航空碳排放的法律規(guī)制：域外經(jīng)驗與中國實踐

李汝義

近年來，航空碳減排的話題在國際社會引起廣泛討論。盡管航空業(yè)不是全球溫室氣體排放的主要來源，但因其“全球性”、“高空排放”等特殊屬性而備受關(guān)注。航空業(yè)因溫室氣體排放造成的環(huán)境損害問題日益顯現(xiàn)，特別是其高空排放的二氧化碳（占到高空排放總量的70%）、水蒸汽、氮氧化物和煙霧顆粒等物質(zhì)長期滯留在大氣中，已成為溫室效應(yīng)的重要制造者。根據(jù)國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO）2016年環(huán)境報告，國際航空二氧化碳排放量目前約7億噸，但在航空業(yè)快速發(fā)展的背景下，其將在2050年增至26億噸左右。①參見柴麒敏等：《中國參與國際航空碳減排機制仍面臨挑戰(zhàn)》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》2017年8月11日，第B06版。

1992年聯(lián)合國政府間談判委員會就氣候變化問題達成國際上第一部對溫室氣體減排具有法律約束力的規(guī)則——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1997年通過的《京都議定書》呼吁發(fā)達國家通過國際民航組織謀求限制或減少“航空艙載燃料”產(chǎn)生的溫室氣體排放。國際社會已經(jīng)意識到航空碳排放問題，并為控制和減少航空碳排放量而作出了一定努力。為了更有效地解決各國普遍存在的航空碳排放問題，2016年10月，國際民航組織通過了減少全球航空碳排放的市場機制決議。在我國航空碳減排機制尚不成熟、經(jīng)驗不夠豐富的背景下，有關(guān)部門應(yīng)當分析、借鑒國外經(jīng)驗，建立并完善我國航空碳排放權(quán)交易機制，推動我國航空業(yè)低碳發(fā)展。

一、航空碳排放法律規(guī)制的域外經(jīng)驗

目前，國際航空碳排放規(guī)則主要由國際民航組織牽頭制定，同時歐盟也將其區(qū)域范圍內(nèi)的航空業(yè)納入碳排放交易體系中。研究國際民航組織、歐盟的航空碳排放規(guī)制現(xiàn)狀有利于理清全球航空業(yè)市場減排機制，對完善我國航空低碳發(fā)展法律制度具有十分重要的借鑒意義。

（一）國際民航組織對航空碳排放的法律規(guī)制

2001年，國際民航組織第33屆大會向理事會提出了相關(guān)訴求，要求理事會確立“限制或減少航空排放影響環(huán)境尤其是氣候變化的指導(dǎo)原則”，該指導(dǎo)原則不僅要能夠廣泛應(yīng)用于成員國，而且要基于市場措施。本屆大會提出要避免針對溫室氣體排放實行單方面收費，考慮各方利益（包括發(fā)展中國家的潛在影響），鼓勵成員國和理事會對所采取行動的耗費成本和能夠帶來的效益進行評價，鼓勵成員國等當事方采取必要措施限制或降低國際航空排放。2004年，國際民航組織第34屆大會明確了三大環(huán)境目標，限制或減少航空溫室氣體排放對全球氣候的影響便是其中之一。2007年，國際民航組織航空環(huán)境保護委員會發(fā)布“航空自愿排放交易”的報告，明確國際民航組織不直接參與但鼓勵成員國進行這類探討。①參見孟慶芬、李琦：《歐盟航空排放政策的發(fā)展及其影響》，《中國民用航空》2007年第2期，第68-70頁。

受歐盟將航空業(yè)納入碳排放交易體系的影響，國際民航組織在2013年召開的第38屆大會上確立了航空業(yè)以市場為基礎(chǔ)的減排機制（market based measures，MBM），并呼吁制定一個獨立的全球航空MBM。2016年5月，國際民航組織舉行“全球基于市場措施（MBM）計劃高級別會議”，本次會議上各成員國就國際航空碳排放問題所要采取的全球基于市場的措施進行談判，希望通過采取市場措施使國際航空從2020年開始實現(xiàn)碳排放零增長。①中國新聞網(wǎng)：《國際民航組織第39屆大會謀求達成控制碳排放歷史性方案》，http://energy.chinanews.com/ny/2016/05-15/7870893.shtml，2016年6月10日訪問。2016年10月，國際民航組織第39屆大會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場措施機制》兩份決議（以下簡稱為“決議”）。兩個重要成果不僅確定了實現(xiàn)2020年碳中性增長的行動措施的框架，而且首次在全球范圍內(nèi)形成航空減排市場機制。

