論我國環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題及相應(yīng)的對策

摘 要 我國的環(huán)境影響評價(jià)制度從提出到實(shí)施已經(jīng)有二十多年了，作為保護(hù)環(huán)境的一種主要方式和手段，建立一套完善的環(huán)境影響評價(jià)制度不僅能夠減少環(huán)境污染事故的產(chǎn)生，改善自然條件，還可以為環(huán)評工作的展開給予法律保障，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是在實(shí)施過程中，環(huán)境影響評價(jià)制度中存在的問題也日益凸顯，本文將結(jié)合工作實(shí)際，分析我國環(huán)境影響評價(jià)制度在實(shí)行中存在的問題，以及針對不足提出的解決措施。希望我國的環(huán)境影響評價(jià)活動能夠順利展開。

關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評價(jià)制度 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境政策

基金項(xiàng)目：本文系湖南省社科規(guī)劃辦一般課題“習(xí)近平對外開放經(jīng)濟(jì)思想的理論創(chuàng)新與湖南實(shí)踐探索（項(xiàng)目編號：16ZX02）”的階段性成果。

作者簡介：吳丁旺，湖南省岳陽市委黨校教師，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.183

環(huán)境影響評價(jià)制度是我國現(xiàn)行法律中針對環(huán)境保護(hù)而制定的制度之一，也是對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理的有效手段。但是由于我國的環(huán)境影響評價(jià)制度尚未完善，導(dǎo)致我國的環(huán)境問題得不到根本上的解決，所以要盡快找出制度存在的問題，并針對這些不足提出相應(yīng)的解決措施，讓環(huán)境影響評價(jià)制度發(fā)揮它的最大效應(yīng)，緩解人類活動給自然環(huán)境帶來的壓力。

一、環(huán)境影響評價(jià)制度內(nèi)涵

環(huán)境影響評價(jià)制度作為防治性環(huán)境政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是我國環(huán)境管理的基本制度。它是指在興建的每一個(gè)對環(huán)境會有影響的項(xiàng)目之前，對這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響調(diào)查和分析，其中包括了項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)以及建成后其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并給予評價(jià)，最后針對該項(xiàng)目作出環(huán)境影響及預(yù)防方案的報(bào)告。

這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)和環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段，同樣也是實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的法律手段。環(huán)境影響評價(jià)制度不僅要求對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)，還要顧及環(huán)境影響分析，對于項(xiàng)目建設(shè)中可能或是將要產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行科學(xué)分析，對于這些問題有針對性地提出預(yù)防和治理措施。環(huán)境影響評價(jià)能夠?yàn)轫?xiàng)目提供合理的選址依據(jù)，減少因?yàn)椴季皱e(cuò)誤對環(huán)境帶來無法消除的破壞；通過對周圍環(huán)境的調(diào)查，可以更加準(zhǔn)確的預(yù)估項(xiàng)目在建設(shè)過程中對環(huán)境造成影響的范圍、程度還有延伸趨勢，為項(xiàng)目的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)。

二、環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題

近年來，我國政府越來越關(guān)注環(huán)境治理問題，為了環(huán)境影響評價(jià)順利進(jìn)行，做出了許多努力，還頒布了《環(huán)境影響評價(jià)法》，其主要性可見一斑。但是在從實(shí)踐效果上看，環(huán)境影響評價(jià)制度還存在一定的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） 法律責(zé)任的不健全

雖然《環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》有相關(guān)規(guī)定，但是對于建設(shè)單位和環(huán)境評價(jià)單位的評估結(jié)果應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任并沒有全面而細(xì)致的規(guī)定，針對環(huán)保部門的審批和監(jiān)督管理沒有確切的規(guī)定?！董h(huán)境影響評價(jià)法》對于部分編制、建設(shè)單位，環(huán)保部門及審批部門有責(zé)任劃分，但是其中并沒有提及決策者責(zé)任。項(xiàng)目決策者在一個(gè)項(xiàng)目中起到?jīng)Q定性作用，如果沒有對其行為進(jìn)行法律約束和責(zé)任追究的話，會導(dǎo)致在實(shí)際的制度實(shí)行過程中，環(huán)境影響評價(jià)單位對于環(huán)評結(jié)果無論好壞都對該項(xiàng)目產(chǎn)生不了任何影響，降低環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果的可信度，大大打擊了企業(yè)的社會責(zé)任心，使得評價(jià)單位很難執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度相對應(yīng)的規(guī)定。故此，環(huán)境影響評價(jià)制度要明確規(guī)定相關(guān)單位的每個(gè)不同階級人員的法律責(zé)任，通過詳盡的規(guī)定，才能達(dá)到我們所預(yù)期的效果，讓環(huán)境影響評價(jià)制度不止是形式上的規(guī)定，更是能落到實(shí)處，責(zé)任到人。

