改革開放后村干部職業(yè)化和行政化之路
——基于我國東中西部鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的考察

王 向 陽

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

引 言

九層之臺,起于壘土。眾所周知,我國是一個(gè)具有5 000年歷史、960萬平方公里國土、近14億人口的巨型國家,人口眾多、區(qū)域差異大、基層情況異常復(fù)雜,對于村干部職業(yè)化這一地方性較強(qiáng)的政策議題,必須因地制宜，具體問題具體分析。自古以來,對于作為巨型國家的中國而言,如何安排基層治理架構(gòu)、選擇合適的基層組織形態(tài)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的大國治理,均是各界所關(guān)注的基本議題。在傳統(tǒng)郡縣制時(shí)期,巨型國家的規(guī)模之累所帶來的政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的張力,是大國治理中常見的治理矛盾[1],在此期間,郡縣治國[2]成為歷代中央王朝普遍的歷史實(shí)踐。在雙軌政治[3]框架下,為了實(shí)現(xiàn)人口增長、權(quán)力擴(kuò)張和治理成本的匹配,集權(quán)的簡約治理[4]成為經(jīng)典的治理實(shí)踐。這一來自中華帝國的簡約治理遺產(chǎn),有一定部分持續(xù)存在于民國時(shí)期、毛澤東時(shí)代和現(xiàn)今的改革時(shí)代[4]。而這一治理實(shí)踐,在當(dāng)代新的歷史條件下,新雙軌治理特征突出[5]。

筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國各地駐村調(diào)研發(fā)現(xiàn):當(dāng)前,以上海農(nóng)村為代表的蘇南農(nóng)村和以廣東中山農(nóng)村為代表的珠三角農(nóng)村,村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化特征突出,且行政面向突出;以湖北秭歸農(nóng)村為代表的部分中西部農(nóng)村,在治理任務(wù)密集進(jìn)村的同時(shí),也出現(xiàn)了村干部的職業(yè)化,且伴隨而來的是行政化;以河南上蔡農(nóng)村為代表的大部分中西部農(nóng)村,村干部行政化傾向也很明顯,但依舊維持著其兼業(yè)干部身份。同處中國,當(dāng)前基層組織形態(tài)為何有如此巨大的差異?是哪些因素以及如何形塑了基層組織樣態(tài)及其干部角色?這構(gòu)成了筆者最初的問題意識來源。

一、既有研究與研究視角

(一)既有研究

村干部是國家與農(nóng)民之間的重要聯(lián)結(jié),不同歷史時(shí)期,區(qū)域差異條件下的國家治理任務(wù)和村莊需求不同,所承載的組織形態(tài)也有所差異?？v觀既有研究,大國治理中基層組織形態(tài)及其干部角色存在一條完整的歷史脈絡(luò):傳統(tǒng)郡縣治國時(shí)期,帝國基層治理能力有限,雙軌政治[3]是其基本特征?？たh之下,集權(quán)的簡約治理[4]特征明顯。晚清民初時(shí)期,在不合時(shí)宜的國家汲取目標(biāo)導(dǎo)向下,保護(hù)型經(jīng)紀(jì)被贏利型經(jīng)紀(jì)[6]所替代。新中國成立不久,以生產(chǎn)隊(duì)為治理單元的國家治理實(shí)現(xiàn)了基層社會再造。改革開放之后,在村民自治框架下,村干部兼具當(dāng)家人和代理人的雙重角色[7]。吳毅從基層實(shí)踐動(dòng)態(tài)角度指出,對中西部農(nóng)村干部而言,其面臨著雙重角色邊緣化[8]且第三域中干部自利性凸顯的尷尬境地。歐陽靜繼而在其基礎(chǔ)上指出,村干部雙重角色邊緣化的背后,實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村兩級權(quán)威的衰敗,進(jìn)而形塑出村干部官僚化的內(nèi)在邏輯[9]。

