設(shè)區(qū)的市城市管理立法實踐與思考

摘 要 城市管理的依據(jù)是法律，地方立法對城市管理的先行先試，是實現(xiàn)城市管理法治化的現(xiàn)實需要?！吨曛蕹枪軛l例》作為設(shè)區(qū)的市城市管理立法的范例，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求。要把城市管理執(zhí)法就是服務(wù)城市民眾的治理理念貫穿于條例具體實施中，使城市管理法治化建設(shè)真正落到實處。

關(guān)鍵詞 地方立法 城市管理 法治化

作者簡介：卿紅，中共株洲市委黨校副教授，研究方向：法理學(xué)。

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.064

據(jù)國家統(tǒng)計局收集的數(shù)據(jù)顯示： 截止2017年末，我國的城鎮(zhèn)化率平均為58.52%， 目前仍處于加快城市化的階段。新時代城鎮(zhèn)化進(jìn)程還在持續(xù)推進(jìn)，不斷擴張的城市規(guī)模給城市管理工作帶來了新的難題。城市管理執(zhí)法體制依然存在規(guī)范化、法治化方面的缺陷，既有的一些體制性問題阻礙了城市管理工作的順利開展。黨的十九大提出：要不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。當(dāng)前要破解城市管理的困局、實現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的城市管理制度體系。本文結(jié)合地方實際，直面城市執(zhí)法體制改革給株洲城市管理帶來的諸多新情況、新問題，考察了《株洲市城市綜合管理條例》（以下簡稱《株洲城管條例》）的立法背景、立法過程及亮點，并對實現(xiàn)株洲城市管理的法治化提出對策建議，希望能為設(shè)區(qū)的市城市管理立法提供可以借鑒的經(jīng)驗。

一、株洲城管立法的現(xiàn)實需要

株洲市作為中部重要工業(yè)城市，在經(jīng)濟大跨步、城區(qū)范圍不斷擴大、外來人口不斷增多的同時，城市管理中遇到了許多困難，也總結(jié)了一些寶貴的經(jīng)驗和做法。2017年9月8日株洲市第十五屆人大常委會通過《株洲城管條例》、同年9月29日湖南省第十二屆人大常委會批準(zhǔn)的，已于2018年3月1日起正式實施，這在株洲城市管理法治化進(jìn)程中具有里程碑意義。

（一）是深入貫徹中央城市管理相關(guān)政策的需要

做好城市管理工作，提升城市綜合承載能力和發(fā)展質(zhì)量，是實現(xiàn)人民群眾美好生活需要的重要保障，是黨和政府治理能力的重要體現(xiàn)。2015年12月，中央深化改革委員會審議通過的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），把城市管理的重要性提升到空前的歷史新高，為新時期城市管理工作指明了正確的前行路徑。《意見》提出：“加強城市管理和執(zhí)法方面的立法工作， 完善配套法規(guī)和規(guī)章，實現(xiàn)深化改革與法治保障有機統(tǒng)一，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有立法權(quán)的城市要根據(jù)立法法的規(guī)定，加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、 規(guī)章……形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系”，并且明確要求城市管理法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系到 2020 年基本完善。當(dāng)前沒有一部國家層面的《城市管理法》，開展城市管理地方立法工作很有必要，地方立法對城市管理的先行先試，是深入貫徹中央城市管理相關(guān)政策的需要。

（二）是補充、細(xì)化省級城市管理地方性法規(guī)的需要

2017年5月湖南省十二屆人大常委會表決通過了《湖南省城市綜合管理條例》，該條例于同年8月1日起實施，是全國第一部省級層面綜合規(guī)范城市管理和執(zhí)法工作的地方性法規(guī)。針對湖南省各級城市管理體制不統(tǒng)一的問題，條例就理順城市管理體制做了頂層設(shè)計。它規(guī)定了各級城市管理的主管部門和主要管理職責(zé)，并明確了設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的城市管理部門的執(zhí)法事項、管理的具體內(nèi)容和區(qū)域由設(shè)區(qū)的市人民政府確定，這為湖南省城市管理走向科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情況不一，《湖南省城市綜合管理條例》的內(nèi)容具有粗放和概括的特點，涵蓋城市管理領(lǐng)域的范圍有限且可操作性不強，需要株洲市通過開展地方立法予以補充和細(xì)化。通過設(shè)區(qū)的市地方性立法的形式將株洲市城市管理的內(nèi)涵、范圍、體制等問題予以明確，可以提升行政效能，更好地開展城市管理工作。