（二）缺少完善的環(huán)境評價(jià)的審批機(jī)制

根據(jù)項(xiàng)目制作的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告最終是由行業(yè)主管部門來進(jìn)行預(yù)審，如果沒有行業(yè)主管部門的話，則報(bào)告審批工作由具有審批權(quán)力的環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)。由于我國審批單位與編制部門可能存在重疊現(xiàn)象，使得地方政府在審批的時(shí)候只顧及眼前的短期發(fā)展，做出不利用環(huán)境保護(hù)的決定。環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的審批部門權(quán)力過于集中，缺少了必要的審批監(jiān)督機(jī)制，如果不能及時(shí)完善制度，那么環(huán)境保護(hù)就是一句空話，所有制度的制定都是無意義的。

（三）環(huán)境影響評價(jià)的范圍不廣

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》發(fā)現(xiàn)，環(huán)境影響評價(jià)是集中對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)地進(jìn)行時(shí)對環(huán)境造成影響的一種分析、預(yù)測和評價(jià)，但缺少了對政策等一些宏觀活動對環(huán)境影響的評價(jià)。環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)劃中，只包含了土地利用，這并不適用于區(qū)域性和海域性的建設(shè)，也無法對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出相關(guān)的合理規(guī)劃。所以我國環(huán)境影響評價(jià)制度法的適用范圍并不廣，無論是在理論上還是實(shí)踐中都需要進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)充，由微觀評價(jià)轉(zhuǎn)變成宏觀評價(jià)。

（四）環(huán)境影響評價(jià)缺少替代方案

環(huán)境影響評價(jià)是為了向決策者提供充足的環(huán)境影響信息，促使他根據(jù)現(xiàn)有的資料做出爭取的抉擇。但是目前我國并沒有除了環(huán)境影響評價(jià)制度以外的任何其他替代方案，這使得項(xiàng)目決策者并不能通過環(huán)境影響評價(jià)制度獲得更加全面的訊息，無法實(shí)現(xiàn)制定環(huán)境影響評價(jià)制度時(shí)促進(jìn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的初衷。比如，作為國家重點(diǎn)項(xiàng)目的擬建項(xiàng)目，如果沒有通過環(huán)評就會對我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響，缺少可替代的方案的話，在一定程度上確實(shí)是減少了環(huán)評部門和建設(shè)單位的工作量，但是會導(dǎo)致環(huán)境影響評價(jià)制度的作用得不到充分的發(fā)揮，帶來一定的負(fù)面影響。

（五）公民環(huán)境保護(hù)意識差、環(huán)境影響評價(jià)的公眾參與度不夠高

環(huán)境影響評價(jià)制度的執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期效果還和我國公民的環(huán)境保護(hù)意識有關(guān)。我國公民的環(huán)保意識比較薄弱，對于保護(hù)好周邊環(huán)境沒有自主意識，這和問題在環(huán)境影響評價(jià)活動中表現(xiàn)的尤為突出。但這與執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度的相關(guān)部門有關(guān)，主要表現(xiàn)在執(zhí)法部門對于環(huán)境影響評價(jià)制度的不重視，不能夠積極的完成所有環(huán)境評價(jià)工作，讓很多工作都流于形式，讓公民無法真正參與，甚至都不明白“環(huán)境影響評價(jià)制度”這一概念。這樣一來，環(huán)境影響評價(jià)工作就無法高效完成，即使是有制度支持也只能停留在表面，不能落實(shí)到實(shí)處，這對于保護(hù)環(huán)境是極其不利的。

三、 完善環(huán)境影響評價(jià)制度的對策

環(huán)境影響評價(jià)制度對我國社會發(fā)展就有重大的現(xiàn)實(shí)意義，這不僅僅是建立在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式之下，滿足人們對于環(huán)境資源的需求，更是對后代的一種責(zé)任和保護(hù)，滿足他們對資源的需求。對于環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題，一定要及時(shí)處理，就如何完善和發(fā)展我國的環(huán)境影響評價(jià)制度，高效的保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境提出了以下幾點(diǎn)具體的措施和意見：

（一） 完善法律責(zé)任制度和監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境影響評價(jià)是項(xiàng)目可行性分析的前提和基礎(chǔ)，能夠?yàn)闆Q策者提供較為詳細(xì)的執(zhí)行依據(jù)，保障項(xiàng)目能夠在建設(shè)過程中符合國家規(guī)定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。項(xiàng)目應(yīng)該切實(shí)按照環(huán)境影響評價(jià)制度的規(guī)定來實(shí)施，通過審批部門的審批之后再開工，未經(jīng)審批的項(xiàng)目率先實(shí)行的話會對環(huán)境造成不可估量的破壞，同樣也會給人們帶來不便和威脅。

《環(huán)境影響評價(jià)法》是通過行政處罰的手段來追究違規(guī)行為的法律責(zé)任，其中包含審批和編制單位，但是沒有對決策者監(jiān)督缺失進(jìn)行處罰規(guī)定，也缺少了對決策者明確的法律責(zé)任，這不利于相關(guān)部門積極主動地履行職責(zé)。環(huán)評法雖然對編制單位以及建設(shè)單位的違法行為提出了相關(guān)的規(guī)定，不過對于法律責(zé)任，環(huán)評法還不夠成熟，需要不斷地完善。

（二）設(shè)立專門的環(huán)境審批機(jī)構(gòu)