當(dāng)前,以珠三角農(nóng)村、蘇南農(nóng)村為代表的部分地區(qū)村干部公職化明顯,與既往基層組織形態(tài)和村干部角色差異巨大。李永萍通過對上海地區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村的考察,對當(dāng)?shù)卮甯刹抗毣脑?、效果及其限度進(jìn)行了分析,指出當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化的基礎(chǔ)在于內(nèi)生性村莊需求、雄厚的治理資源與倒逼性職業(yè)社會推動(dòng)[10]。寧澤逵等從國家宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律法規(guī)環(huán)境、群眾基礎(chǔ)和組織機(jī)構(gòu)環(huán)境、村干部自身的基本素質(zhì)等四個(gè)維度對村干部向何處去這一問題做了可行性分析,并指出目前中西部農(nóng)業(yè)型村莊尚不具備村干部公職化的實(shí)踐要件[11]。既有研究對村干部公職化的表征[12]、原因[10]、效果及其實(shí)踐邏輯進(jìn)行了梳理,為我們理解村干部職業(yè)化的結(jié)構(gòu)性特征提供了思路,但其缺陷有三:一是并未對村干部職業(yè)化和村干部行政化兩個(gè)并不必然相關(guān)的議題作出清晰區(qū)分,反而將村干部的職業(yè)特征和治理面向混為一談;二是討論村干部公職化這一議題時(shí),指出其實(shí)踐限度的同時(shí),并未將其放到區(qū)域差異的視角下展開具體分析,為后續(xù)研究進(jìn)一步拓展提供了空間；三是以上研究均忽略了村干部公職化這一治理實(shí)踐的歷史演變過程,無法向讀者清晰展現(xiàn)村干部角色演變的具體路徑。

(二)研究視角

眾所周知,在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,我國經(jīng)歷了徹底的革命,因此,對東中西部而言,共享了整個(gè)大集體時(shí)期。為了提取農(nóng)業(yè)剩余支援工業(yè)發(fā)展和城市生活、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)等國家戰(zhàn)略性目標(biāo)[13],我國在農(nóng)村地區(qū)建立起了政社合一的人民公社體制,作為農(nóng)村干部的大隊(duì)干部和小隊(duì)干部,薪酬是帶領(lǐng)社員發(fā)展生產(chǎn)來拿工分,與普通社員差別不大,輔以其卓有成效的社會主義思想政治教育,全國上下一盤棋,基層組織形態(tài)和干部角色高度相似。改革開放以后,為適應(yīng)形勢需要,我國改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,繼而在農(nóng)村地區(qū)探索并推廣了村民自治制度。而縱觀基層組織形態(tài)和干部角色差異,也就是改革開放后40年歷史實(shí)踐的區(qū)域差異所致。因此,值此改革開放40周年之際,村干部角色的區(qū)域差異類型及其具體實(shí)踐路徑,就成為生發(fā)于中國經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上且亟待解釋的學(xué)術(shù)命題。

有基于此,筆者將秉持經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)路,綜合歷史視角和區(qū)域差異視角,通過梳理我國東中西部基層治理實(shí)踐,并按照不同歷史時(shí)期、不同治理任務(wù)、不同村莊需求、不同治理事務(wù)、不同村干部角色這一實(shí)踐鏈條行文,力求提煉出我國不同區(qū)域基層組織形態(tài)及其干部角色類型、演變路徑,并做出契合基層治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)理解釋。本文研究目標(biāo)有二:一是通過梳理不同區(qū)域村干部角色演變的具體路徑,對當(dāng)前基層治理實(shí)踐做出類型化分析;二是在類型化分析基礎(chǔ)上,對當(dāng)前以村干部公職化為基本內(nèi)容的基層治理現(xiàn)代化政策實(shí)踐做出回應(yīng),并為我國基層治理政策走向提供有益參考。本文問題意識來源、經(jīng)驗(yàn)材料與學(xué)術(shù)思考均來自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)歷次駐村調(diào)研。非正式干部正式化這一判斷,來自于筆者2017年5月在蘇南農(nóng)村駐村調(diào)研,并在河南、湖北、廣東、貴州等地農(nóng)村得到驗(yàn)證。非正式干部,主要代指以村“兩委”干部為主體的村級組織工作人員;正式化含義有二：一是指職業(yè)化,從兼職到全職,二是指行政化,從雙重角色到行政導(dǎo)向。為行文方便,筆者將以蘇南農(nóng)村和珠三角農(nóng)村為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村統(tǒng)稱為東部村莊,將以湖北農(nóng)村為代表的農(nóng)業(yè)型農(nóng)村統(tǒng)稱為中西部村莊。鑒于中西部農(nóng)村共享了“集體經(jīng)濟(jì)薄弱、治理事務(wù)稀疏且偶發(fā)”這一基礎(chǔ)性特征,因此文中對中部農(nóng)村和西部農(nóng)村不再做進(jìn)一步區(qū)分。

