國外建筑廢棄物資源化利用立法的研究

劉文鋒　王召猛　高嵩

摘 要 國外一些發(fā)達(dá)國家率先進(jìn)入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的黃金時(shí)期，為滿足城市發(fā)展的生產(chǎn)、生活需求，大量的基礎(chǔ)性設(shè)施、公共及民用建筑、構(gòu)筑物等各類土建類活動(dòng)不斷興起，但是隨之而來的資源、能源的過量消耗以及建筑垃圾圍城困局不斷加劇，迫使各國共同探索出了行之有效的解決辦法，即利用建筑垃圾資源化綜合利用立法途徑來倒逼建筑垃圾減量化、無害化、資源化的實(shí)現(xiàn)。各國的歷史經(jīng)驗(yàn)表明建筑垃圾資源化綜合利用立法成效顯著，并為我國相關(guān)立法工作提供了借鑒性依據(jù)。

關(guān)鍵詞 發(fā)達(dá)國家 建筑垃圾 資源化利用

作者簡(jiǎn)介：劉文鋒，青島理工大學(xué)土木工程學(xué)院，教授，研究方向：結(jié)構(gòu)工程；王召猛，青島理工大學(xué)土木工程學(xué)院碩士研究生，研究方向：土木工程；高嵩，青島理工大學(xué)土木工程學(xué)院，副教授，研究方向：材料科學(xué)。

中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.221

建筑垃圾，又稱建筑廢棄物，是指土木建筑和基礎(chǔ)設(shè)施在建造時(shí)消耗大量資源、能源后，在全生命周期結(jié)束時(shí)遺留的建設(shè)副產(chǎn)品，如廢棄混凝土、砂漿、磚石、木材、鋼鐵等。其來源于主要有以下五方面：一是地基開挖垃圾；二是施工垃圾；三是裝飾裝修垃圾；四是工程設(shè)施拆除和舊城改造產(chǎn)生的垃圾；五是地震、滑坡、泥石流以及洪水等自然災(zāi)害產(chǎn)生的巨量建筑垃圾。長(zhǎng)期以來，建筑垃圾被隨意傾倒或任意填埋，已嚴(yán)重影響到人們正常的生產(chǎn)生活、城市環(huán)衛(wèi)與市容、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生健康和村鎮(zhèn)風(fēng)貌，甚至造成堆場(chǎng)邊坡坍塌斷裂等惡性事故和跨省傾倒等重大事件，形成公共安全隱患，危及生命及財(cái)產(chǎn)安全，造成社會(huì)不利影響。在歷史上，“建筑垃圾圍城”的困局早已成為發(fā)達(dá)國家所面臨的重大難題，本文就是對(duì)部分發(fā)達(dá)國家在歷史上關(guān)于建筑垃圾資源化利用立法方面展開相關(guān)研究：總結(jié)了各國立法歷程，分析了各國立法特點(diǎn)及有益經(jīng)驗(yàn)。

一、建筑垃圾資源化利用立法的必要性

（一）建筑垃圾的危害性

1.侵占土地

隨著各國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展及棚戶區(qū)改造的深入推進(jìn)，建筑垃圾產(chǎn)生量不斷增加，又加之各國無序化的管理狀態(tài)，且只有少部分進(jìn)行消納和再利用，大部分的建筑垃圾非法填埋處理、隨意傾倒，大量侵占了土地，使建筑垃圾圍城的困境日益加劇。此外，甚至還會(huì)造成堆場(chǎng)邊坡坍塌斷裂等惡性事故和跨省傾倒等重大事件，形成公共安全隱患，造成不利社會(huì)影響，建筑垃圾的治理已刻不容緩。

2.污染環(huán)境

建筑垃圾處理不當(dāng)會(huì)造成環(huán)境污染，即土壤、水體、空氣等污染。建筑垃圾在堆放的過程中，伴隨著雨水的侵蝕，有害的物質(zhì)進(jìn)入到土壤中，產(chǎn)生一系列的有害物理、化學(xué)反應(yīng)，改變土壤的物質(zhì)組成，破壞土壤的結(jié)構(gòu)，降低土壤的生產(chǎn)力，對(duì)土壤產(chǎn)生嚴(yán)重污染。同時(shí)，在堆放和填埋中，因?yàn)榘l(fā)酵和地表水、地下水的浸泡建筑垃圾在清運(yùn)、堆放和填埋過程中，會(huì)產(chǎn)生遺撒、粉塵、揚(yáng)塵和有害氣體，導(dǎo)致PM2.5、有害化學(xué)物質(zhì)會(huì)隨著水循環(huán)被帶入地下水和土地之中，造成地表水和地下水的嚴(yán)重污染。PM10污染指數(shù)增高，引起霧霾，對(duì)空氣造成嚴(yán)重污染。

