟(jì)的不斷高漲,不僅使農(nóng)村流失了勞動(dòng)力等發(fā)展資源,而且還使得農(nóng)村的發(fā)展資源高度分散。在此情形下,扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展所受的掣肘較多。因此,既要不斷整合農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展資源,同時(shí)也要積極爭取外部資源與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高效融合,共同開發(fā)、發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。其三,各級政府也要加速推動(dòng)區(qū)域間的資源整合。通過區(qū)域協(xié)同合作以及政策引導(dǎo),促動(dòng)扶貧資源進(jìn)行跨區(qū)域整合,為扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)力。

(三)構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”

積極構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的“政策圈”,不僅有助于實(shí)現(xiàn)扶貧政策的有效銜接,而且還能夠避免政策之間的相互消解。在當(dāng)前高度分散的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀下,應(yīng)對扶貧政策離散問題,防止政策沖突與消解,直接關(guān)系到扶貧政策能否真正有效地服務(wù)精準(zhǔn)扶貧工作。首先，應(yīng)梳理現(xiàn)有扶貧政策,化解政策之間的沖突,為精準(zhǔn)施策提供良好環(huán)境。當(dāng)前,各級政府以及實(shí)際工作部門出臺的各項(xiàng)扶貧政策,往往都只著眼于其部門的具體工作,而對全局性因素考慮較少,因而各種政策沖突和消解也比較明顯。為此,要在整體性治理思維的指導(dǎo)下,清楚分析各項(xiàng)政策的既有效力以及與其他政策的沖突部分,然后根據(jù)實(shí)際工作進(jìn)行有效化解。其次，要根據(jù)扶貧的各項(xiàng)元要素訴求,為精準(zhǔn)扶貧構(gòu)建有效的扶貧“政策圈”。也就是說,扶貧政策的制定要做到“有的放矢”,應(yīng)該從脫貧主體、扶貧產(chǎn)業(yè)和區(qū)域合作等方面著手,分別制定相應(yīng)的扶貧政策并進(jìn)行高效匯聚,促進(jìn)政策效力的有效合并,改善當(dāng)前的扶貧工作。

(四)統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作

打破區(qū)域藩籬、統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作,能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧構(gòu)建良好的外部環(huán)境。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言,協(xié)同治理理應(yīng)成為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的有效路徑[10]。既要重視社會(huì)組織的參與,同時(shí)也要注重政府之間的良好合作。只有實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域治理,才能促進(jìn)扶貧資源、脫貧主體等要素的合理流動(dòng),不斷充實(shí)各地的精準(zhǔn)扶貧工作。一是要不斷強(qiáng)化地方政府的區(qū)域合作意識。使地方政府充分認(rèn)識區(qū)域發(fā)展資源的有限性,單純依賴自身力量,很難培育優(yōu)質(zhì)的脫貧主體,也不能構(gòu)建發(fā)展?jié)摿薮蟮姆鲐毊a(chǎn)業(yè),為此必須積極尋找區(qū)域合作。二是盡快構(gòu)建整體性的精準(zhǔn)扶貧區(qū)域合作治理機(jī)制。地方政府要跳出地區(qū)思維,在區(qū)域外部尋找發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展資源,通過與其他區(qū)域政府的合作,促進(jìn)扶貧工作的區(qū)域化開展,為當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足的資源支持。三是構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),有效解決精準(zhǔn)扶貧工作的各種問題。此外,也要鼓勵(lì)學(xué)術(shù)界積極思考區(qū)域性貧困問題,為政府統(tǒng)籌精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域合作治理提供充足的智力支持。