二、從職業(yè)化到行政化：東部發(fā)達(dá)地區(qū)村莊內(nèi)生型正式化

與中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊相比，東部農(nóng)村最顯著的差異在于其不同工業(yè)化條件下村莊集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。集體經(jīng)濟(jì)越豐沛，對村干部而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展性事務(wù)越多，所承擔(dān)的村莊公共品供給事項(xiàng)也越多，村莊事務(wù)內(nèi)生性特征越明顯，對村干部職業(yè)化需求越旺盛；隨著治理任務(wù)下沉，輔以精細(xì)化的目標(biāo)管理責(zé)任制考核等現(xiàn)代治理技術(shù)，村干部行政化傾向也越發(fā)明顯。從筆者觀察來看，東部村莊村干部經(jīng)歷了一個(gè)“先職業(yè)化、后行政化”的正式化過程，且與不同歷史時(shí)期村莊治理需求相匹配，筆者稱之為村莊內(nèi)生型正式化。以下梳理其演變過程。

(一)路徑：從職業(yè)化到行政化

1.集體經(jīng)濟(jì)初級階段(1978-2002年前后)：村干部職業(yè)化。不論是蘇南農(nóng)村，還是珠三角農(nóng)村，其發(fā)展起點(diǎn)在于村莊工業(yè)化。蘇南農(nóng)村多起步于20世紀(jì)70年代中后期，依托上海等大城市經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)村工業(yè)化獲得了極大發(fā)展；珠三角農(nóng)村多起步于改革開放之后的“三來一補(bǔ)”型外資工廠。這一時(shí)期，以發(fā)展村莊工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要任務(wù)的蘇南農(nóng)村和以發(fā)展村莊物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的珠三角農(nóng)村，不約而同地出現(xiàn)了村干部職業(yè)化實(shí)踐。對于這一時(shí)期的村干部而言，其主要治理任務(wù)如下：一是發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)，或經(jīng)營集體企業(yè)，或經(jīng)營村集體土地，集體經(jīng)濟(jì)來源雖有差異，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向高度一致；二是依托村莊集體經(jīng)濟(jì)，為村民生產(chǎn)生活提供水、電、路、下水道等公共物品和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)；三是依托村級組織，逐漸承接因當(dāng)?shù)卮迕窦矣?jì)模式非農(nóng)化后而閑置的農(nóng)業(yè)用地，并采取小農(nóng)家庭經(jīng)營+村集體社會化服務(wù)或村集體反租倒包+代耕農(nóng)經(jīng)營的形式進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營；四是組建聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì)，應(yīng)對中西部外來人口流入而產(chǎn)生的治安問題；五是協(xié)助完成國家計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等治理任務(wù)；六是部分集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，承擔(dān)著以現(xiàn)金的形式分紅或以實(shí)物或服務(wù)的形式提供福利的村莊福利分配職能。

這一時(shí)期的東部村莊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出，村干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展角色和村莊管理服務(wù)角色高度統(tǒng)一，基于其村莊面向的內(nèi)生性發(fā)展需求，依托較為豐沛的村集體經(jīng)濟(jì)資源，以村兩委干部為主體的村級組織工作人員率先實(shí)現(xiàn)了職業(yè)化。而后，隨著村莊治理事務(wù)的不斷膨脹，治安、衛(wèi)生、計(jì)生等工作增多，相應(yīng)的條線工作人員也實(shí)現(xiàn)了專職化。

