創(chuàng)優(yōu)江蘇營商環(huán)境的調(diào)查與建議

黨的十九大作出了“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的科學(xué)論斷。江蘇省委十三屆三次全會明確，推動高質(zhì)量發(fā)展，是江蘇作為東部發(fā)達省份必須扛起的重大責(zé)任。作為江蘇經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的主體力量、吸納就業(yè)的主要渠道和創(chuàng)造社會財富的主要來源，民營經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展在江蘇經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的作用不言而喻。

截至2017年，江蘇全省民營企業(yè)累計達259萬戶，占企業(yè)總數(shù)的89%。實現(xiàn)增加值58326.7億元，占全省GDP比重達67.9%；規(guī)模以上民營工業(yè)企業(yè)累計實現(xiàn)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)增加值的54.7%，對全省規(guī)模以上工業(yè)經(jīng)濟增長貢獻率達58%；完成投資37485.5億元，占全部投資的比重為70.7%；納稅7617億元，占全省稅務(wù)部門直接征收總額的62.0%；進出口總額超過1500億美元，占全省出口總額的31.4%。2017年8月發(fā)布的中國民營企業(yè)500強（入圍門檻為120.52億元）中，江蘇82家企業(yè)上榜，20家進入前100強。

營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，營商環(huán)境就像是民營經(jīng)濟生存和發(fā)展的水和空氣，放水才能養(yǎng)魚，凈化空氣才能健康呼吸。只有激發(fā)民營經(jīng)濟活力、提升民營企業(yè)競爭力，才能激活高質(zhì)量發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。實現(xiàn)江蘇民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要更加優(yōu)良的“水環(huán)境”與“空氣質(zhì)量”。中共江蘇省委黨校第28期省管干部進修班課題組通過走訪企業(yè)、問卷調(diào)查等形式，集中開展了相關(guān)調(diào)研活動，并結(jié)合江蘇省工商聯(lián)近一年對民營企業(yè)走訪調(diào)研的情況，整合形成了本文。

一、調(diào)研的基本情況

課題組采用了江蘇省工商業(yè)聯(lián)合會正在試用的《政府營商環(huán)境調(diào)查問卷》，對蘇南A區(qū)、蘇中B市、蘇北C縣（均為縣域）開展了問卷調(diào)查。該問卷包括“保障民營企業(yè)公平參與市場競爭”“平等保護民營企業(yè)合法權(quán)益”“營造尊重和激勵民營企業(yè)的政商關(guān)系以及社會氛圍”在內(nèi)的3大類30小項調(diào)查內(nèi)容，每個縣域發(fā)放問卷不少于200份，累計發(fā)放問卷690份，收回有效問卷636份，問卷有效率92.2%（見表1）。

從被調(diào)查企業(yè)規(guī)模看，636家企業(yè)中，年度營業(yè)收入在2000萬元以下的企業(yè)有279家，占43.87%；在2000萬—5000萬元之間的企業(yè)有172家，占27.04%；在5000萬—1億元之間的企業(yè)有76家，占11.95%；在億元以上的企業(yè)有109家，占17.14%（見表2）。從被調(diào)查企業(yè)所屬行業(yè)看，制造業(yè)企業(yè)占比分別達47.3%、90%和86.5%，其他行業(yè)企業(yè)占比均不超過10%。

調(diào)查數(shù)據(jù)反映，在政務(wù)環(huán)境方面，企業(yè)對當(dāng)?shù)氐目傮w評價多為“很好”或“比較好”，各經(jīng)濟板塊無明顯差異（A區(qū)81.5%、B市88.7%、C縣84%）；絕大多數(shù)被調(diào)查企業(yè)（A區(qū)84.9%、B市95.5%、C縣96.5%）認(rèn)為，當(dāng)前官員懶政、不作為、不主動服務(wù)等現(xiàn)象“基本沒有”或“有改善”。在民營企業(yè)與政府部門的溝通渠道方面，三地均有超過70%的企業(yè)認(rèn)為與政府部門的溝通渠道“很好”或“比較好”，說明江蘇各地優(yōu)化政府營商環(huán)境措施到位，尤其是蘇中、蘇北地區(qū)重視程度更高，企業(yè)的認(rèn)同度也較高。在司法公正方面，民營企業(yè)認(rèn)可程度較高。在涉及產(chǎn)權(quán)糾紛時，民營企業(yè)普遍將司法程序作為首選的處理方式（A區(qū)59%、B市68.8%、C縣65%），并且認(rèn)為當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)在處理產(chǎn)權(quán)糾紛時比較規(guī)范（A區(qū)51.7%、B市71.4%、C縣56.5%）。

