淺析公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為與具體行政行為的區(qū)別

王名琛 賈艷芳

摘 要 在我國(guó)，具有刑事偵查權(quán)的行政機(jī)關(guān)有公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和海關(guān)，這些機(jī)關(guān)在本質(zhì)上屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，它們又被賦予了刑事偵查的權(quán)力。法律實(shí)踐中，這些行政機(jī)關(guān)既有行政處理的權(quán)力，又有采取刑事措施的權(quán)力，而權(quán)力行為的相對(duì)人往往無(wú)法將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)，當(dāng)權(quán)力侵害到當(dāng)事人的合法權(quán)益時(shí)，由于救濟(jì)途徑的不同，許多受害人無(wú)法獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。

關(guān)鍵詞 刑事偵查行為 具體行政行為 法律救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：王名琛，天津市北辰區(qū)人民檢察院，研究方向：檢察理論及實(shí)務(wù)；賈艷芳，天津市人民檢察院第一分院，研究方向：檢察理論及實(shí)務(wù)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.109

在我國(guó)，具有刑事偵查權(quán)的行政機(jī)關(guān)有公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和海關(guān)，這些機(jī)關(guān)在本質(zhì)上屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，它們又被賦予了刑事偵查的權(quán)力。法律實(shí)踐中，這些行政機(jī)關(guān)既有行政處理的權(quán)力，又有采取刑事措施的權(quán)力，而權(quán)力行為的相對(duì)人往往無(wú)法將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)，當(dāng)權(quán)力侵害到當(dāng)事人的合法權(quán)益時(shí)，由于救濟(jì)途徑的不同，許多受害人無(wú)法獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（二）項(xiàng)規(guī)定，公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，因此，確定一行為是刑事偵查行為還是具體行政行為，就顯得尤為重要，直接關(guān)系到受害人能否得到救濟(jì)，該選擇何種方式獲得救濟(jì)。筆者結(jié)合多年來(lái)從事刑事案件審查工作的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)行政法律規(guī)定的認(rèn)識(shí)來(lái)分析一下這兩種行為：

一、刑事偵查行為和具體行政行為的概念

偵查程序是刑事訴訟中公訴案件的必經(jīng)程序，是公訴案件立案之后提起公訴之前的一個(gè)獨(dú)立訴訟程序，有著獨(dú)立的訴訟任務(wù)，偵查是發(fā)現(xiàn)和揭露犯罪的重要階段，是提起公訴和審判的基礎(chǔ)和前提。刑事偵查行為是指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中，依照法律規(guī)定進(jìn)行的各種專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作，包括訊問(wèn)犯罪嫌疑人，詢問(wèn)證人、被害人，勘驗(yàn)、檢查、搜查，扣押物證、書(shū)證，鑒定，通緝等，具有職務(wù)性、強(qiáng)制性、專(zhuān)門(mén)性、保密性、及時(shí)性的特征。

具體行政行為有廣義和狹義之分。狹義的具體行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為，具有單方性、規(guī)制性、行政職權(quán)性、個(gè)別性、外部性的特征。廣義的具體行政行為還包括了狹義的具體行政行為的外延，即屬于行政訴訟受案范圍和行政復(fù)議范圍的，都屬于具體行政行為。

二、刑事偵查行為和具體行政行為的聯(lián)系與區(qū)別

刑事偵查行為和具體行政行為都是行使國(guó)家權(quán)力的行為，除了人民檢察院、人民法院、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)外，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)等，作為特殊的行政機(jī)關(guān)，集刑事偵查權(quán)和行政管理權(quán)于一身，具有司法和行政雙重屬性。刑事偵查行為和具體行政行為的區(qū)別主要有以下幾方面：

1.目的不同：刑事偵查行為的目的，在于保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，而具體行政行為的目的在于通過(guò)行使行政職權(quán)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的行政管理。

2.依據(jù)不同：刑事偵查行為依據(jù)的是《刑事訴訟法》等有關(guān)刑事訴訟活動(dòng)的法律規(guī)定，不具有可訴性。而具體行政行為依據(jù)的則是有關(guān)行政管理的法律規(guī)范，具有可訴性。

3.程序不同：刑事偵查行為必須嚴(yán)格依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，而具體行政行為則由于其表現(xiàn)形式的多樣性，沒(méi)有統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)具體行政行為都要依據(jù)其特定的程序來(lái)進(jìn)行。

4.效果不同：刑事偵查行為以偵查措施和強(qiáng)制措施為主要手段來(lái)進(jìn)行，是刑事訴訟的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，其行為隨著案件的進(jìn)程不斷進(jìn)行著調(diào)整變化，因此其外部表現(xiàn)不具有最終確定性。而大部分具體行政行為一般都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、完整的過(guò)程，其行為具有最終確定性。

5.救濟(jì)途徑不同：當(dāng)刑事偵查行為侵害當(dāng)事人合法權(quán)益時(shí)，受害人可以要求檢察機(jī)關(guān)或者上級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督糾正，來(lái)獲得事中救濟(jì)，也可以通過(guò)刑事賠償來(lái)獲得事后救濟(jì)。而具體行政行為的救濟(jì)途徑要寬泛的多，受害人除了可以要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督外，還可以提起行政復(fù)議、行政訴訟，獲得國(guó)家賠償。相比而言，對(duì)刑事偵查行為的救濟(jì)顯得有些蒼白無(wú)力。