國際航空減排機制的具體思路是國際航空碳抵消和減排計劃，主要是為限制或減少國際航空的碳排放而采取的一系列航空減排措施，包括改進和研發(fā)新技術(shù)、提升運營管理的效率和利用市場措施等方式。②參見劉萍：《國際航空碳排放全球機制的構(gòu)建》，《法律科學(xué)》2013年第4期，第152頁。該決議旨在通過碳抵消機制控制國際航空溫室氣體排放增長。按照碳抵消機制，為實現(xiàn)“碳中和”，各航空公司在2020年后的國際航線碳排放量若有所增加，則增加部分需要從國際碳市場上購買配額。

目前，國際民航組織的航空減排機制得到了大多數(shù)成員國的贊同與支持，而且國際民航組織針對國際航空碳減排的市場方案也被各成員國認可。美國、俄羅斯、中國等航空大國紛紛支持基于市場的減排機制，也分別在技術(shù)、運營、管理等方面推動各自國家的航空碳減排工作。各國正在具體措施、方法等方面朝著有利于自身航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方向進行設(shè)計。

（二）歐盟對航空碳排放的法律規(guī)制

歐盟對航空碳排放的法律規(guī)制主要體現(xiàn)在航空碳排放權(quán)交易制度上。按照歐盟的觀點，環(huán)境稅收、排污收費以及市場調(diào)節(jié)等是促進排放主體履行減排義務(wù)的重要手段，能夠有效控制和降低溫室氣體的排放。在控制溫室氣體排放方面，歐盟采取了許多積極措施，如2003年歐盟通過了《關(guān)于在歐共體內(nèi)部建立溫室氣體排放配額交易機制的指令》。2005年，排放權(quán)交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，EU-ETS）正式在歐盟運行。在航空碳排放方面，《歐盟排放權(quán)交易體系指令的第二次修正案》（2008/101/EC）作為專門規(guī)制航空碳排放的制度，把航空業(yè)納入了碳排放權(quán)交易機制中，拉開了航空碳管制的序幕。按照該修正案的要求，只要航空器于2012年1月1日起從歐盟成員國范圍內(nèi)起降，不論其是否屬于歐盟國家，在航班全程中排出的二氧化碳都將被強制性地納入碳排放權(quán)交易體系。①參見段一帆：《歐盟航空碳排放交易機制的法律分析》，湘潭大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文，第15-16頁。航空碳排放總量受配額限制，超出配額的航空器必須在碳排放權(quán)交易市場購買超出部分的碳排放量。

歐盟2008/101號指令只調(diào)整航空運輸過程中產(chǎn)生的二氧化碳，其他溫室氣體則不受該指令的約束。在調(diào)整對象上，該指令對適用的具體范圍進行了明確。在歐盟看來，該指令應(yīng)當約束對航空器的運營具有直接控制權(quán)的航空器經(jīng)營人（aircraft operator）而非通常意義上的承運人。對于航空碳排放交易機制，歐盟第2008/101號指令確立了免費發(fā)放與拍賣兩種配額分配方式。按照該指令確定的分配方式，從2012年1月1日起至12月31日，排放配額的82%將免費分配給各航空器運營者，15%的排放配額應(yīng)當進行拍賣，剩余的3%保留給特定的航空器經(jīng)營人。與此同時，歐盟可以根據(jù)該指令的實施情況提高拍賣的排放額。歐盟把2010年確定為基準年，基準數(shù)據(jù)和基準年的噸公里數(shù)（Ton-kilometer）共同決定免費的排放配額。各航空器運營者為獲得免費排放配額，應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)向各有關(guān)成員國指定的有權(quán)機關(guān)提出申請。②參見晉海、顏士鵬：《歐盟航空碳排放權(quán)交易機制評析及中國的應(yīng)對》，《江蘇大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第5期，第19頁。