（三）是鞏固、發(fā)展“株洲城市管理”品牌的需要

歷經(jīng)十多年的發(fā)展和探索，城市管理已經(jīng)成為株洲市享譽全國的“城市名片”，并開始向全國輸送經(jīng)驗：近年來，來自北京、湖北、海南、陜西、山西、安徽、廣東等省份的500余個團(tuán)隊來株洲考察交流城市管理經(jīng)驗?！斗鹕饺請蟆?、《長江日報》等開設(shè)專欄，對株洲城市管理經(jīng)驗進(jìn)行系列報道；湖北、重慶等地甚至以政府文件形式，要求當(dāng)?shù)爻枪芟到y(tǒng)深入學(xué)習(xí)株洲城市管理經(jīng)驗。2014年株洲市城市管理與體制創(chuàng)新榮獲“中國人居環(huán)境范例獎”，2015年株洲市被授予“全國文明城市”榮譽稱號，2017年以優(yōu)異成績蟬聯(lián)此榮譽稱號。城市管理只有更好沒有最好，為鞏固、發(fā)展“株洲城市管理”這一城市品牌，需要通過法制的形式將株洲市城市管理的先進(jìn)經(jīng)驗予以鞏固，將先進(jìn)的管理制度提升到法制化的高度，進(jìn)一步促進(jìn)株洲市城市管理工作的提升。

（四）是規(guī)范城管綜合執(zhí)法權(quán)力運行、為民服務(wù)的需要

開展城市管理工作，是優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境、提高城市競爭實力的系統(tǒng)工程，更是改善人居環(huán)境、提高生活質(zhì)量的惠民工程。城市管理工作的水平高低，直接影響著人民群眾的工作和生活，代表著一個城市的對外形象，支撐著一個城市發(fā)展必要的軟件基礎(chǔ)，體現(xiàn)了一個城市為民服務(wù)的政務(wù)水平和市民的精神風(fēng)貌。廉潔執(zhí)法和文明執(zhí)法是城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)的生命線，必須靠完善制度來推進(jìn)，通過城市管理立法，能夠規(guī)范廉潔執(zhí)法和文明執(zhí)法的內(nèi)容并完善責(zé)任機制。做好管理工作的前提在于有法可依，有據(jù)可循，只有通過立法工作的開展，填補城市管理依據(jù)的立法空白，城市管理部門才能更好地履行自身職能，更好地為民服務(wù)。

二、《株洲城管條例》的立法過程及亮點

2015年3月《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同年12月湖南省人大常委會決定株洲開始制定地方性法規(guī)，株洲就將城市管理項目作為該市地方立法、籌備立法的首選重點項目來推動。2015年起，株洲市城管局成立了專門班子，聘請湖南師大法學(xué)院專家團(tuán)隊組成立法專家起草小組，制定了城管立法工作進(jìn)度表，明確內(nèi)容和時限。2016年，《株洲市城市綜合管理條例》被列為該市人大常委會立法調(diào)研項目、市人民政府起草出臺項目，經(jīng)過兩年的立法探索和論證終于出臺。總體而論，《株洲城管條例》體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法和依法立法的要求。

（一）《株洲城管條例》的科學(xué)性

地方立法要立足于本地區(qū)人民生活和經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，既能符合社會實際又能體現(xiàn)法律價值取向，具有讓人信服的科學(xué)合理性，經(jīng)得起歷史、實踐的考驗。首先，株洲城管立法結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，以解決株洲實際問題為導(dǎo)向，對當(dāng)前城市管理現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致全面的調(diào)研，針對城市管理事項百余個問題，編制《城管立法“52”問》。多次召開專家論證會，城管條例出臺前進(jìn)行了必要性、可行性和合憲合法性的論證，使所立之法真正成為符合株洲實際的良法。其次，株洲城管立法遵循立法技術(shù)規(guī)范，確保立法形式的科學(xué)合理性。株洲城管條例立法架構(gòu)清晰，整部條例共八章七十五條，把城市管理事項分作四章表述，分別是市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化建設(shè)維護(hù)管理、市政公用設(shè)施運行管理和其他事項管理。株洲城管條例闡明立法目的是為了加強城市綜合管理，規(guī)范綜合執(zhí)法行為，提高城市公共服務(wù)水平，建設(shè)文明宜居城市；堅持城市綜合管理以人為本、依法治理、源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的理念，具有科學(xué)合理性，使地方法規(guī)能夠有效貫徹實施。

