PPP公共性及其經(jīng)濟法的思考

摘 要 PPP模式指的是公共部門和私人企業(yè)通過合作來為公眾提供公共物品，具有突出的公共性?；诖?，本文闡述了PPP公共性及相關(guān)的法律原則，同時，提出了PPP公共性與政府的職責(zé)關(guān)系，并以特許經(jīng)營為例，分析了典型PPP經(jīng)濟法的相關(guān)內(nèi)容，進而更好的研究PPP公共性與經(jīng)濟法理論。通過論述以上內(nèi)容，來為研究人員提供一些參考。

關(guān)鍵詞 PPP公共性 經(jīng)濟法 公共服務(wù)

作者簡介：史丁元，鐵嶺市委黨校。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.157

PPP公共性既是制度的目標和理論內(nèi)在統(tǒng)一，也是決定其遵守公平、公正原則的依據(jù)。因此，相關(guān)政府部門需要在公私合作的過程中，承擔(dān)起保障與監(jiān)管的職能，而經(jīng)濟法、公共性是PPP融入整體經(jīng)濟法制度的出發(fā)點和落腳點，通過理解經(jīng)營許制度的特殊性及許可經(jīng)營的性質(zhì)，來推動PPP研究發(fā)展進步。

一、PPP的制度目標、理論基礎(chǔ)與公共性

PPP的目標，主要在于滿足居民需求。因此，公共物品理論的基礎(chǔ)是支撐制度建設(shè)，該理論作為科學(xué)理論的重點，來為經(jīng)濟法提供分析框架。這樣不僅可以解釋PPP 制度的必要性，同時還能夠揭示PPP的公共性，使其具有公共性和必要性。在探討PPP公共性的時候，需要認識到必要性，由于其和政府的職能具有密不可分的情境，一般來說，現(xiàn)代化的政府職能主要包括宏觀調(diào)控、社會管理服務(wù)職能，其中這兩項職能所關(guān)注的是調(diào)控規(guī)則和市場規(guī)則，而調(diào)節(jié)經(jīng)濟法能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)。PPP制度的執(zhí)行，既與政府存在聯(lián)系，也與公民存在一定的關(guān)系。制度執(zhí)行過程中，政府的功能，主要在于為居民提供服務(wù)。而公民則可在政府所提供的服務(wù)的基礎(chǔ)上，對相應(yīng)物品進行使用。這類與政府的職能具有對應(yīng)的關(guān)系，一方面，宏觀調(diào)控需要相關(guān)政府部門提供公共物品；另一方面，在多元治理與和諧共贏的背景下，政府管理職能卻只能通過政府單方面履行，并配合必要的市場途徑，這兩種職能都可以歸為準公共物品。

依據(jù)上述內(nèi)容，能夠得出PPP是為公共服務(wù)準公共物品提供制度支撐，在財政投入不足的效果下，通過引入社會資本，來實現(xiàn)目標的共贏。這一制度設(shè)計具有公共性，可以研究PPP涉及的公共物品出發(fā)，來進一步發(fā)展公共物品理論。以《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020 年）》為例，在《綱要》中，能夠清楚地認識到國家鼓勵“公私合作”的正確用意。這份綱要主要明確了幾種合作方式，包括：

首先，綱要決定，應(yīng)使國家的公立機構(gòu)，與醫(yī)療機構(gòu)之間相互合作。確保我國的公立機構(gòu)，能夠?qū)︶t(yī)療衛(wèi)生行業(yè)做出一定的貢獻。醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的成本，主要集中在儀器購買方面。如缺乏購買資金，醫(yī)院將難以運行。對此，公立機構(gòu)可考慮就上述問題，與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)進行協(xié)商。由前者為后者提供資源，使兩者實現(xiàn)資源共享。最終達到使兩大機構(gòu)能夠共同發(fā)展，共同提升的目的。除此之外，綱要同樣指出，我國部分集團，具備較為先進且豐富的管理經(jīng)驗。該部分集團，如能夠參與到機構(gòu)的管理過程中。將能夠為機構(gòu)的發(fā)展出謀劃策，提高新型機構(gòu)的成長速度以及競爭實力。上述兩大建議的提出，體現(xiàn)了我國對PPP公共性問題的重視。同時也表明，PPP公共性的體現(xiàn)，將能夠使參與者，達到雙贏乃至多贏的目的。對我國經(jīng)濟的發(fā)展，將能夠起到極大的推動作用。