由于各國航空企業(yè)發(fā)展起步時間不一，歷史排放水平不均衡，歐盟對航空業(yè)的碳排放交易機制遭到中國、美國、俄羅斯等國的強烈反對。2014年，歐盟通過新的條例，航空碳排放交易僅適用于歐洲內(nèi)部的航線，所有來自或飛往歐洲以外國家的航班不被強制要求參與歐盟航空碳排放交易。③參見王婧等：《中歐航空碳排放權(quán)交易比較及其啟示》，《上海環(huán)境科學(xué)》2015年第3期，第123頁。盡管歐盟航空碳排放交易機制沒有達到預(yù)期的效果，但航空碳減排勢不可擋。各國督促航空業(yè)通過開發(fā)新能源燃料、提高運營效率、改進基礎(chǔ)設(shè)施（如實現(xiàn)空管現(xiàn)代化）等減少碳排放，目前這方面已取得了一定成效。以美國航空業(yè)為例，從2000年到2012年，其客貨運量增長16%，燃油量卻降低了10%，碳排放量隨之降低。①參見薛飛：《發(fā)動機效率:減少碳排放的驅(qū)動力》，《中國民航報》2014年4月3日，第03版。在接下來的航空碳排放限制中，我國如何以發(fā)展中國家的身份介入航空碳減排的多邊談判，明確“共同”責(zé)任的同時堅持“區(qū)別”對待，同時，建立國內(nèi)航空碳排放權(quán)交易市場，并完善相關(guān)法律制度，是目前亟須考慮的重要問題。②參見李偉芳：《理性看待歐盟暫停航空碳排限額》，《法制日報》2013年3月5日，第10版。

二、中國航空業(yè)碳排放及低碳發(fā)展制度的現(xiàn)狀

近年來，隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，航空業(yè)發(fā)展突飛猛進，在國家綜合交通運輸體系中的作用日益凸顯。同時，航空業(yè)的高速發(fā)展也帶來了碳排放的“增量”，為我國環(huán)境帶來了不可忽視的影響。

（一）中國航空碳排放現(xiàn)狀

航空碳排放主要集中在航空公司，具體來講就是航空器飛行過程中消耗航空燃油產(chǎn)生的二氧化碳排放。當前，中國航空管理部門尚未有權(quán)威的包含機場碳排放、航空公司運營碳排放在內(nèi)的碳排放總量數(shù)據(jù)。③2012年6月，大連海事大學(xué)郁斢蘭撰寫的碩士論文《航空運輸業(yè)的碳排放量計算及低碳發(fā)展策略研究》通過綜合國際民航組織的標準排放模型，同時基于遙感理論的碳排放估算方法，計算了大連周水子國際機場2008年以來的碳排放數(shù)據(jù)。由于發(fā)動機的型號不同，各階段燃油流量不同，碳排放量也不同。該研究指出：根據(jù)大連周水子機場起降飛機發(fā)動機型號統(tǒng)計資料和國際民航組織規(guī)定的各階段燃油流量參數(shù)，可計算出大連周水子國際機場2008年碳排放總量約為105517.5噸，2009年約為115270.4噸，2010年約為128917.1噸。同時，還根據(jù)機場業(yè)務(wù)量增長情況，預(yù)測了該機場2015年及以后年份的機場碳排放量數(shù)據(jù)。以上估算數(shù)據(jù)，與該機場飛行架次、主要機型、飛行航線、航程等因素有密切關(guān)系。當然，該研究的基礎(chǔ)是基于國際民航組織制定的機型排放數(shù)據(jù)庫，采用標準起飛著陸循環(huán)（LTO）來計算在機場范圍內(nèi)1000米以下飛機的滑行、起飛、爬升、進近著陸等階段的污染氣體排放問題。

