行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度探究

摘 要 2014年11月1日修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區(qū)域管轄制度。在中國特色的司法體制改革背景下，跨行政區(qū)域管轄制度經(jīng)歷了一系列的發(fā)展歷程，最終以法律形式確定下來，對(duì)解決行政案件審理難問題，減少行政審判中的地方干預(yù)發(fā)揮了重要作用。但實(shí)踐中跨行政區(qū)域管轄仍然面臨著增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)等問題，需要在以后的司法實(shí)踐中加以注意。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 地域管轄 跨行政區(qū)域管轄

作者簡介：范蕊，天津市西青區(qū)人民檢察院政治處干警。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.015

一、跨行政區(qū)域管轄制度的發(fā)展歷程

行政訴訟管轄作為一項(xiàng)基本的行政訴訟制度，對(duì)行政案件的公正審理具有重要的實(shí)體價(jià)值。從最初的異地交叉管轄，到相對(duì)集中管轄，直到現(xiàn)在的跨行政區(qū)域管轄，在我國司法體制改革的背景下，行政訴訟的管轄制度經(jīng)歷了一系列的發(fā)展歷程，最終以法律的形式得以確定下來。

（一）異地交叉管轄的形成

為了加強(qiáng)行政案件審理的公信力，給基層法院創(chuàng)造出依法公正審判的司法環(huán)境，2002年，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院開始進(jìn)行制度改革，推行行政案件異地管轄，即把當(dāng)?shù)卣鳛楸桓娴男姓讣?，轉(zhuǎn)交異地的基層法院進(jìn)行審理。推行異地管轄，實(shí)行異地審判，使部分地區(qū)行政訴訟立案難、審判難、執(zhí)行難的問題得到了有效地解決。這種做法被稱為“臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)”，成為異地交叉管轄制度的起源。通過總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，2008年最高人民法院作出司法解釋，在《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》中，把異地管轄這種創(chuàng)新性規(guī)定全面在國內(nèi)進(jìn)行推廣。即依據(jù)指定管轄的規(guī)定，由中級(jí)人民法院根據(jù)案件具體情形，把基層一審行政案件交由異地法院進(jìn)行審理。

（二）相對(duì)集中管轄的發(fā)展

行政案件相對(duì)集中管轄是最高人民法院在我國司法體制改革的大背景下，繼異地交叉管轄之后的新一輪嘗試。行政案件集中管轄把行政區(qū)域管理與司法審判分開，脫離地方的干預(yù)，能夠使人民法院更加獨(dú)立公正的審理行政案件。2013年初，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，在一些中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展試點(diǎn)工作。這一新舉措很快引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。行政案件的集中管轄，是把本來由部分基層法院管轄的案件通過指定的方法統(tǒng)一交由其他法院進(jìn)行審判的制度。集中管轄作為進(jìn)一步深化司法體制改革的重要措施，將行政區(qū)劃與行政案件的審判分離開來，從而使行政爭議得以有效解決，更好地化解社會(huì)矛盾。

（三） 跨行政區(qū)域管轄制度的確立

異地交叉管轄和集中管轄的做法在司法實(shí)踐中處理行政案件審理難等問題取得了一定成效，但現(xiàn)實(shí)中暴露出的問題也日益突出。因此，在總結(jié)原來管轄做法的基礎(chǔ)上，我國新修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區(qū)域管轄制度，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的要求，做出的適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)需要的制度嘗試。這一規(guī)定與司法實(shí)踐中的行政訴訟集中管轄相統(tǒng)一，是對(duì)集中管轄的進(jìn)一步改造。同時(shí)，也改革了我國行政訴訟管轄制度，對(duì)去除司法權(quán)行政化產(chǎn)生積極影響，也體現(xiàn)了司法獨(dú)立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政訴訟法》第十八條第二款的法條分析

《行政訴訟法》第十八條增加第二款：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！奔匆苑蓷l文的方式明確了我國行政訴訟可跨行政區(qū)域管轄制度。

