烏拉圭河紙漿廠案中的環(huán)境影響評估論證

摘 要 烏拉圭河紙漿廠案是第一個將界河糾紛訴諸法院解決的案件，本文介紹了案件的背景、案情經過和判決結果，對國際法院就環(huán)境影響評估制度的論證過程進行了分析，認為其論證邏輯有可商榷之處。同時，結合我國的自然現狀，研究本案對我國跨境河流開發(fā)有重要意義。

關鍵詞 環(huán)境影響評估 國際習慣法 論證

作者簡介：楊錦波，國際關系學院。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.144

一、本案背景

烏拉圭河位于南美洲，自北向南依次流經巴西、烏拉圭與阿根廷，是三國的界河。烏拉圭與阿根廷于1975年締結《烏拉圭河規(guī)約》（Uruguay River Statute 1975， 簡稱1975規(guī)約），規(guī)定了雙方對烏拉圭河的開發(fā)和使用權限，以便更好地使用、開發(fā)與保護烏拉圭河。該規(guī)約作為雙方共同使用與管理烏拉圭河的法律依據，除了規(guī)定雙方在航行、水資源養(yǎng)護、水域污染、災害防治、研究等方面的具體義務之外，還約定兩國應依據“最優(yōu)及合理利用原則”來開發(fā)與利用烏拉圭河。同時，1975規(guī)約在第7條至第12條對烏拉圭河的管理作出規(guī)定，雙方如果有任何對烏拉圭河的資源與利用產生影響的開發(fā)行為，必須通知另一方，并相互協調。阿根廷與烏拉圭也根據該規(guī)約共同組成了一個獨立的“烏拉圭河行政委員會”（Administrative Commission of Uruguay River，簡稱CA RU），負責烏拉圭河的管理、規(guī)劃與協調事項。1975規(guī)約中還規(guī)定兩國在烏拉圭河的使用上，對可能影響對方權利的行為，除了在約定期限內通知對方之外，還必須向CARU報告。

二、本案事實經過及判決

爭端源自于烏拉圭授權兩個公司ENCE以及Orion于烏拉圭河岸上興建紙漿廠。ENCE于2003年10月9日獲得烏拉圭政府的環(huán)評許可，2005年11月28日取得建造許可，開始紙漿廠的場地清理籌備工作，2006年3月28日，因故停工，并于同年9月21日宣布暫停。與此同時，位于ENCE紙漿廠下游數公里的 Orion紙漿廠，則在2005年4月通過烏拉圭政府的環(huán)境影響評估，2005年9月進行第一期工程，2007年11月9日起正式營運。

烏拉圭授權建造兩家紙漿廠引發(fā)了阿根廷的高度關注。在經過一段時間的協調仍無法解決分歧的情況下，阿根廷于2006年5月向國際法院控告烏拉圭。阿根廷主張，烏拉圭授權建造紙漿廠的行為，違反了1975規(guī)約的程序與實質義務。

就程序義務而言，阿根廷認為烏拉圭未根據1975規(guī)約第7條至第12條的規(guī)定，將其擬在烏拉圭河畔建造紙漿廠一事通知CARU及阿根廷，也沒有進行相關的協調程序。尤其是阿根廷認為烏拉圭是在簽發(fā)建造許可之后，才將其內國進行初步環(huán)評的相關信息通知CARU，已明顯違反了1975規(guī)約要求烏拉圭應及早通知CARU及阿根廷的程序規(guī)定。