3.破壞城鄉(xiāng)市容村貌

建筑垃圾的任意堆放不僅占用空間，而且破壞市容市貌，特別在雨天，沒有及時(shí)處理的建筑垃圾、臟水、泥土四溢，對(duì)城市環(huán)境產(chǎn)生極大的影響。建筑垃圾填埋場(chǎng)一般被選在郊區(qū)和農(nóng)村，大部分建筑垃圾未經(jīng)處理就直接堆放在閑置耕地里、公路旁，有的甚至傾倒至水溝、湖泊中，嚴(yán)重影響到人類的生產(chǎn)生活，破壞了城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)與風(fēng)貌。

由此可見，建筑垃圾已嚴(yán)重侵占了土地，深度造成了土壤污染、水體污染、空氣污染，破壞了城鄉(xiāng)市容村貌，觸及國家農(nóng)業(yè)安全、水安全、生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全。

（二）建筑垃圾法制化管理的必要性

建筑垃圾資源化綜合利用是破解建筑垃圾處理難題的有效手段，其具有較為廣泛的意義，主要是指建筑垃圾的產(chǎn)生、分類、運(yùn)輸、減量化和無害化處理、資源化再利用、資源化再生產(chǎn)品的推廣與使用、綜合管理活動(dòng)的總稱。其中，減量化、資源化、無害化處理是建筑垃圾資源化綜合利用的基本原則，減量化是基礎(chǔ)和前提，資源化是關(guān)鍵和根本，無害化是兜底和底線。資源化是建筑垃圾利用的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)，是最直接、最有效的利用方式。

法律規(guī)制是實(shí)現(xiàn)建筑垃圾資源化利用的有力武器，通過立法倒逼建筑垃圾資源化綜合利用的實(shí)施。建筑垃圾資源化利用歷經(jīng)“從搖籃到墳?zāi)埂?，即貫穿于自然資源-建筑材料-設(shè)計(jì)建造-設(shè)施運(yùn)維-建筑垃圾-建筑垃圾再生資源利用的全過程。建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制，應(yīng)在建筑垃圾全壽命周期視闊下，從自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三方面進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)盡可能大的自然環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。所以說，建筑垃圾的法律規(guī)制可防治建筑垃圾侵占土地，減少環(huán)境污染，提高生態(tài)質(zhì)量；確保建筑垃圾資源化利用，建筑材料循環(huán)使用；促進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)和工程建設(shè)的健康、綠色、可持續(xù)發(fā)展；加快節(jié)能環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)興起，提供新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。綜上所述，建筑垃圾資源化綜合利用立法對(duì)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到明顯的促進(jìn)作用，也是每個(gè)國家已經(jīng)施行或?qū)⒁┬械闹匾e措。

二、國外建筑垃圾資源化利用立法歷程

（一）美國

美國建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)經(jīng)歷了三代。第一代是在政府主導(dǎo)下通過行政手段實(shí)現(xiàn)建筑垃圾污染的有效控制；第二代是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下通過刺激手段控制企業(yè)建筑垃圾源頭排放量；第三代是在完善法律、政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)企業(yè)自律和政府倡導(dǎo)，進(jìn)而提高廣大公民的參與意識(shí)和參與能力。美國各州根據(jù)自身實(shí)際情況，制定法律規(guī)定，限制建筑垃圾的排放，并公開發(fā)布建筑廢棄物年度排放量。各州積極貫徹聯(lián)邦政府出臺(tái)的相關(guān)政策，按規(guī)定提供或公布建筑垃圾排放量信息、建筑垃圾處理量信息及再生建材產(chǎn)量信息等。