二、江蘇省營商環(huán)境存在的突出問題

地方政府對企業(yè)經(jīng)營干預(yù)過多。被調(diào)查企業(yè)針對地方政府或相關(guān)部門過多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的反映不少，尤其是蘇中、蘇北地區(qū)企業(yè)普遍對“政府主導(dǎo)要求企業(yè)做大做強、企業(yè)做出超計劃擴張”的反映較為強烈（B市43.7%、C縣37.5%），蘇南企業(yè)反映政府各類涉企收費、監(jiān)督檢查活動過多（A區(qū)43.4%）。

行政檢查過多和擾民是企業(yè)較為反感的現(xiàn)象。在回答“行政檢查‘?dāng)_民表現(xiàn)”時，“多個單位或一個單位的多個部門反復(fù)檢查”（A區(qū)43.4%、B市39.8%、C縣40.5%）和“短時間內(nèi)集中重復(fù)檢查（尤其是節(jié)日前）”（A區(qū)29.3%、B市25.1%、37.5%）高居前兩位。對于地方政府為了應(yīng)對上級各種檢查而要求企業(yè)停工，三地企業(yè)均反映強烈（A區(qū)59%、B市66.2%、C縣61%）。由于每年重要活動較多，為了營造活動日當(dāng)天的“藍(lán)天”，地方政府往往在若干天前即要求產(chǎn)生污染源的企業(yè)（包括建筑施工企業(yè)）停工，但不提供任何經(jīng)濟補償。此類企業(yè)用工多以農(nóng)民工為主，停工期間既不能遣散員工（否則人員走散無法隨時復(fù)工）又不能不計發(fā)工資，對企業(yè)因此造成不小的經(jīng)濟損失，同時因停工導(dǎo)致工期違約的風(fēng)險也在增加。據(jù)了解，這一類問題在南京等中心城市更為普遍。

民營企業(yè)獲得公平待遇的供給不足。調(diào)查顯示，三地均只有極少數(shù)企業(yè)（5%以下）感到因為民營企業(yè)身份而被排除在市場準(zhǔn)入之外，說明在市場準(zhǔn)入的公平性方面，全省各地方政府大多能做到“一碗水端平”，但在市場準(zhǔn)入后的公平待遇上，則出現(xiàn)了較明顯的分化。A區(qū)和C縣的調(diào)查結(jié)果顯示，與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)信息獲得程度不對稱（A區(qū)55.6%、C縣51.5%）；B市逾半數(shù)的企業(yè)（50.2%）認(rèn)為，部分領(lǐng)域限制或在客觀上隔絕了民營企業(yè)的進入。在民營企業(yè)不能享受公平待遇的主要表現(xiàn)上，“融資貸款”（三地加權(quán)平均后41.7%，下同）、“政策落實”（37.4%）和“項目申報”（30.8%）成為比重最高的前三項。從B市反映的情況來看，在民營企業(yè)不能享受公平待遇方面，規(guī)模不同的企業(yè)呈現(xiàn)出不同需求，規(guī)模較大的企業(yè)認(rèn)為主要體現(xiàn)在土地供應(yīng)和融資貸款上；中小企業(yè)認(rèn)為主要體現(xiàn)在項目申報上，感到條件過高、享受不到。