2.集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)前階段(2002年前后至今)：村干部行政化。蘇南農(nóng)村集體企業(yè)于2002年前后完成改制，在地方政府的斡旋下，通過土地托管、一村兩樓宇等物業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卮迩f仍可獲得穩(wěn)定的集體經(jīng)濟(jì)收入；珠三角農(nóng)村則保持其既有的物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，當(dāng)?shù)馗刹糠Q之為“筑巢引鳳”或“養(yǎng)雞生蛋”，通過出租與工廠經(jīng)濟(jì)相配套的廠房、店鋪、宿舍、商業(yè)大樓等來獲取穩(wěn)定的物業(yè)收入。在此期間，東部村莊依托其豐沛的市場機(jī)會，成為中西部農(nóng)民工群體競相涌入的打工目的地，這對當(dāng)?shù)鼗鶎又卫硖岢隽烁叩奶魬?zhàn)和要求。同時(shí)，2000年前后，當(dāng)?shù)貙?shí)行了村財(cái)鎮(zhèn)管，建立起較為規(guī)范的村級財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移。這一時(shí)期，東部村莊主要治理任務(wù)如下：一是外來人口信息管理工作，部分地區(qū)甚至要求“三天登記、兩天注銷”，對外來人口采取極為精細(xì)的信息管理。二是社會治安工作，組建與之相匹配的聯(lián)防隊(duì)或巡邏隊(duì)，又配以高清攝像頭等技術(shù)防范設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對村莊治安的24小時(shí)監(jiān)控。三是工廠生產(chǎn)消防安全工作。消防安全，事關(guān)生命財(cái)產(chǎn)安全和地方穩(wěn)定，也成為地方政府考核的重要內(nèi)容。四是針對非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的城市管理工作，如針對小網(wǎng)吧、小餐館、小麻將館、小診所等“六小五違”行業(yè)的專項(xiàng)治理行動(dòng)。五是環(huán)境衛(wèi)生工作。人口的涌入對當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生帶來了巨大的工作負(fù)擔(dān)，并最終轉(zhuǎn)化為屬地村級組織的工作任務(wù)，且進(jìn)入地方政府對村莊工作的考核范疇。

這一時(shí)期，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能弱化，公共管理和服務(wù)職能突出，行政任務(wù)導(dǎo)向的村級治理任務(wù)較為密集、頻發(fā)，且伴隨著目標(biāo)管理責(zé)任制等現(xiàn)代治理技術(shù)的精細(xì)化操作運(yùn)用，輔以財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下放，地方政府實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)?shù)卮迩f的高度支配。此時(shí)，當(dāng)?shù)卮甯刹吭诼殬I(yè)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)向了行政化。

(二)類型：村莊內(nèi)生型正式化

對東部村莊而言，村干部先職業(yè)化、后行政化這一演變路徑，均契合了其村莊內(nèi)生治理需求，筆者稱之為村莊內(nèi)生型非正式干部正式化[14]。

對于處于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段的東部村莊而言，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能突出，工業(yè)經(jīng)濟(jì)或物業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展性強(qiáng)，村干部身兼多職，同時(shí)肩負(fù)著農(nóng)地經(jīng)營管理、公共品供給、社會福利分配、糾紛矛盾調(diào)解、行政工作協(xié)助等多項(xiàng)治理任務(wù)。村莊治理事務(wù)密集且頻發(fā)，兼職化的村干部崗位不足以實(shí)現(xiàn)對非正式干部群體的有效激勵(lì)，而當(dāng)時(shí)的村莊集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，治理資源豐厚，具備支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。有基于此，村干部職業(yè)化，實(shí)屬基層組織自發(fā)演變中的必然產(chǎn)物，因此當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化是契合村莊特定發(fā)展階段需求的組織產(chǎn)物。

對于處于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的東部村莊而言，村集體經(jīng)濟(jì)均轉(zhuǎn)為物業(yè)經(jīng)濟(jì)且平穩(wěn)發(fā)展，外資涌入的同時(shí)，也吸引了巨量外來人口。伴隨著外來人口而來的是密集且頻繁的治理任務(wù)，主要集中在社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、外來人口管理、消防安全等日常工作方面，在地方政府嚴(yán)格的考核管理體制下，村級自治組織行政化傾向突出。同時(shí)，看似行政任務(wù)的村級工作，實(shí)則高度契合了當(dāng)?shù)毓S林立、外來人口密集等產(chǎn)生的基層治理需求。換言之，當(dāng)?shù)卮甯刹空交叨绕鹾狭舜迩f治理需求，屬于村莊內(nèi)生型正式化。

(三)效果：高績效

完成了村干部職業(yè)化和行政化后的村級組織，其治理績效如何呢？在筆者看來，不同的村莊發(fā)展階段，存在不同的治理需求，產(chǎn)生不同的村莊治理事務(wù)，匹配不同的組織形態(tài)和干部角色，同時(shí)要求不同的治理資源與之相契合，進(jìn)而產(chǎn)生不同的治理績效，即治理績效約等于治理事務(wù)與治理需求的匹配程度和治理資源與組織成本的契合程度。從東部村莊治理實(shí)踐來看，當(dāng)?shù)卮迩f治理以下特征突出：