（一） 授權(quán)高院確定管轄規(guī)則

關(guān)于跨行政區(qū)域管轄制度，法條規(guī)定是由高院確立，最高人民法院批準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第十八條第二款作為授權(quán)性條款，關(guān)于“審判工作的實(shí)際情況”并未做出明確規(guī)定，對(duì)審判工作中的具體要求也未給出明確標(biāo)準(zhǔn)，通過法條可以看出，作為一項(xiàng)授權(quán)條款，在法律沒有明確做出具體規(guī)定的情況下，各地方高院可以根據(jù)各自省、自治區(qū)、直轄市的具體情況來確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。授權(quán)高院來確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，一方面，賦予了高院更多的自主權(quán)，使其能夠結(jié)合自身實(shí)際情況來具體規(guī)范跨行政區(qū)域管轄制度，從而更加適應(yīng)本地的現(xiàn)實(shí)需要，完善中央與地方管轄的關(guān)系。另一方面，適應(yīng)了我國司法體制改革的背景，更好地平衡行政案件管轄與行政區(qū)劃的關(guān)系，同時(shí)，“跨區(qū)域管轄”條款的設(shè)置同樣為最高人民法院積極探索行政審判體制改革預(yù)留了足夠的空間。

（二）跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級(jí)別管轄

高院在法條中規(guī)定，“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多數(shù)主體，存在擴(kuò)張解釋的空間，即這些“若干人民法院”既可能是異地的基層人民法院或中級(jí)人民法院，也可能是目前正處于閑置狀態(tài)的鐵路中級(jí)法院或基層法院。之前的規(guī)定只能是審第一審案件，如今刪除“第一審”的局限，將第二審案件也納入跨行政區(qū)域管轄的范圍中。雖然不同級(jí)別的法院都能處理跨行政區(qū)域管轄的問題，但跨行政區(qū)域管轄制度的范圍仍然是局限于一個(gè)省級(jí)的框架內(nèi)部，而且一個(gè)省級(jí)內(nèi)部的不同級(jí)別的人民法院也不能跨級(jí)別管轄。即基層人民法院與中院不能交叉式的跨行政區(qū)域管轄行政案件?？梢钥闯?，法律條文只規(guī)定了跨行政區(qū)域管轄的地域管轄，而不涉及級(jí)別管轄，也就是說，跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級(jí)別管轄的相關(guān)規(guī)定。

三、跨行政區(qū)域管轄的模式分析

集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個(gè)中級(jí)法院范圍內(nèi)，選定若干個(gè)基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。隨著試點(diǎn)工作的擴(kuò)展，又探索出了案件類型集中模式，即依據(jù)案件的類型來明確管轄法院，把同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。通過兩種集中管轄模式的運(yùn)行情況來看每一種模式都有一定的成效。

（一） 地域集中管轄模式

地域集中管轄模式作為一種基本的管轄模式，是司法實(shí)踐中運(yùn)用最多、地域最廣的模式?！都泄茌犜圏c(diǎn)通知》確定2-3個(gè)基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件，就是運(yùn)用的地域集中管轄模式。現(xiàn)在我國大部分地區(qū)試點(diǎn)工作選擇的也都是這種模式。例如，2015年福建高院開展行政案件管轄機(jī)制改革，對(duì)部分行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。確定2至4個(gè)基層人民法院，集中管轄指定范圍內(nèi)原屬其他基層人民法院管轄的一審行政案件。集中管轄法院原則上不再管轄本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，而由其他集中管轄法院管轄。還有貴州、山西、廣東、四川樂山等地在進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄試點(diǎn)工作中也都是采取的地域集中管轄模式。

地域集中管轄模式，實(shí)行案件異地審理，降低了地方干預(yù)，保障了法院獨(dú)立審判。同時(shí)，實(shí)行集中管轄之后，可以將全市的行政審判人員整合到集中管轄法院，從而有效整合了審判資源，節(jié)約了司法成本。