融資難、融資成本高一直是頗受民營企業(yè)垢病的頑疾。2017年，江蘇省工商業(yè)聯(lián)合會在開展“萬企大走訪大調(diào)研”活動時發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)融資缺口占比超過60%，部分地區(qū)占比接近80%。除了民營企業(yè)自身原因外，金融系統(tǒng)片面理解和執(zhí)行去杠桿政策，也使得民企融資難、融資貴的問題更加突出。調(diào)查表明，國企累積的金融風(fēng)險較大，應(yīng)該是去杠桿的著力點，但在實際的政策實施過程中，落實去杠桿政策卻“柿子撿軟的捏”，民營企業(yè)首當(dāng)其沖。拆遷補償不公平也是民營企業(yè)反映較多的問題。調(diào)查中，18%（A區(qū)）、9.5%（B市）和20.5%（C縣）的企業(yè)認(rèn)為拆遷過程中曾遭遇“補償不公”或“補償過低”。

惠企政策空轉(zhuǎn)多落實難。近年來，國家和江蘇省委、省政府先后出臺了一系列含金量較高的惠企政策，但民營企業(yè)的政策獲得感并不強。調(diào)查中，A區(qū)、B市、C縣分別有31.7%、64.9%、47%的企業(yè)認(rèn)為，“當(dāng)?shù)卮龠M民營企業(yè)發(fā)展的政策得到了充分落實”。但同時，三地各有高達46.3%（A區(qū)）、25.2%（B市）和23%（C縣）的企業(yè)表示“沒有相關(guān)促進政策”或?qū)κ欠裼邢嚓P(guān)政策“不清楚”。A區(qū)、B市、C縣分別有36.1%、13.9%、27.5%的企業(yè)表示，是“通過私人關(guān)系渠道”或根本“沒有渠道”了解到當(dāng)?shù)馗黝惿婕懊駹I企業(yè)發(fā)展的政策。由此可見，相當(dāng)多的惠企政策因為沒有得到充分的宣介，難以落實到位。

對政府出臺的行業(yè)指導(dǎo)政策，分別有57.6%（A區(qū)）、25.5%（B市）和35%（C縣）的企業(yè)做出差評，主要理由是“制定政策時沒有充分征詢本行業(yè)企業(yè)的意見”（A區(qū)34.1%、B市16%、C縣17.5%）。至于民營企業(yè)沒有享受到相關(guān)政策優(yōu)惠的原因，超過40%（A區(qū)40.5%、B市60.6%、C縣42.5%）的調(diào)查對象表示，優(yōu)惠政策的“申請手續(xù)繁瑣，不愿意申請”。據(jù)企業(yè)反映，有的優(yōu)惠政策看起來很好、用起來很難，申請時需要提供大量材料，手續(xù)繁瑣復(fù)雜，申請成本大于收益，不得已只能選擇放棄。一些優(yōu)惠政策門檻設(shè)置過高，如創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，要求中小企業(yè)必須是“高新技術(shù)企業(yè)”；認(rèn)定孵化企業(yè)要求“企業(yè)產(chǎn)品要符合《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》規(guī)定的范圍”。很多中小科技企業(yè)，特別是初創(chuàng)期科技企業(yè)被排除在外。

三、優(yōu)化江蘇營商環(huán)境的對策建議

好的營商環(huán)境不僅是企業(yè)家投資興業(yè)的沃土，更是企業(yè)發(fā)展壯大必不可少的條件。江蘇要實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，必須從優(yōu)化營商環(huán)境入手。優(yōu)化營商環(huán)境最核心的工作是按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，處理好政府與市場關(guān)系。江蘇改革開放過程中培育形成了“強政府、強市場”的機制優(yōu)勢，以政府“強而有道”保障市場“強而有效”。面對高質(zhì)量發(fā)展的要求，更應(yīng)該明確政府和市場不是誰大誰小、“有你無我”的對立關(guān)系，而應(yīng)“各就各位”，成為優(yōu)勢互補的“黃金搭檔”。