總之，公眾對于物品的需求，使得PPP公共性具有必要性，此外，PPP也需要通過社會資本，為公眾提供服務(wù)。但這僅僅是一種手段，PPP的主要功能也具有顯著的公共性。因此，將公共物品作為PPP的理論基礎(chǔ)，能夠更好的理解公共性，來滿足公共利益需求。

二、基于公共性形成的法律原則

PPP公共性形成的原則，主要在于通過環(huán)境保護、醫(yī)療、文化等內(nèi)容，為社會的各領(lǐng)域，提供一定的服務(wù)。基于這種公共性，PPP制度也就需要有公共性和公平性，可以從中提煉出精準的法律原則，以《公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》進行說明。

（一）公開性

公開性為PPP的主要法律原則之一。所謂公開，既面向大眾、面向所有參與者的公開。上述法律原則的實施，將能夠使參與者，更加積極的參與到PPP項目之中。確保PPP項目的優(yōu)勢，能夠得到最大程度的發(fā)揮。為此，需要根據(jù)透明原則，來確保公共權(quán)利，形成有效的監(jiān)督。

（二）公平性

除公平性外，公開性同樣為PPP的主要法律原則。PPP制度制定過程中，政府的參與較為廣泛?？梢哉J為，整個制度的執(zhí)行過程中，政府均占據(jù)著主要地位。這里的公平性具有直接關(guān)系，才能夠開展公平競爭，合作的主體才能夠確保公平。因此，根據(jù)《指導(dǎo)意見》，雙方需要根據(jù)原有的訂立合同，明確權(quán)責(zé)關(guān)系。然后，由社會資本提供公共服務(wù)，確保資本獲得合理的收益。根據(jù)這一規(guī)定，既能夠控制社會資本的準入控制，又能夠優(yōu)化社會資本的收益，獲取公平。

此外，公平性還需要體現(xiàn)出在多個方面：比如在PPP項目實施的時候，服務(wù)定價需要具有高低性，來體現(xiàn)出公平的精神；同時，PPP一般都會具有大量的政府采購問題，因此，需要確保政府財政公平性。按照《意見》的思想強調(diào)，公共服務(wù)的價格需要按照補償成本、合理收益、公平負擔(dān)等原則，如果相關(guān)政府可以確保采購過程的公平與公正，并對公共服務(wù)的對價支付進行分攤資金投入，能夠突出公平原則。

（三）公益性

只有政府提供公共服務(wù)，就需要將社會公益作為PPP法律的應(yīng)用之義，對于社會公眾來說，服務(wù)性具有公益性，在確保公益性的時候，需要適度開展收益性，但還是需要特別強調(diào)。

三、PPP經(jīng)濟法分析——以特許經(jīng)營為例

PPP制度的執(zhí)行，需要具備一定的法律基礎(chǔ)作為支撐。就公共性方面分析，PPP制度執(zhí)行的前提，在于確保制度中政府所提供的物品與服務(wù)，均能夠被公共使用。此時，特許經(jīng)營等典型問題，既會隨之產(chǎn)生。

（一）特許經(jīng)營的典型性及特殊性

在PPP系統(tǒng)提供公共服務(wù)的時候，主要涉及到社會能源、水利、環(huán)保等基建工作和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，在整個過程中，需要按照《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》來執(zhí)行。另外，制度執(zhí)行過程中，經(jīng)營人員仍需要注意PPP的公共性，尤其是項目的公益性相關(guān)內(nèi)容。

特許經(jīng)營的問題，不僅涉及到有關(guān)管理方面的法律。同時也會涉及到《行政法》以及《民商法》等法律。因此，特許經(jīng)營過程中，經(jīng)營人員必須從上述法律的角度出發(fā)，認識到當(dāng)前自身所參與的經(jīng)營模式的特殊性。從而積極糾正自身的行為，確保PPP制度，能夠被有效的執(zhí)行。特許經(jīng)營問題，與民生法同樣具有千絲萬縷的聯(lián)系。因此經(jīng)營過程中，對上述法律加以重視，同樣較為必要。

（二）特許經(jīng)營特殊性需要通過行政法學(xué)和國際法進行分析

如：根據(jù)《經(jīng)濟法》的要求，參與特許經(jīng)營的主體，必須具備二層結(jié)構(gòu)。所謂二層結(jié)構(gòu)，既政府與市場兩大結(jié)構(gòu)。就政府角度而言，特許經(jīng)營者，必須為政府負責(zé)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)政府的要求，為消費者負責(zé)。就市場問題而言，特性經(jīng)營者，必須充分關(guān)注其所經(jīng)營的服務(wù)與物品的公共性質(zhì)。應(yīng)視市場的變化方向，對經(jīng)營方案進行調(diào)整。從而避免經(jīng)營失敗，使PPP制度的優(yōu)勢，能夠得到發(fā)揮。