1.治理事務(wù)密集且頻發(fā)。治理事務(wù)頻發(fā)，是村干部職業(yè)化的重要前提和基礎(chǔ)。一般而言，主要有兩類：一是自上而下的公共服務(wù)、行政任務(wù)和政治任務(wù)密集進(jìn)村，催生了大量需要村干部及時(shí)處理的治理事務(wù)。職業(yè)化本身作為一種激勵(lì)和控制手段往往被地方政府選擇性使用。二是來自村莊內(nèi)部自下而上的治理需求頻發(fā)，比如大村治理、或者村子雖小卻高度復(fù)雜，兼職化的村干部難以及時(shí)回應(yīng)和處理村民需求或問題，而需要村干部坐下來按照既有流程積極治理。以上兩點(diǎn)，均可產(chǎn)生穩(wěn)定頻發(fā)的治理事務(wù)，對村干部的工作狀態(tài)提出了更完整的要求。以筆者調(diào)研所在上海郊區(qū)北管村為例，全村2 400人，外來人口12 000人，大小企業(yè)幾十家，治安巡邏、環(huán)境衛(wèi)生、流動(dòng)人口管理等構(gòu)成了村莊治理的重要內(nèi)容。加之上海在國際大都市建設(shè)的大戰(zhàn)略下，土地減量化、城市更新等政策力度較大，地方政府創(chuàng)建活動(dòng)多，雄心勃勃的治理戰(zhàn)略最終都將落實(shí)到密集而頻發(fā)的村級治理事務(wù)上。

2.治理資源豐沛。治理事務(wù)的密集頻發(fā)性，只是村干部職業(yè)化的前提和基礎(chǔ)；豐沛的治理資源，足以持續(xù)地支付村干部職業(yè)化所帶來的組織成本，方為村干部職業(yè)化提供完整的閉環(huán)。從治理實(shí)踐來看，村莊治理資源主要有兩大重要來源：一是地方政府財(cái)力，二是村集體經(jīng)濟(jì)。筆者調(diào)研所在的上海遠(yuǎn)郊村北管村，村集體收入每年2 400萬元左右，來自政府的轉(zhuǎn)移支付大約在百萬級別。如此豐富的治理資源，使得北管村具備充分的財(cái)力用以支付村組干部職業(yè)化后的組織成本。筆者調(diào)研所在的中山市云漢村，村集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)收入每年5 500萬元，其中50%用來村莊分紅，余下用以提供村莊公共物品、村莊福利和支付村級組織管理成本，同時(shí)用以解決村莊包括8名村“兩委”干部在內(nèi)的近110位工作人員的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)支出。

綜上，對東部農(nóng)村而言，在村莊發(fā)展的各個(gè)階段，治理事務(wù)均密集頻發(fā)，與村莊內(nèi)生性需求高度匹配；同時(shí)，當(dāng)?shù)刎S沛的治理資源與村干部正式化后產(chǎn)生的組織成本高度契合；加之當(dāng)?shù)厥烊松鐣C(jī)制式微，迫切呼喚新的組織形態(tài)和干部角色介入。有基于此，非正式干部正式化，作為一種高度契合當(dāng)?shù)卮迩f治理需求的組織形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生，因此筆者認(rèn)為當(dāng)?shù)刂卫砜冃歉咝У摹?/p>

三、從兼業(yè)到全職行政化：中西部村莊行政建構(gòu)型正式化

與東部村莊相比，中西部農(nóng)業(yè)型村莊最大的特征在于弱工業(yè)基礎(chǔ)條件下集體經(jīng)濟(jì)薄弱、空殼、甚至負(fù)債。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)育有限的中西部農(nóng)村，打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口有限，村莊事務(wù)不多，且季節(jié)性強(qiáng)，治理事務(wù)外向性強(qiáng)，多實(shí)行簡約治理模式[15]。之后隨著治理任務(wù)密集下沉，村干部職業(yè)化成為基層組織建設(shè)、行政工作落實(shí)的重要選擇，同步實(shí)現(xiàn)了其行政化，筆者稱這一路徑為先兼業(yè)、后職業(yè)化和行政化，相應(yīng)的正式化類型為行政建構(gòu)型，意在突出其村莊外生性。以下分析其演變過程。