三、實(shí)踐中如何對(duì)兩種行為進(jìn)行準(zhǔn)確界定

上述五點(diǎn)區(qū)別，是基于理論上的區(qū)分，那么在法律實(shí)踐中，又該如何準(zhǔn)確掌握呢？筆者認(rèn)為可以從以下二個(gè)方面進(jìn)行審查：

1.形式審查：首先，刑事偵查行為必須是刑事訴訟法所明確授權(quán)的行為。例如訊問(wèn)、拘留、執(zhí)行逮捕、拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、通緝、搜查、扣押物證書(shū)證、查詢、凍結(jié)存款等行為，都是刑事訴訟法明確授權(quán)的行為，而罰款、沒(méi)收違法所得等行為不屬于刑事訴訟法明確授權(quán)的行為，故不屬于刑事偵查行為的范圍。

其次，刑事偵查行為必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，并且形成卷宗。其中最能反映進(jìn)入刑事偵查程序的就是立案。實(shí)踐中，就是看是否有刑事案件的立案決定書(shū)，如果沒(méi)有，那么就只能認(rèn)定相關(guān)的所有行為都是具體行政行為，而非刑事偵查行為。同樣，在采取法律規(guī)定的其他偵查措施及強(qiáng)制措施時(shí)，都應(yīng)當(dāng)辦理相關(guān)的法律手續(xù)，有相應(yīng)的刑事法律文書(shū)來(lái)體現(xiàn)其行為的刑事屬性，如果沒(méi)有相應(yīng)文書(shū)，并且法律又無(wú)相關(guān)的特別規(guī)定，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行為屬于具體行政行為，具有可訴性。

第三，圍繞偵查行為而采取的偵查措施，其依據(jù)必須是刑事訴訟相關(guān)的法律規(guī)定，如果依據(jù)的是行政法律規(guī)定，則應(yīng)認(rèn)定為是具體行政行為。

2.實(shí)質(zhì)審查：首先，要從分析刑事案件的立案入手。如果一個(gè)案件達(dá)不到刑事案件的立案條件，那么就無(wú)法啟動(dòng)整個(gè)刑事訴訟程序，也就無(wú)所謂的刑事偵查行為。目前，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等機(jī)關(guān)都出臺(tái)了相應(yīng)的刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)，因此，具有刑事偵查權(quán)的行政機(jī)關(guān)，必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否啟動(dòng)刑事訴訟程序。如果沒(méi)有達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)而立案，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是具體行政行為。那么，立案前的審查行為是否屬于具體行政行為呢？筆者認(rèn)為，《刑事訴訟法》第八十六條明確規(guī)定了人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查?？梢?jiàn)，從接受案件到立案這段期間的審查，是經(jīng)過(guò)刑事訴訟法明確授權(quán)的，因此屬于刑事司法行為，而不能認(rèn)定為是具體行政行為。

其次，刑事偵查行為必須是與查清犯罪事實(shí)有關(guān)的活動(dòng)。采取偵查措施及強(qiáng)制措施，也必須是以與案件有關(guān)的人或物為對(duì)象，如果采取措施的對(duì)象，與案件不具有關(guān)聯(lián)性，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行為是具體行政行為。如果采取的措施雖然與案件有關(guān)，但是卻違法實(shí)施，是否能認(rèn)定為具體行政行為呢？舉例來(lái)說(shuō)，犯罪嫌疑人因重大作案嫌疑被公安機(jī)關(guān)刑事拘留，但拘留超過(guò)了法定期限，對(duì)于超期羈押的行為如何認(rèn)定？有學(xué)者認(rèn)為，只要超期羈押，其行為就因?yàn)樾淌聜刹榈倪`法性而轉(zhuǎn)化為具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具有可訴性。筆者認(rèn)為不能一概而論，如果犯罪嫌疑人被超期羈押，但是最終法院對(duì)其作出了有罪判決，那么超期羈押的部分可以與刑期相折抵，并未實(shí)質(zhì)侵害犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。相反，如果將此行為認(rèn)定為具體行政行為，那么國(guó)家將對(duì)超期羈押的部分予以國(guó)家賠償，而不能與宣判后的刑期相折抵，這樣就會(huì)使犯罪嫌疑人的合法權(quán)益受到實(shí)質(zhì)損害，反而不能體現(xiàn)公平與正義。在筆者看來(lái)，只有當(dāng)犯罪嫌疑人沒(méi)有犯罪事實(shí)而被超期羈押時(shí)，才能被認(rèn)定為是具體行政行為；如果犯罪嫌疑人的行為最后沒(méi)有被確認(rèn)為犯罪，而只是構(gòu)成違法，需要予以行政處罰的，要看該行政處罰是限制人身自由的還是財(cái)產(chǎn)性的處罰，能否與刑事拘留相折抵，如果折抵后仍然存在超期羈押的情況，那么就可以認(rèn)定為是具體行政行為，提起行政訴訟。

綜上所述，由于國(guó)家在立法層面上的問(wèn)題，導(dǎo)致了刑事偵查行為與具體行政行為界限的模糊。隨著依法治國(guó)理念的深入，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將刑事偵查權(quán)歸入行政權(quán)當(dāng)中，以便更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但是現(xiàn)階段，在立法技術(shù)上還存在著不少困難，比如對(duì)刑事偵查行為的行政性審查，該如何進(jìn)行，該在何時(shí)進(jìn)行，哪些機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行，如何平衡刑事偵查權(quán)與公民權(quán)之間的利益沖突，既能做到保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害，又不影響到刑事訴訟的正常進(jìn)行，確保刑事偵查工作的效率和保密性，這些都是將來(lái)亟待解決的問(wèn)題。