就實質義務而言，阿根廷認定Orion紙漿廠在建造過程中及正式營運后，對烏拉圭河沿岸及相關水域所造成的污染，已經違反1975規(guī)約第35條、36條及第41條中雙方必須保護烏拉圭河及周邊環(huán)境的義務。阿根廷也主張，關于烏拉圭是否已經污染烏拉圭河沿岸及相關水域，必須同時從國際環(huán)境條約如1971年《國際重要濕地保護公約》及1992年《生物多樣性公約》等來加以判斷 。更重要的是，阿根廷認為烏拉圭在紙漿廠建造及營運的過程中，不但沒有通知阿根廷，也沒有進行全面性的跨境環(huán)境影響評估，已經違反了《關于跨界背景下環(huán)境影響評價的埃斯波公約》及其他國際環(huán)境法相關原則的要求 ?？傊?，阿根廷認為，烏拉圭許可建造紙漿廠，不僅侵害了沿岸居民的權益，也影響了阿根廷的觀光經濟利益，因此要求烏拉圭應該遵守1975規(guī)約及其他國際環(huán)境法上的義務，立刻停止紙漿廠的運營，恢復到紙漿廠建造前的狀態(tài)，并賠償阿根廷的損失。

烏拉圭則認為，其已經根據國內法律規(guī)定，對建立紙漿廠可能對環(huán)境及人類健康的各種風險作了實質評估，因此不可能、實際上也沒有構成阿根廷所稱的污染，因此批準修建紙漿廠并未違反1975規(guī)約所定保護烏拉圭河及周邊環(huán)境的實質義務。至于程序義務，烏拉圭則認為將事務提交管理委員會（CARU）的方式不限于1975年規(guī)約所定之程序，且雙方可以同意使用其他程序安排達到合作之目的。

國際法院于2010年4月作出判決。

首先，國際法院依據《國際法院規(guī)約》第36條“協定管轄”以及1975規(guī)約第60條的規(guī)定，雙方應該將爭端提交國際法院，從而確認法院對本案具有管轄權。就管轄范圍及規(guī)范依據，法院認為其對阿根廷提出的空氣污染、噪音和光污染、惡臭、一般妨害及對旅游業(yè)特定影響的主張，不具有管轄權，也無法適用其他國際環(huán)境條約或原則作為本案的規(guī)范依據。

其次，在程序義務上，法院認定烏拉圭違反了1975規(guī)約規(guī)定的報告義務，且未履行通過烏拉圭河管理委員會將河流利用計劃通知阿根廷的義務。而在實質義務上，法院認為沒有確定的證據表明烏拉圭未采取必要的污染控制措施，或紙漿廠對河內生物資源或水質或生態(tài)平衡帶來了有害的影響或造成了損失，故烏拉圭沒有違反1975規(guī)約第41條所規(guī)定的保護烏拉圭河及周邊環(huán)境的實質義務。阿根廷對烏拉圭所提出的拆除Orion廠以恢復原狀并賠償經濟損失的主張，也因此被國際法院所駁回。

三、對環(huán)境影響評估論證過程的分析

本案中，環(huán)境影響評估是雙方的爭議焦點之一。國際法院審理本案的主要依據為雙方簽訂的《烏拉圭河規(guī)約》，但因1975規(guī)約簽訂較早，其文本中沒有對環(huán)境影響評估做出明確規(guī)定。在有條約的情況下，適用條約無疑是最便捷的，但當條約沒有清晰且具體地規(guī)定締約方的權利義務時，條約的適用就要依賴對約文的解釋。

1975規(guī)約僅在第41條作出如下規(guī)定：“（a）通過規(guī)定適當的規(guī)則和按照適用的國際協定并在相關時按照國際技術機構的指導方針和建議‘采用適當的措施，保護和維護水生環(huán)境，特別是要防止其污染；（b）在其各自的法律制度中不降低：1.防止水污染的現行技術要求，和2.對違法行為規(guī)定的處罰力度。”其中“適當的”措施是否包括環(huán)境影響評估，則需要進一步的解釋。在解釋條約方面，《維也納條約法公約》第31條明確規(guī)定，法院可以考慮“適用于當事國之間的其他國際法規(guī)則”，而國際習慣法正是這樣一類規(guī)則。