美國聯(lián)邦政府出臺(tái)的《超級(jí)基金法》中規(guī)定：“任何生產(chǎn)有工業(yè)垃圾的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸”，在源頭上控制了建筑廢棄物的產(chǎn)生和排放。這種源頭控制方式可減少運(yùn)輸、減少制造成本、減少資源開采、減少對(duì)環(huán)境的破壞，比后期各種末端治理更加綠色、環(huán)保、有效。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》規(guī)定當(dāng)事人不管有無過錯(cuò)，任何一方均有承擔(dān)全部清理費(fèi)用的義務(wù)，也允許第三方先行支付清理費(fèi)用，再通過訴訟等方式向責(zé)任方索回。其中責(zé)任方有：泄露危險(xiǎn)廢物的所有人或營(yíng)運(yùn)人、危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)者、危險(xiǎn)廢物處理做出安排的人、選擇危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)或設(shè)施的運(yùn)輸者。

（二）日本

日本建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)的特點(diǎn)是，體系完備、條款具體、可操作性強(qiáng)，涵蓋了從行政、民事、刑事全方位的法律規(guī)定，詳細(xì)情況匯總于表1。

日本就“循環(huán)資源”制定的相關(guān)法律法規(guī)來看，逐步實(shí)現(xiàn)了全民責(zé)任制，從國家層面到地方政府、企業(yè)，再到一般公民，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體表現(xiàn)在：一是國家政府制定循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綱要計(jì)劃，環(huán)境部在中央環(huán)境委員會(huì)指導(dǎo)下擬定規(guī)劃草案，出臺(tái)推進(jìn)政策，頒布相關(guān)法律法規(guī)；二是地方政府大力推行實(shí)施上級(jí)指令，限制垃圾排出，并加強(qiáng)垃圾回收、運(yùn)輸、再利用等各項(xiàng)處理措施；三是各企業(yè)要擔(dān)有控制垃圾產(chǎn)生量并合理處理垃圾的責(zé)任和義務(wù)，即對(duì)產(chǎn)品的全生命周期負(fù)責(zé)；四是國家公民要盡可能延長(zhǎng)產(chǎn)品的使用壽命，并積極配合地方政府或企業(yè)的回收工作。成熟的法律法規(guī)使日本在建筑垃圾處理方面成績(jī)斐然，基本實(shí)現(xiàn)了建筑垃圾幾乎百分之百的再利用率。

（三）韓國

韓國自2003年1月在基于廢除垃圾保證金制度上開始實(shí)施了EPR（Extended Producer Responsibility）制度，它以O(shè)ECD提出的“擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任”概念為前提，也就是對(duì)建筑垃圾的處理責(zé)任由消費(fèi)者、企業(yè)、政府等多方主體共同承擔(dān)責(zé)任，否定了傳統(tǒng)的生產(chǎn)者負(fù)全責(zé)的行為。多方主體負(fù)責(zé)制促進(jìn)了垃圾的回收再利用：國家、地方政府制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，并且每年針對(duì)不同的產(chǎn)品分別指定和告示再利用率；生產(chǎn)者制定產(chǎn)品出廠量和履行再利用義務(wù)計(jì)劃書，并履行垃圾清理、回收、再利用義務(wù)；環(huán)境資源公司對(duì)生產(chǎn)者再利用義務(wù)履行情況進(jìn)行檢查，對(duì)未履行義務(wù)者給予罰款；地方自治團(tuán)體進(jìn)行垃圾分類排放宣傳工作，設(shè)置分類收集設(shè)施以便垃圾分類收集；消費(fèi)者盡可能購買容易再利用的產(chǎn)品，并自覺將再利用的垃圾分類排放。

韓國政府2003年頒布的《建筑垃圾再生促進(jìn)法》第4-7條規(guī)定了國家政府、訂購者、排放者及建筑垃圾處理商的義務(wù)；第21條規(guī)定建筑垃圾處理商的基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)、資金支付能力、及生產(chǎn)規(guī)模等許可范圍；第35條規(guī)定生產(chǎn)再生骨料的質(zhì)量要求及設(shè)計(jì)施工方法；第36-37條規(guī)定再生骨料的質(zhì)量認(rèn)證指南；第38條規(guī)定了義務(wù)使用建筑垃圾再生骨料的工程范圍和使用量；第 63-66條明確規(guī)定違反該法條例的懲罰制度。該法是韓國針對(duì)建筑垃圾資源化綜合利用的一次全面性立法，自此使建筑垃圾的管理有法可依，該法經(jīng)2005、2006年兩次修訂不斷使其不斷完善、成熟。