（二）《株洲城管條例》的民主性

良法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，在本質(zhì)上與廣大人民的利益、愿望、訴求達(dá)成一致。為了保證地方立法的民主性，必須大力推進(jìn)開門立法，保障人民通過多種途徑參與立法活動，從而增強立法程序的公開性與公正性。首先，株洲市召開了城管立法聽證會，又多次召開立法座談會，聽取各方意見。采取實地調(diào)研或發(fā)函的形式，聽取了九個縣市區(qū)、相關(guān)市直部門單位的意見，聽取了部分政協(xié)委員的意見；采取特定問題函詢、立法座談、會商改稿、重點難點問題協(xié)調(diào)會等形式，對城管事項、法律責(zé)任設(shè)置等，多次聽取市政府及其相關(guān)部門意見；利用網(wǎng)站、微信等形式聽取市民意見，通過株洲人大網(wǎng)、株洲人大微信公眾號，向社會征求意見，為期一個多月。其次，株洲城管條例是一部親民便民利民的“民生法”，體現(xiàn)了提高人民群眾幸福指數(shù)，促進(jìn)城市和諧、提升城市品質(zhì)的立法價值。例如條例分別對市民密切關(guān)注、監(jiān)管職能交叉的一些問題進(jìn)行了重點規(guī)范，如噪音擾民、餐飲油煙污染、城市養(yǎng)犬等，都明確了監(jiān)管部門，創(chuàng)設(shè)了法律責(zé)任；條例還明確了市民參與城市管理的權(quán)利和義務(wù)，比如針對城市管理和綜合執(zhí)法過程中存在的問題以及如何改進(jìn)城市管理和執(zhí)法工作，市民可以進(jìn)行投訴和舉報，通過電話、寫信、微信等各種方式提出建議和意見。

（三）《株洲城管條例》的合法性

地方立法是一個地區(qū)重要的政治活動，要堅持依法立法，確保國家的法制統(tǒng)一和立法的正確方向。首先株洲城管立法完全符合憲法法律精神。株洲城管立法，主要依照國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》、《城市道路管理條例》、《湖南省城市綜合管理條例》等，并參考了部、省有關(guān)規(guī)章。在不抵觸上位法的基礎(chǔ)上，在制度上作了一些創(chuàng)新，重點解決與群眾生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭管理但落實不到位的執(zhí)法領(lǐng)域的問題，創(chuàng)設(shè)了管理模式、行政處罰、細(xì)化了處罰數(shù)額，把事項要求和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)挺在前面，推動城市管理一體化、法制化、市場化、信息化、精細(xì)化、社會化。其次株洲城管立法貫徹黨的方針政策，做到了立法與改革相銜接。貫徹中央[2015]37號、省委[2016]30號文件精神和市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組原則通過的《城市管理和綜合行政執(zhí)法改革實施方案》精神，按照新的城市管理體制進(jìn)行立法，把相對集中行使的處罰權(quán)寫入法條，做到立法與改革同步。注重“經(jīng)驗”入法條，把過去的經(jīng)驗變成未來全面深化改革的突破口。如對建筑施工場地的管理，要求對出入口進(jìn)行水泥硬化，對車輛進(jìn)行沖洗保潔，并設(shè)置法律責(zé)任，以求有效降低揚塵，減少路面污染。注重“訴求”入法條，把群眾的呼聲變成未來全面深化改革的方向，如對小區(qū)管理，賦予城管部門進(jìn)小區(qū)執(zhí)法權(quán)力，加強小區(qū)各類違法行為的治理。

三、實現(xiàn)株洲城市管理法治化的對策建議

《株洲城管條例》是指導(dǎo)、統(tǒng)籌株洲市城市管理和執(zhí)法體制改革的“當(dāng)家法”，也是城市管理部門依法行政的基本準(zhǔn)則，不能讓其成為捍衛(wèi)部門利益的“護(hù)身符”。“徒法不足以自行”，城市管理法治化建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及理念、制度和體制等多方面的內(nèi)容，需要建章立制、規(guī)范行為、調(diào)整機構(gòu)，但更需要從深層次把握城市管理法治化建設(shè)的價值追求在于提升城市品質(zhì)、促進(jìn)城市和諧、提高人民群眾幸福指數(shù)，要把城市管理執(zhí)法就是服務(wù)城市民眾的治理理念貫穿于《株洲城管條例》具體實施中，使城市管理法治化建設(shè)真正落到實處。

（一）遵循以人民為中心的理念

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內(nèi)容，城市管理工作也必須堅持以人民為中心的價值追求和執(zhí)政為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。中央《意見》明確指出：牢固樹立為人民管理城市的理念，強化宗旨意識和服務(wù)意識，落實惠民和便民措施，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，切實解決社會各界最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，努力消除各種“城市病”。 《株洲城管條例》提出城市管理工作基本原則，擺在第一位的是“堅持以人為本”，任何時候都要以人為根本去進(jìn)行城市管理活動。在以人民為中心的執(zhí)法理念指引下，城市管理應(yīng)當(dāng)積極遵循“ 親民執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法思路，充分尊重人權(quán)，在法律范圍內(nèi)最大限度地保護(hù)民眾的切身利益；在執(zhí)法目的上要從管制走向服務(wù)，逐漸將運動式執(zhí)法扭轉(zhuǎn)為常態(tài)化的管理和服務(wù)；在執(zhí)法方式上實行人性化執(zhí)法，堅持“疏堵結(jié)合、以疏為主”，倡導(dǎo)“721”工作法，用服務(wù)手段解決70%的問題，用管理手段解決20%的問題，用執(zhí)法手段解決10%的問題。