(一)路徑：從兼業(yè)到職業(yè)化、行政化

1.兼業(yè)時(shí)期(1978-2012年前后)。對中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊而言，大多不具備東部村莊的政策優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢，村莊工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件差，工業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎為零，因此，集體經(jīng)濟(jì)來源單一，體量極其稀薄。對于村干部而言，村莊工作主要圍繞政府治理任務(wù)展開，因此，我們又可以其細(xì)分為以下兩個(gè)時(shí)期：

第一個(gè)時(shí)期，稅費(fèi)時(shí)期。該時(shí)期中西部農(nóng)業(yè)型村莊村干部主要工作有以下幾項(xiàng)：(1)稅費(fèi)征收工作，附帶收取“三提五統(tǒng)”，用于支持鄉(xiāng)村工作正常開展。這一工作，是由國家特定發(fā)展階段的汲取型政權(quán)性質(zhì)決定的。(2)計(jì)劃生育工作，尤其是在河南、江西等生男偏好強(qiáng)烈的地區(qū)，這一工作難度極大。(3)與行政任務(wù)相掛鉤的矛盾糾紛調(diào)解工作。稅費(fèi)時(shí)期，干群之間藉由稅費(fèi)工作形成了制度化關(guān)聯(lián)，村干部要想順利完成稅費(fèi)征收任務(wù)，必須積極為村民解決矛盾糾紛。(4)開證明、簽字、蓋章等日常工作。從稅費(fèi)時(shí)期村莊工作來看，工作任務(wù)繁重，且容易得罪村民，但季節(jié)性強(qiáng)，因此治理任務(wù)日常卻不頻發(fā)，繁重卻不密集，并不能為村干部職業(yè)化提供充足的工作內(nèi)容。同時(shí)，中西部村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱，地方政府財(cái)源有限，尤其是分稅制改革后，鄉(xiāng)村兩級公共品供給和干部補(bǔ)貼，主要依靠“三提五統(tǒng)”，治理資源有限，尚不足以支付村干部職業(yè)化所產(chǎn)生的組織成本。因此，治理資源稀薄、治理事務(wù)偶發(fā)綜合決定了村干部兼職化組織形態(tài)。

第二個(gè)時(shí)期，稅費(fèi)之后。稅費(fèi)之后一直到2012年前后，村莊治理事務(wù)發(fā)生重大變化，稅費(fèi)工作取消，村干部誤工補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作完成考核情況進(jìn)行發(fā)放，財(cái)權(quán)上收，同時(shí)考核權(quán)加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村莊的支配性加強(qiáng)，因此其村干部行政化導(dǎo)向愈發(fā)明顯，只不過是以一種兼業(yè)狀態(tài)存在而已。這一時(shí)期，尤其是新農(nóng)村建設(shè)提出之后，國家項(xiàng)目進(jìn)村增多，文字檔案工作要求提高，由于其貧瘠的地方財(cái)力，雖說村干部行政任務(wù)增多，但依舊保持著兼業(yè)干部身份，始終未完成村干部的職業(yè)化轉(zhuǎn)型。

2.職業(yè)化、行政化時(shí)期(2012年前后至今)。對中西部村莊而言，自上而下的治理任務(wù)是村干部角色建構(gòu)的重要變量。在中西部地區(qū)，自習(xí)總書記提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，精準(zhǔn)扶貧便成為最大的政治任務(wù)，承載了黨和國家的諸多戰(zhàn)略性目標(biāo)。圍繞這一工作，扶貧干部及所在村村干部便需要反復(fù)核對扶貧戶資料，建檔立卡，且為了應(yīng)對上級精細(xì)化考核要求，基層干部付出了遠(yuǎn)超過職業(yè)化所需的時(shí)間和精力。同時(shí)，筆者在廣西、四川、湖北等省份駐村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)馗刹砍司珳?zhǔn)扶貧等全國性政治任務(wù)之外，還有地方性中心工作，如湖北秭歸農(nóng)村的幸福村落建設(shè)、四川成都農(nóng)村圍繞“社會管理和公共服務(wù)資金”具體使用所開展的村莊工作，多重治理任務(wù)疊加且密集進(jìn)村，為村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化提供了充足的工作內(nèi)容。同時(shí)，在近些年服務(wù)型政府、服務(wù)型基層組織等理念實(shí)踐中，相當(dāng)一部分村莊建成了村級黨員群眾辦事服務(wù)大廳，而后坐班制和考核制也便成為組織內(nèi)在產(chǎn)物。治理任務(wù)增多、考核要求提高、干部坐班上班，自然對“工資待遇”提出了更高的要求。為了激勵(lì)村干部更好地工作，村干部誤工補(bǔ)貼也相應(yīng)提高，相當(dāng)于一個(gè)正常勞動(dòng)力外出打工收入。至此，中西部部分地區(qū)村干部職業(yè)化實(shí)踐達(dá)成，且鑒于其工作任務(wù)的行政導(dǎo)向，也同步實(shí)現(xiàn)了行政化。在中西部村莊實(shí)現(xiàn)行政化之后，與東部村莊一道，意味著國家基礎(chǔ)性權(quán)力再次強(qiáng)有力地進(jìn)入到村莊社會。