（二）案件類型集中管轄模式

案件類型集中管轄模式，是區(qū)別于地域集中管轄模式的一種新型的跨行政區(qū)域管轄，是《集中管轄試點(diǎn)通知》和新《行政訴訟法》施行后對(duì)管轄的一種摸索與創(chuàng)新。例如，山東省泰安市中級(jí)人民法院根據(jù)自身工作實(shí)際，按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。根據(jù)各基層法院行政庭的人員特點(diǎn)及審判優(yōu)勢(shì)，確定不同類型的行政案件分別在不同的基層法院進(jìn)行審理。在新法施行后，天津市也作出了相應(yīng)規(guī)定，明確三類一審行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。對(duì)以市級(jí)行政機(jī)關(guān)為被告、天津海關(guān)及各隸屬海關(guān)為被告和環(huán)境保護(hù)方面的行政案件，明確了具體的管轄法院。

實(shí)行行政案件類型集中管轄制度后，同一類型、同一性質(zhì)的案件相對(duì)集中，案件的適用法律標(biāo)準(zhǔn)得到了統(tǒng)一，減少了導(dǎo)致裁判差異的因素。同時(shí)，行政審判質(zhì)量的提高也增強(qiáng)了司法裁判的公信力。

四、跨行政區(qū)域管轄?wèi)?yīng)注意的問題

跨行政區(qū)域管轄制度通過法律條文的形式得以正式確立，加之原來行政訴訟管轄暴露的問題日益嚴(yán)重，全國各省市已經(jīng)開始實(shí)施行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的試點(diǎn)工作。但在跨行政區(qū)域管轄制度取得一定成效的同時(shí)，也面臨著一些問題，需要我們?cè)谒痉▽?shí)踐中加以注意。

（一）關(guān)于增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)問題

之前行政訴訟法規(guī)定一般地域管轄制度，是從節(jié)約當(dāng)事人訴訟成本的角度出發(fā)的。但相較于在當(dāng)?shù)貙徖戆讣?，大量行政案件跨行政區(qū)域管轄，交通、住宿等各種費(fèi)用支出，無疑加大了訴訟成本，不可避免地會(huì)增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。

在司法實(shí)踐中，一些地區(qū)為了規(guī)避這個(gè)問題也在積極努力尋求解決措施。福建高院把司法便民貫穿于改革全過程，盡可能地為當(dāng)事人提供便利、高效的訴訟服務(wù)。如規(guī)定起訴人可以就近申請(qǐng)?jiān)茌牱ㄔ禾峁翱缬颉绷阜?wù)或代為轉(zhuǎn)遞起訴材料，而不必跑到異地起訴?；蛘呤浅浞掷没ヂ?lián)網(wǎng)等信息化手段解決跨行政區(qū)域管轄給當(dāng)事人帶來的訴訟不便。隨著跨行政區(qū)域管轄試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)的展開，很多地區(qū)還沒有充分考慮到給當(dāng)事人增加訴訟負(fù)擔(dān)這個(gè)問題，但可以指出的是，雖然“公正比路遠(yuǎn)更重要”，但這種潛在附加成本的付出，是推行這項(xiàng)制度必須面對(duì)的問題。

（二）關(guān)于集中審理力量的問題

長期以來，由于我國全國各地行政訴訟發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致行政案件只是集中在少數(shù)基層法院，大多數(shù)基層法院辦理的行政案件都比較少。跨行政區(qū)域管轄的實(shí)施，將行政案件集中到專門的管轄法院進(jìn)行管理，集中審理力量，從而提高行政審判的效率。

但由于新《行政訴訟法》的實(shí)施，行政案件的數(shù)量達(dá)到了高峰，改變了之前行政案件數(shù)量相對(duì)較少的情形，使集中管轄的法院受理的案件大量增加，辦案壓力驟增。但是，由于審判力量的調(diào)整涉及人事變動(dòng)等體制性問題，相關(guān)規(guī)定還沒有進(jìn)行同步調(diào)整，而且法院本身沒有增加編制和人員調(diào)動(dòng)的職權(quán)，所以增編擴(kuò)員事項(xiàng)很難得到落實(shí)。隨著案件數(shù)量地不斷增加，進(jìn)行集中管轄的法院將會(huì)很難應(yīng)對(duì)。因此，審理力量的如何調(diào)整問題也是需要我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，需要在以后的司法實(shí)踐中加以解決。

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