（三）PPP模式的實踐過程，也可通過經(jīng)濟分析法探究其價值

企業(yè)實行相應(yīng)經(jīng)營策略分析、經(jīng)營條件探索過程中，可通過行政合同的合法性，來解析其存在的價值。但由于國內(nèi)關(guān)于PPP公共性模式分析的理念上，還存在著些許差異，我們對其經(jīng)濟法應(yīng)用定位時，需考慮到企業(yè)經(jīng)營管理，與企業(yè)特許經(jīng)營之間的關(guān)系，尤其是對完全否定行政合同的概念定位分析。根據(jù)這兩種觀點，從特許與經(jīng)營的某一種角度開展論證：由于特許經(jīng)營協(xié)議比較復(fù)雜，將其設(shè)定為混合契約，使用分段定性，從某一個角度或者一個側(cè)面來認識到復(fù)雜的特許經(jīng)營協(xié)議。如果從更廣協(xié)議角度出發(fā)，將整合特許與經(jīng)營兩個方面，從而獲得更加高層次的公私合作。

此外，基于PPP公共性分析研究過程，應(yīng)從企業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議實踐的視角出發(fā)，分析企業(yè)PPP公共性，在企業(yè)經(jīng)營期間獲得政府補貼、稅收優(yōu)惠政策、以及產(chǎn)業(yè)扶植開發(fā)等方面的運用與調(diào)節(jié)情況，對企業(yè)啟動PPP項目后，具體實踐情況的探索要點進行探究。這種以企業(yè)發(fā)展體系為核心的，政府公共服務(wù)體系探究過程，不僅確保了對企業(yè)項目實施具體情況，與企業(yè)發(fā)展需求之間相互承接，建立良性循環(huán)的PPP公共性解讀過程，也將為政府加強與社會企業(yè)合作，引導(dǎo)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)濟收益增加、社會效益優(yōu)化提供了指導(dǎo)保障。當(dāng)社會中PPP項目實施時，雙方均可通過法律分析渠道，實現(xiàn)個人經(jīng)濟利益上的調(diào)制，而不是僅僅通過行政管理權(quán)，維護企業(yè)PPP的公共性。

通過分析特許經(jīng)營協(xié)議形式，考量協(xié)議目的，并根據(jù)分析要素，PPP公共性設(shè)定，為企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，獲得更好的公共服務(wù)提供了引導(dǎo)，也為解決市場與政府之間，合作項目失靈問題的突破提供了窗口。由此，PPP公共性的把握，應(yīng)注重企業(yè)社會資產(chǎn)、企業(yè)經(jīng)營行業(yè)的差異，同時也要結(jié)合，合作政府服務(wù)項目實踐上的差異，才能夠避免PPP公共性探索領(lǐng)域，與社會發(fā)展相互承接。例如：政府輔助企業(yè)啟動PPP項目時，應(yīng)結(jié)合企業(yè)現(xiàn)有資本，通過雙方資金調(diào)節(jié)，建立雙向互動模式的方法，緩解企業(yè)加入PPP項目后，資金、市場等方面的制約條件，以企業(yè)近年來經(jīng)營許可社會評價情況，以及政府未來階段想要發(fā)展的主要趨向，來定位PPP公共性以及經(jīng)濟法層面考慮的要點，進而也就達到了全面引導(dǎo)企業(yè)長效發(fā)展，并適應(yīng)社會發(fā)展需求的趨向。

綜上所述， 基于PPP公共性從經(jīng)濟法維度對經(jīng)營協(xié)議進行動態(tài)分析。在此基礎(chǔ)上，通過分析特許經(jīng)營協(xié)議形式，考量協(xié)議目的，并根據(jù)分析要素，PPP公共性能夠設(shè)定特許經(jīng)營協(xié)議目的，提供更好的公共服務(wù)；同時，上述的政府需要確保采購過程的公平與公正，并對公共服務(wù)的對價支付能夠分攤資金投入，來符合公平原則。因此，對于分析特許經(jīng)營協(xié)議典型PPP形式，尤其是突出傳統(tǒng)法學(xué)的認識，來推進經(jīng)濟法的研究。

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