簡而言之，在村干部由兼業(yè)走向職業(yè)化、行政化的過程中，一靠地方政府治理任務(wù)下沉提供治理事務(wù)；二靠地方政府和村莊集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合提供治理資源，用以支付村干部職業(yè)化的組織成本。

(二)類型：行政建構(gòu)型正式化

對中西部村莊而言，村莊治理事務(wù)行政導(dǎo)向明顯，治理資源高度依賴地方政府和國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，與村莊內(nèi)生需求本身關(guān)聯(lián)不大，這種情況下村干部的職業(yè)化和行政化，筆者稱之為外生性行政建構(gòu)型正式化?，F(xiàn)以筆者調(diào)研所在貴州遵義G村為例做簡要分析，其外生性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.治理事務(wù)與村莊需求錯(cuò)位，行政導(dǎo)向明顯。中西部村莊打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口多以老弱病殘懶等剩余人口為主，村莊需求主要是基礎(chǔ)設(shè)施改善和老人的照料，而縱觀目前村莊工作，則以政府行政任務(wù)為主，與在村人口生產(chǎn)生活需求關(guān)聯(lián)有限。有基于此，以G村為代表的中西部村莊，在完成村干部職業(yè)化之后，治理事務(wù)行政導(dǎo)向突出，村干部職業(yè)化的重要驅(qū)動(dòng)為外力行政驅(qū)動(dòng)。

2.治理資源高度依賴地方政府。對中西部村莊而言，集體經(jīng)濟(jì)大多為空殼，村莊公共品供給、辦公經(jīng)費(fèi)、村干部工資等均依賴于政府轉(zhuǎn)移支付。據(jù)悉，目前中西部村莊集體收入大體有以下三大來源：一是一般性轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，用以支付村級組織辦公經(jīng)費(fèi)和干部補(bǔ)貼；二是費(fèi)隨事轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，主要取決于地方政府治理任務(wù)下沉數(shù)量和地方政府財(cái)源多寡；三是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，這筆經(jīng)費(fèi)本屬于專項(xiàng)資金，但在監(jiān)管尚不完善的中西部村莊，這筆經(jīng)費(fèi)往往可以靈活使用?，F(xiàn)仍以G村為例，具體情況見表1。