（二）健全公眾參與城管的機制

管理人民城市不僅僅是城管部門的家務(wù)事，要健全公眾參與城市管理的機制，讓社會團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織、市民也發(fā)揮積極作用，走上政民合作、官民互信、共同治理的路徑?！吨曛蕹枪軛l例》規(guī)定了市民參與城市管理的多種方式與途徑，例如通過認(rèn)真履行門前“三包”責(zé)任、參加城市管理志愿服務(wù)等實踐活動，共同維護(hù)城市市容市貌，營造全民參與城市管理的氛圍。在城市管理過程中要防止公眾參與的低效益和形式化，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業(yè)性。 城市中存在不同的利益主體，既包括公民個人主體也包括社會團(tuán)體、公私企業(yè)、自治組織等組織主體，要充分考慮各種群體的不同利益需求，在協(xié)調(diào)不同群體利益的基礎(chǔ)上作出大家都能夠接受的城市管理規(guī)劃和措施。應(yīng)鼓勵市民參與與城市管理相關(guān)的依法結(jié)社行為，保證公眾參與的代表性和針對性，從而實現(xiàn)城市管理的民主化，提高市民參與管理的有效性。此外，要通過發(fā)揮專家在城市管理中的咨詢和論證作用來實現(xiàn)公眾參與的專業(yè)性。

（三）堅持依法行政的原則

良法是善治之前提，依法執(zhí)行才是關(guān)鍵所在。現(xiàn)實中城管執(zhí)法行為不規(guī)范集中表現(xiàn)在城管執(zhí)法程序和行政處罰自由裁量權(quán)使用兩個方面，而執(zhí)法程序不規(guī)范現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。城管執(zhí)法部門要堅持依法行政的原則，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行調(diào)查取證，聽取陳述意見，告知當(dāng)事人權(quán)利，公正做出處罰決定，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公開透明，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市管理執(zhí)法全過程?！吨曛蕹枪軛l例》逐項列出了城市管理各項違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是大多處罰的自由裁量上下限幅度過大，要完善行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，將違法程度分為輕微、一般、嚴(yán)重三級，詳細(xì)規(guī)定各種違法程度對應(yīng)的違法情節(jié)，根據(jù)違法情節(jié)的不同對應(yīng)規(guī)定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)約束自由裁量權(quán)，防止執(zhí)法的隨意性。通過實施執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化管理，最大限度地減少違規(guī)執(zhí)法、隨意執(zhí)法行為，實現(xiàn)城市管理綜合執(zhí)法權(quán)的高效與規(guī)范運作。

（四）完善執(zhí)法監(jiān)督的機制

執(zhí)法監(jiān)督機制在一部完整的法律規(guī)范中擔(dān)當(dāng)著“清道夫”的職責(zé)，能夠防止行政不作為或者亂作為等問題的出現(xiàn)，是城市管理綜合執(zhí)法體制健康運行的基本前提。要完善城市管理執(zhí)法監(jiān)督機制，使各類監(jiān)督主體對城市管理執(zhí)法工作實行的監(jiān)察、督導(dǎo)和督促活動更加有效，切實提高城市管理執(zhí)法水平。要健全法律監(jiān)督、國家監(jiān)察和社會監(jiān)督管理機制，暢通管理相對人監(jiān)督渠道，通過新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、電話、公告欄等監(jiān)督方式擴大民眾在城市管理綜合執(zhí)法中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要健全行政執(zhí)法監(jiān)督考核指標(biāo)評價體系，完善執(zhí)法辦案評議考核工作，保證有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，將監(jiān)督與責(zé)任追究相結(jié)合，減少有禁不止、有令不行、失職瀆職等違法行為的發(fā)生。此外株洲市人大常委會應(yīng)依法就《株洲城管條例》的實施情況開展調(diào)研，廣泛聽取、及時收集各方面對條例實施情況的意見，必要時通過聽取和審議市人民政府專項工作情況報告、開展執(zhí)法檢查、專題詢問等方式行使監(jiān)督職權(quán)，推動城市管理相關(guān)職能部門依法行政。

注釋：

我國城鎮(zhèn)化率升至58.52% 釋放發(fā)展新動能.http：//house.hangzhou.com.cn/lsxw/gnyw/content/2018-02/24/content_6792508.html.

張濤.試論城市管理立法的新趨勢.廈門特區(qū)黨校學(xué)報.2016（5）.

中共南京市委黨?？粕缃萄胁空n題組.南京城市管理法治化建設(shè)調(diào)查與思考.中共南京市委黨校學(xué)報.2013（3）.

王濱.天津市城市管理立法研究.天津大學(xué)碩士學(xué)位論文.2012.