（四）新加坡

新加坡基于國狹人稠的國情，2002年8月開始實(shí)施“綠色宏圖2012廢物減量行動(dòng)計(jì)劃”。在建筑設(shè)計(jì)施工過程中，推廣綠色設(shè)計(jì)、施工理念，推行使用預(yù)制構(gòu)件，注重延長(zhǎng)建筑物使用壽命，減少建筑垃圾產(chǎn)生；對(duì)建筑垃圾承包商進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)一次分類再利用，剩余建筑垃圾委托建筑垃圾處理公司進(jìn)行二次分類再利用。新加坡制定的《環(huán)境污染控制法案》、《公共環(huán)境衛(wèi)生法案》等涉及了關(guān)于建筑垃圾立法的內(nèi)容，如：建筑工程竣工驗(yàn)收將建筑垃圾處理狀況納入驗(yàn)收項(xiàng)目，處理不合格的不予發(fā)放建筑使用許可證；綠色建筑標(biāo)志的認(rèn)證也把建筑廢棄物資源化綜合利用情況列入考核體系；實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度，征得政府認(rèn)可的建筑垃圾處置公司承擔(dān)全國建筑垃圾相關(guān)處理工作。

（五）歐盟部分國家

德國是世界上首次大量利用建筑垃圾的國家。上世紀(jì)70年代就推出了“藍(lán)色天使”計(jì)劃、制定了《廢棄物處理法》，后修改為《廢棄物限制處理法》，而1994年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物清除法》在世界上產(chǎn)生了廣泛影響。德國作為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的立法執(zhí)行者與推動(dòng)者，其制定的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》建立了垃圾的延伸生產(chǎn)者責(zé)任法律制度。德國政府要求參與建筑行業(yè)中的所有者都要對(duì)建筑垃圾減少和再利用承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)：一是建材生產(chǎn)商在產(chǎn)品設(shè)計(jì)上滿足其使用后回收再利用的環(huán)保要求；二是土建施工單位采取新工藝、新技術(shù)等方式減少施工過程中建筑垃圾的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)源頭控制；三是開發(fā)商、房屋持有人等有義務(wù)將使用再生建材情況、建筑垃圾管理策略寫入工程建造實(shí)施計(jì)劃；四是拆除承包商必須按照建材可回收再利用的方式拆除建筑。

由此可見，德國通過實(shí)施擴(kuò)大的生產(chǎn)責(zé)任制度，并不只是強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者要對(duì)建筑垃圾負(fù)全責(zé)，而是要求生產(chǎn)者、消費(fèi)者、政府、企業(yè)等各參與主體都應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任，從而明確了各參與主體的法律責(zé)任，使得各方嚴(yán)格按照法律要求來行事，也就達(dá)到了提高建筑垃圾綜合利用率的目的。

芬蘭政府要求建筑項(xiàng)目的主要實(shí)施者在建筑許可和申報(bào)中，陳述建筑垃圾的數(shù)量、質(zhì)量、分類、節(jié)約建材和減少建筑垃圾措施；在拆除建筑物的許可申請(qǐng)中，應(yīng)陳述建筑垃圾處理的負(fù)責(zé)人及再利用的實(shí)施措施；此外，還應(yīng)確保建筑拆除產(chǎn)生的垃圾不會(huì)對(duì)人體健康和環(huán)境造成危害。法國采用建設(shè)方、設(shè)計(jì)方、施工方在合同中約定建筑材料、建筑結(jié)構(gòu)、施工方案和建筑垃圾最終處理方案，從源頭控制建筑垃圾的產(chǎn)出。瑞典政府則對(duì)隨意傾卸建筑垃圾者的懲治性罰款。奧地利采用建筑垃圾排放收取高額費(fèi)用的方式，達(dá)到減量排放建筑垃圾的目的。丹麥對(duì)填埋和焚燒建筑垃圾的行為進(jìn)行法定征稅，迫使國內(nèi)建筑垃圾循環(huán)再生率很高。