為了論證環(huán)境影響評估是國際習慣法規(guī)則，國際法院引用其1948年在“科孚海峽案”中的判決，“任何國家都有義務不使其領土明知地用于與另一國的權利相違背的目的” ，然后國際法院進一步引用其在“關于使用或威脅使用核武器的合法性的咨詢意見案”中的觀點，宣稱“國家應該使用其掌握的一切手段，避免在其領土內或者其管轄下的活動給其他國家造成損害，這已經是國際環(huán)境法的一部分（The existence of the general obligation of States to ensure that activities within their jurisdiction and control respect the environment of other States or of areas beyond national control is now part of the corpus of international law relating to the environment.）” ，指出預防原則和謹慎小心原則已經是國際習慣法規(guī)則。如果一項工程可能給其他國家造成跨界損害，而沒有進行環(huán)境影響評估，則該國就不能被認為盡到了謹慎的責任。因此，一國在進行可能對其他國家造成不利影響的工程之前，應該就該工程可能給其他國家造成的環(huán)境影響進行評估。同時，國際法院指出，如何進行評估、評估的內容和考慮的因素，可以由各國根據其國內法來進行。簡而言之，國際法院首先確認了預防原則和謹慎原則是國際習慣法規(guī)則，證據是國際法院自己的司法判例，而進行環(huán)境影響評估是滿足謹慎小心原則的必要條件，故進行環(huán)境影響評估也是國際習慣法規(guī)則。

對于國際法院的上述論證，筆者有不同的看法。目前，世界上約有一百多個國家在其國內環(huán)境立法中確立了環(huán)境影響評估制度。特別是在進行跨界活動的過程中，國家對其活動進行環(huán)境影響評估越來越具有強制性。此外，多個公約也都確立了這樣的義務。比如1974年的《丹麥、芬蘭、挪威、瑞典環(huán)境保護公約》、1985年的《吉隆坡公約》、1991年的《埃斯波公約》、1991年的《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》都規(guī)定了環(huán)境影響評估制度。國際法委員會于2001年通過的《關于預防危險活動的越境損害的條款草案》中也包含了環(huán)境影響評估制度。從國際習慣法的構成要件來看，環(huán)境影響評估制度已經是一種普遍的、廣泛的、具有代表性的國家實踐；就法律確信而言，各國在某一問題上的一貫做法，是證明法律確信的最重要的證據。因此國際法院也可以通過討論環(huán)境影響評估是否被大量的國家實踐所反復接受，來證明其是一項國際習慣法規(guī)則。

另外，環(huán)境影響評估是一項程序性規(guī)則，而預防原則和謹慎小心原則是實體規(guī)則。國際法院宣稱環(huán)境影響評估是履行這些實體原則所必須的，等于從實體規(guī)則中推導出了環(huán)境影響評估這一程序性規(guī)則的正當性和必要性。這可以說是在論證邏輯上發(fā)生了一個跳躍。

四、結語

國際法院在“烏拉圭河紙漿廠案”的判決中，將環(huán)境影響評估義務認定為國際習慣法規(guī)則，任何國家均應遵行，對國際環(huán)境法的發(fā)展起到了推動作用。我國擁有多條國際河流，涉及周邊多個國家，在開發(fā)和利用跨境水資源時，必須要遵守相應的國際法規(guī)則。國際法院對本案的判決，對指導我國今后的跨境水資源開發(fā)，具有重要的意義。

注釋：

Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay （Argentina v. Uruguay）， P.68， ICJ 20 April 2010.72，45，68.

參考文獻：

[1]Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay （Argentina v Uruguay） 2010 www.icj-cij.org/docket/files/135/15877.pdf.

[2]Statute of the River Uruguay. Signed at Salto on 26 February 1975.

[3]朱剛強.烏拉圭河紙漿廠案簡析.拉丁美洲研究.2009（4）.

[4]那力.“烏拉圭河紙漿廠案”判決在環(huán)境法上的意義.法學.2013（3）.

[5]何錦龍.國際法院環(huán)境案件舉證責任分配——以烏拉圭河紙漿廠案為例//可持續(xù)發(fā)展·環(huán)境保護·防災減災——2012年全國環(huán)境資源法學研究會（年會）論文集.2012.

[6]蘭花.烏拉圭河紙漿廠案的評論與啟示.世界環(huán)境.2011（2）.