表1貴州遵義G村2017年集體收入一覽表 萬元

(三)效果：低績效

從中西部村莊治理實(shí)踐看，當(dāng)?shù)卮迩f同樣存在三個(gè)典型特征：一是治理事務(wù)密集，行政導(dǎo)向突出，與村莊內(nèi)生需求關(guān)聯(lián)有限，原有兼業(yè)干部難以回應(yīng)的村莊需求，職業(yè)化后的村干部群體更加難以回應(yīng)，且徒增組織成本。二是治理資源高度依賴地方政府和國家轉(zhuǎn)移支付，村莊內(nèi)生治理資源有限，難以支付其職業(yè)化后的組織成本，屬于典型的外向依賴型村級組織。三是村莊社會熟人機(jī)制尚可發(fā)生作用，村干部依舊可以通過農(nóng)資代理、跑運(yùn)輸、做工程、適度規(guī)模經(jīng)營種養(yǎng)殖業(yè)等在村市場機(jī)會實(shí)現(xiàn)兼業(yè)，人情、面子、關(guān)系等非正式治理機(jī)制發(fā)揮作用的地方性知識和文化網(wǎng)絡(luò)尚存。由此觀之，脫離村莊具體需求，以治理任務(wù)和公共服務(wù)下沉為導(dǎo)向進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)，實(shí)無必要，更不經(jīng)濟(jì)，因此，對于中西部相當(dāng)一部分村莊而言，村干部職業(yè)化和行政化建設(shè)屬于典型的行政不經(jīng)濟(jì)之舉。與東部村莊相比，從質(zhì)性判斷上而言，其治理績效不高。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，學(xué)界部分學(xué)人將村干部職業(yè)化作為基層治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，這一主張自然有其合理之處，但若要推廣，則需要對其社會基礎(chǔ)加以探究。通過對東中西部各種類型村莊治理實(shí)踐的考察，筆者發(fā)現(xiàn)，村干部職業(yè)化的社會基礎(chǔ)有二：一是治理事務(wù)頻發(fā)，二是治理資源豐沛。治理事務(wù)頻發(fā)為村干部職業(yè)化提供了合理性基礎(chǔ)；治理資源豐沛為村干部職業(yè)化提供了可行性的現(xiàn)實(shí)路徑。社會基礎(chǔ)也正是其適用性限度所在：一是治理事務(wù)與村莊需求相匹配，二是治理資源與組織成本相契合，且契合度越高，合理性越強(qiáng)。就其合理性和可行性而言，以上海北管村為代表的大中城市城郊村或東部村莊，治理事務(wù)頻發(fā)且治理資源豐沛，村干部職業(yè)化的合理性和可行性也最高；以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村，治理事務(wù)偶發(fā)、細(xì)小瑣碎且治理資源單薄，不具備職業(yè)化的治理基礎(chǔ)，因此，這一地區(qū)的村干部兼業(yè)化在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)具有現(xiàn)實(shí)合理性。

非正式干部正式化，基礎(chǔ)在于治理事務(wù)頻發(fā)讓村干部“有事可做”和治理資源豐富讓村干部“有動(dòng)力去做”，而其發(fā)展的限度也正蘊(yùn)藏于此：一是治理事務(wù)頻發(fā)是村干部職業(yè)化的合理性基礎(chǔ)，這是非正式干部正式化的合法性機(jī)制。對中西部農(nóng)村而言，大多數(shù)村莊農(nóng)業(yè)剩余有限，打工經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在村人口較少，村莊空心化突出。長年并不完整的村莊生活中，從村民需求角度而言，開證明、矛盾糾紛調(diào)解、老人照料等既有治理事務(wù)均不具備讓村干部坐下來進(jìn)而職業(yè)化的充分理由。而對于上海城郊村等特定區(qū)位的村莊而言，國家治理目標(biāo)遠(yuǎn)大、治理任務(wù)密集，對于村干部職業(yè)化有著強(qiáng)烈的需求，加之村莊本身作為人口凈流入地區(qū)，流動(dòng)性強(qiáng)，復(fù)雜度高，社會治安、維穩(wěn)等外來人口管理壓力較大，需要強(qiáng)有力的職業(yè)化村干部隊(duì)伍與之匹配，在某種程度上而言，東部農(nóng)村村干部職業(yè)化具備現(xiàn)實(shí)合理性。二是治理資源與其組織成本相匹配，此為其經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。

眾所周知，以蘇南農(nóng)村和以珠三角農(nóng)村為代表的東部地區(qū)，地方政府財(cái)力雄厚，村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，為村干部職業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也就使得治理需求旺盛的同時(shí)，村級組織具備村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而反觀以秭歸農(nóng)村為代表的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村，拋開其治理事務(wù)頻發(fā)與否不談，但就其治理資源而言，一是村集體收入幾乎為零，二是地方政府財(cái)力一般，并不具備村干部職業(yè)化的可行性。結(jié)合筆者調(diào)研區(qū)域概況，我國東中西部村干部職業(yè)化、行政化情況見表2。

表2 我國東中西部村干部正式化情況

有基于此，村干部職業(yè)化的限度有二：一是治理事務(wù)是否頻發(fā)，這是村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)，更是其合理性來源；二是治理資源是否與組織成本相匹配，這是村干部職業(yè)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)保證。治理事務(wù)越頻發(fā)和治理資源越豐沛，村干部職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越強(qiáng)烈和堅(jiān)實(shí)，村干部職業(yè)化往往越早且徹底。值得進(jìn)一步思考的是：村級組織正規(guī)化和村干部職業(yè)化，究竟是否代表我國基層治理現(xiàn)代化的未來？