審批單位和編制單位職權(quán)重合，會導(dǎo)致部門權(quán)利分散，或者是部門之間相互推脫責(zé)任，為了避免這種情況的產(chǎn)生，應(yīng)該明確規(guī)定具體的編制單位，設(shè)立專門的一個(gè)審批部門，甚至可以在評審過程中，通過加強(qiáng)專家評議和公眾參與度，來防止這種權(quán)利重合現(xiàn)象發(fā)生。與此同時(shí)，由于當(dāng)前項(xiàng)目的環(huán)評報(bào)告都是由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)審批，所以要加強(qiáng)環(huán)境評價(jià)的組織管理，建立專門的項(xiàng)目審查委員會、專家組以及專家委員會，來規(guī)范環(huán)境評價(jià)工作，對預(yù)估結(jié)果和評價(jià)進(jìn)行審查，提出明確的意見和結(jié)論，為項(xiàng)目審批部門提供參考依據(jù)，為審批機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性提供保障，也可以從一定程度上阻止了其他部門對項(xiàng)目審批工作的干擾。

（三） 擴(kuò)大環(huán)境影響評價(jià)的范圍

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和發(fā)展，讓越來越多的國家將立法、政策和替代方案等內(nèi)容都納入到環(huán)境評價(jià)工作，這對于決策者來說具有極其重大的實(shí)際意義，能夠增強(qiáng)決策的科學(xué)性，并擴(kuò)大決策者的對環(huán)評的認(rèn)識，更加的全面的實(shí)行環(huán)境保護(hù)評價(jià)活動。這種更加科學(xué)合理的環(huán)境影響評價(jià)制度能夠?qū)τ需Υ玫恼吆头ㄒ?guī)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，防止出臺任何錯(cuò)誤的政策和法規(guī)，有效保證經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四） 替代方案機(jī)制引入環(huán)評內(nèi)容中

一個(gè)最佳方案的制定和科學(xué)的決策，需要決策者在許多不同的方案中進(jìn)行權(quán)衡和選擇。但是在環(huán)境影響評價(jià)活動中，應(yīng)該在立法中明確規(guī)定替代方案的內(nèi)容，并且要在方案中全面體現(xiàn)出環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。依照國外已有的經(jīng)驗(yàn)可以看出，環(huán)境影響評價(jià)的核心內(nèi)容就是分析替代方案，找到符合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的最佳方案。任何一個(gè)替代方案都要在項(xiàng)目進(jìn)行決策之前，對該方案涉及的所有技術(shù)、工藝、費(fèi)用、選址、材料和效益做出分析。所以，要完善立法中的與替代方案相關(guān)的規(guī)定，體現(xiàn)出環(huán)境影響評價(jià)制度的本質(zhì)，讓替代方案的重要意義得到體現(xiàn)。

（五） 加大環(huán)境教育力度，提高公眾環(huán)保意識

只有觸動群眾的自衛(wèi)神經(jīng)，才能夠在一定程度上達(dá)到環(huán)境教育的目的，讓大家意識到環(huán)境破壞將會給我們帶來的巨大威脅和破壞。但由于我國環(huán)境教育所具備的強(qiáng)制性和超前性，所以這要求我們隊(duì)國民進(jìn)行環(huán)境教育的時(shí)候要有形象化、制度化以及實(shí)用化的模范榜樣，能夠讓公眾感受到，看得見。讓公民從幼兒園開始，到中小學(xué)甚至是大學(xué)的整個(gè)受教育過程中都體會到環(huán)境保護(hù)的重要性，利用好現(xiàn)代技術(shù)，例如我們所了解的電影、電視和廣播等近代傳播方式，讓群眾素質(zhì)得到迅速的提升。

加強(qiáng)環(huán)境教育，借此提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，讓公民能夠積極主動的參與到保護(hù)環(huán)境的隊(duì)伍中來，通過大眾的監(jiān)督、舉報(bào)、宣傳和督促為我國的環(huán)境保護(hù)工作添加一股強(qiáng)有力的推動力。此外，加強(qiáng)我國公民環(huán)境保護(hù)意識能夠快速的促進(jìn)我國與環(huán)境相關(guān)的科技的發(fā)展，壯大環(huán)保力量。

四、總結(jié)

在建立環(huán)境影響評價(jià)制度的時(shí)候，要考慮到制度與我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同步性，環(huán)評法的落地實(shí)施是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，需要政府能夠更加民主的進(jìn)行決策，并將結(jié)果公開。即便在現(xiàn)階段我國的環(huán)境影響評價(jià)制度存在一定的問題，但只要不斷的對出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)和分析，糾正錯(cuò)誤，就能夠很好地出發(fā)揮環(huán)境評價(jià)制度的作用，完善制度，帶領(lǐng)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)登上新的高峰。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉達(dá)鵬.我國環(huán)境影響評價(jià)問題及對策研究.北京：中國地質(zhì)大學(xué).2012.

[2]宋江娟. 論我國環(huán)境影響評價(jià)制度的完善.資源節(jié)約與環(huán)保.2016（4）.

[3]王楠. 淺談我國環(huán)境影響評價(jià)制度存在的問題及對策.中國校外教育.2009（S2）.