建立“負(fù)面清單”，厘清政府與市場的邊界?！皬娬钡摹皬姟辈皇菑娫趯κ袌鲑Y源配置的替代，不是“強干預(yù)”，而是強在優(yōu)化投資環(huán)境、建設(shè)法治經(jīng)濟，為各類市場主體提供高效的政府服務(wù)，為“強市場”提供強有力的保障支撐。也就是要求政府當(dāng)好國民經(jīng)濟的“掌舵人”、市場規(guī)則的制定者、市場運行的“裁判員”、基本公共服務(wù)的提供者、公平正義的維護者。正如調(diào)研時某企業(yè)董事長所說，企業(yè)并不要政府給錢給政策，只要維護好各類企業(yè)平等參與公平競爭的市場秩序就可以了。建議省政府建立政府干預(yù)市場和企業(yè)經(jīng)營的“負(fù)面清單”，明令禁止政府插手企業(yè)經(jīng)營、干預(yù)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、以重大活動為由強令企業(yè)停工和干擾企業(yè)正常經(jīng)營等行為，并以從嚴(yán)問責(zé)的手段來推動負(fù)面清單的落實，確保政府“定好位”“不越位”。

實施“正向激勵”，構(gòu)建善待民營企業(yè)的體制機制。民營企業(yè)在市場競爭中的弱勢地位和不公平待遇，表面看是政府行為的后果，實則背后有深厚的社會心理定勢?！皬娬钡摹皬姟辈皇求w現(xiàn)在面對企業(yè)時的強勢，而是適應(yīng)市場經(jīng)濟的應(yīng)變能力強、環(huán)境改造能力強。各級政府應(yīng)創(chuàng)新激勵機制，發(fā)揮導(dǎo)向作用，盡快營造善待民營企業(yè)的社會氛圍。一是建立制度化的民營企業(yè)家表彰獎勵制度。建議制定“功勛蘇商”“卓越蘇商”“新銳蘇商”等榮譽稱號，定期對不同發(fā)展層次的優(yōu)秀企業(yè)家進行表彰，擦亮“蘇商”品牌，打造江蘇特有的弘揚企業(yè)家精神的宣傳品牌，在全社會營造尊重企業(yè)家、善待企業(yè)家的濃厚氛圍。2018年恰逢紀(jì)念改革開放40周年，可以借此機遇舉行表彰活動，形成輿論氛圍。二是加快推出“容錯機制”的操作細(xì)則。民營企業(yè)在市場運行中得不到公平對待，很大程度上是因為政府官員與民營企業(yè)家打交道時有心理障礙。建議江蘇盡快推出科學(xué)有效的容錯機制操作細(xì)則，厘清政商關(guān)系邊界、細(xì)化行為標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定“親”“清”底線。只有盡快出臺操作細(xì)則，明確規(guī)定哪些錯誤可以免責(zé)，才能為敢作為者提供清晰的行動準(zhǔn)則和穩(wěn)定的心理預(yù)期，從而加快構(gòu)建善待民營經(jīng)濟的有效保障機制。