三、各國立法特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國是發(fā)達(dá)國家中最早開展建筑垃圾資源化綜合利用的國家之一，通過了一系列的法案或修正案，建立了包括經(jīng)濟(jì)刺激、科技發(fā)展、職業(yè)保護(hù)、資源再生、循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)、信息公開、公民訴訟等建筑垃圾資源化管理的法律體系，包括建筑垃圾的分級(jí)利用制度、建筑垃圾行政許可制度、建筑垃圾運(yùn)輸準(zhǔn)入制度和建筑垃圾場(chǎng)填埋設(shè)計(jì)規(guī)范等。其中，建筑垃圾資源化、回收利用率、禁止填埋可利用的建筑垃圾等方面都以法律法規(guī)的形式加以規(guī)定，完備和精準(zhǔn)的法律法規(guī)制度使美國建筑垃圾回收利用卓有成效。總結(jié)其主要經(jīng)驗(yàn)有：一是美國已建立完整的建筑垃圾資源化綜合利用的法制體系，實(shí)施建筑垃圾源頭控制、循環(huán)使用、無害化填埋的多層次法制化管理制度，依據(jù)法律、地方法規(guī)強(qiáng)化建筑垃圾資源化管理。二是政府、中介組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)和社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）和企業(yè)職責(zé)明確；以經(jīng)濟(jì)效益為中心，規(guī)范化的企業(yè)運(yùn)作模式；積極采用先進(jìn)的技術(shù)規(guī)范和科技成果，構(gòu)成社會(huì)化、專業(yè)化、高效有序的建筑垃圾資源化綜合利用體系。三是稅收信貸支持，建筑垃圾資源化企業(yè)可享受稅費(fèi)減免、低息貸款等優(yōu)惠政策。

日本建筑垃圾資源化綜合利用的成效顯著，新加坡、韓國特色鮮明，主要經(jīng)驗(yàn)：一是日本建筑垃圾資源化綜合利用的法律法規(guī)全面、系統(tǒng)，法制化建設(shè)是從細(xì)部具體的使用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范入手的；然后在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念指導(dǎo)下，逐步確立建筑垃圾資源化綜合利用的目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃；最后在國家法律的層面，進(jìn)行建筑垃圾管理專項(xiàng)立法，使建筑垃圾資源化綜合利用的各環(huán)節(jié)有法可依。主要法律制度：源頭減排，施工現(xiàn)場(chǎng)盡可能減少建筑垃圾排除，設(shè)計(jì)百年建筑，避免大拆大建，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)考慮拆除要求，做到建筑垃圾的減量化；建筑垃圾要盡可能的重新利用，對(duì)于重新利用有困難的則應(yīng)適當(dāng)予以處理，加強(qiáng)建筑垃圾資源的回收與資源化處理；強(qiáng)化建筑垃圾生產(chǎn)者的責(zé)任，實(shí)施延伸生產(chǎn)者責(zé)任制。二是新加坡將垃圾減量作為重要發(fā)展目標(biāo)，建立建筑廢棄物特許經(jīng)營(yíng)制度，征收建筑垃圾處置費(fèi)。三是日本、韓國建筑垃圾分類回收，源頭減排；強(qiáng)制使用再生骨料，妥善處理建設(shè)廢棄物。

歐盟各國在建筑垃圾處理和利用方面的立法始終走在世界的前列，主要經(jīng)驗(yàn)：一是高度重視經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面上的建筑垃圾循環(huán)利用的創(chuàng)新，制定了相互銜接的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度體系。二是征收建筑垃圾處理費(fèi)、堆積費(fèi)等，激勵(lì)源頭減量；三是征收生態(tài)稅，提高循環(huán)利用率；四是控制建筑垃圾再利用的二次污染風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)規(guī)范、工藝標(biāo)準(zhǔn)、循環(huán)名錄、循環(huán)程序先行，再生建筑材料價(jià)格低；五是政府扶持，政策激勵(lì)；六是發(fā)揮行業(yè)組織優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)建筑垃圾處理與利用的行業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)論

美、日、歐等工業(yè)發(fā)達(dá)國家經(jīng)過長(zhǎng)期的努力，已基本實(shí)現(xiàn)了建筑垃圾資源化綜合利用的法制化運(yùn)行，節(jié)能減排成效顯著。國外關(guān)于建筑垃圾立法的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，綜合利用建筑垃圾是防治污染、保護(hù)生態(tài)和節(jié)約資源的有效途徑，法律規(guī)制是建筑垃圾減量化、再利用和再循環(huán)的制度保障。在我國，隨著建筑垃圾圍城困局不斷加劇，以及減量化、資源化、無害化處理的國家政策深入推進(jìn)，建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制勢(shì)在必行。

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