優(yōu)化決策機制，推動各項惠企政策真正落地開花?！皬娬钡摹皬姟敝饕w現(xiàn)在政府的制度和政策制定能力強、決策能力強、執(zhí)行能力強。讓政策具備科學(xué)性、包容性和可操作性，各級政府可以從以下幾個方面發(fā)力。一是要防止朝令夕改和“一刀切”傾向。江蘇當(dāng)前正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政策取向時常需要調(diào)整。但是政策的穩(wěn)定性不強，會讓企業(yè)無所適從。政府各部門在研究和出臺政策時，要跳出局部眼光和短期行為，跳出部門利益，出良政、行善治、促發(fā)展。特別是防止政策朝令夕改和政策簡單化，提高政策的穩(wěn)定性和針對性。二是建立強制性的政策論證制度。建議每項重大涉企政策出臺前都要先召開論證會，凡是沒有經(jīng)過論證會的政策，一律不得出臺。一是相關(guān)政府部門論證會，不應(yīng)該一個部門關(guān)起門來自己出政策，而應(yīng)該進行多部門的磋商；二是多領(lǐng)域?qū)＜艺撟C會，請各領(lǐng)域?qū)＜覐膶I(yè)的角度充分論證一項政策的社會影響；三是政策享（承）受主體論證會，請政策的主要受益者和政策實施后的主要利益受損者充分發(fā)表意見，將政策實施后的負(fù)面影響降至最低。可以發(fā)揮工商業(yè)聯(lián)合會和行業(yè)商協(xié)會的作用，向企業(yè)家和從業(yè)者問計求策，摸清企業(yè)一線的真實需求。三是形成系統(tǒng)化政策體系。目前江蘇在扶持民營經(jīng)濟發(fā)展過程中形成了不少政策。單從某一方面看，政策都有其合理性，但是從高質(zhì)量發(fā)展和系統(tǒng)化思維的角度看，政策的碎片化問題也很突出。特別是產(chǎn)業(yè)政策往往是賦予特定產(chǎn)業(yè)以特權(quán)，歧視其他產(chǎn)業(yè)，或者賦予同一產(chǎn)業(yè)某些特定企業(yè)以特權(quán)而歧視其他企業(yè)。從政府維護公平的市場競爭環(huán)境職能目標(biāo)定位來看，產(chǎn)業(yè)政策需要克制使用，只能允許市場失靈時的例外。公平競爭政策應(yīng)該優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策出臺、推進、落實，而不能順序倒置。

開展區(qū)域營商環(huán)境評價，定期發(fā)布江蘇區(qū)域營商環(huán)境指數(shù)。2018年，國務(wù)院首次常務(wù)會議明確提出“要借鑒國際經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制，逐步在全國推行”。江蘇作為經(jīng)濟大省，在營商環(huán)境評價工作中應(yīng)有首位意識。一是建立營商環(huán)境評價指標(biāo)體系。參照世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)體系以及上海、廣東等地已有先進經(jīng)驗，制定符合江蘇實際的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系。以提高行政效率、增強營商便利性為主要方向，重點圍繞增強市場和產(chǎn)業(yè)的開放度、政府服務(wù)的高效度、依法管理的有效度、企業(yè)經(jīng)營活動和獲取社會資源的便利度，進一步量化各項指標(biāo)，形成一套科學(xué)系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、操作性強的指標(biāo)體系。二是組織開展?fàn)I商環(huán)境測評與評估。建議委托獨立第三方，如省工商業(yè)聯(lián)合會、省社會科學(xué)院、獨立的評價機構(gòu)等，組織全行業(yè)各類型的企業(yè)代表和辦事群眾對各市政府營商環(huán)境情況進行測評。測評可采取定性評估和定量評估相結(jié)合的方式：定量評估主要依靠現(xiàn)有統(tǒng)計口徑數(shù)據(jù)或資料，參照現(xiàn)有評價指標(biāo)體系研究成果，直接獲取量化數(shù)據(jù)的評價類指標(biāo)；定性評估主要是針對企業(yè)負(fù)責(zé)人、人大代表和政協(xié)委員、辦事群眾等人群，通過座談、發(fā)放調(diào)查問卷等方式，獲取基本情況和分析資料。三是定期發(fā)布江蘇省區(qū)域營商環(huán)境指數(shù)。在營商環(huán)境評價的基礎(chǔ)上，每年定期發(fā)布江蘇省區(qū)域營商環(huán)境指數(shù)，直觀反映各市的營商環(huán)境狀況。同時將營商環(huán)境測評和評估中發(fā)現(xiàn)的問題及時移交當(dāng)?shù)卣?，提出?chuàng)優(yōu)營商環(huán)境的具體目標(biāo)和實現(xiàn)路徑，助力各級政府明得失、補短板，改善當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，釋放出更強、更穩(wěn)定、更有持續(xù)性和可預(yù)期性的投資吸引力。

（執(zhí)筆人：李曉林，江蘇省工商業(yè)聯(lián)合會副主席）

責(zé)任編輯：劉志剛