國內(nèi)部分省市在航空碳排放方面已有一些研究和制度成果，主要側(cè)重于各區(qū)域當?shù)睾娇者\輸業(yè)溫室氣體排放的核算與報告方法。以上海市為例，上海市率先將航空業(yè)的6家航空公司和浦東、虹橋兩家機場納入上海環(huán)境能源交易所進行碳交易。2013年1月，上海市發(fā)展和改革委員會發(fā)布《上海市航空運輸業(yè)溫室氣體排放核算與報告方法（試行）》，這是我國第一項地方監(jiān)測航空碳排放的制度性規(guī)定。該方法主要包括三大部分：核算、監(jiān)測和報告。核算部分規(guī)定了溫室氣體排放的量化方法；監(jiān)測部分規(guī)定了實施監(jiān)測的要求，包括監(jiān)測計劃、監(jiān)測方法和不確定性評估等內(nèi)容；報告部分規(guī)定了報告的具體內(nèi)容和報告數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制，包括編制方法、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和信息管理等內(nèi)容。①該方法由上海市發(fā)展和改革委員會提出并負責(zé)解釋和修訂，起草單位是上海市節(jié)能減排中心；參與單位有：中國東方航空股份有限公司、上海航空有限公司、中國貨運航空有限公司、上海吉祥航空股份有限公司、春秋航空股份有限公司、揚子江快運航空有限公司、上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會、中國民用航空華東地區(qū)管理局、上海市統(tǒng)計局、上海市信息中心、上海環(huán)境能源交易所。

從全國范圍看，目前尚無權(quán)威的航空業(yè)碳排放量宏觀統(tǒng)計、監(jiān)測及相關(guān)信息。

根據(jù)《中國國際航空股份有限公司2016年年度報告》、《中國南方航空股份有限公司2016年社會責(zé)任報告》、《中國東方航空股份有限公司2016年年度報告摘要》、《2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的信息，按照國際標準及我國認可的航空燃油碳排放系數(shù)——每消耗1噸燃油等于排放3.15噸碳的標準，可計算三大航空集團及全民航2016年燃油消耗及碳排放量信息，見表1。

表1 2016年中國三大航空集團燃油消耗及碳排放量

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年，中航集團、南航集團、東航集團共計完成航空燃油消耗1981.58萬噸，折算二氧化碳排放量為6241.98萬噸。而根據(jù)中國民用航空局《民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年中國民用航空運輸企業(yè)航空器碳排放總量約為6858.60萬噸二氧化碳。若以2012年前歐盟擬推出碳排放交易體系時每噸30歐元的價格計算，那么中國航空業(yè)2016年碳排放的成本就高達20.6億歐元，折合人民幣約187億元。若參考歐盟EU-ETS初期計劃，免費分配85%的份額，拍賣購買15%的份額，為此航空業(yè)也有約28億元的“碳排放”開支。這對正處于快速發(fā)展的中國航空業(yè)而言是一筆巨大的成本，且這一成本還將不斷增加。由此可見，中國航空業(yè)碳排放交易市場的發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

（二）中國航空業(yè)低碳發(fā)展的實踐及制度缺陷

低碳發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本內(nèi)容之一，是衡量經(jīng)濟社會發(fā)展是否具備可持續(xù)性及其程度高低的重要指標。低碳發(fā)展是一項長期任務(wù)，能否取得長效關(guān)鍵在于是否能建立和完善低碳發(fā)展的政策、法規(guī)和標準，并嚴格執(zhí)行。通過經(jīng)濟社會領(lǐng)域的指標性建設(shè)，低碳發(fā)展在國際和國內(nèi)兩個層面的推進已能滿足公眾在理論和宏觀政策層面的合理期待。但不可否認的是，低碳發(fā)展的“在地化”、“行業(yè)化”和“具體化”進程仍充滿挑戰(zhàn)和障礙，其根源在于我們雖然在宏觀層面完成了低碳發(fā)展的政治議題和社會話語建構(gòu)，卻仍在中觀和微觀制度建設(shè)和行為調(diào)整層面踟躕不前。航空業(yè)作為低碳發(fā)展的引領(lǐng)性行業(yè)之一，這種制度困局尤其明顯。

《京都議定書》第12條確立了清潔發(fā)展機制（clean development mechanism，CDM），這是目前國際上唯一公認的碳排放交易機制。從CDM在我國的實踐來看，航空業(yè)在參與CDM項目上嚴重滯后。CDM的核心是發(fā)達國家通過對發(fā)展中國家輸出技術(shù)和資金參與減排項目，該CDM項目減少的溫室氣體排放量則作為發(fā)達國家在《京都議定書》中承諾的減排量的一部分。①參見魏琪、劉亞卓：《清潔發(fā)展機制下我國碳市場價格研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2015年第6期，第65頁。也即發(fā)達國家在發(fā)展中國家開發(fā)項目，以此換取溫室氣體的排放權(quán)。CDM項目在航空領(lǐng)域的應(yīng)用能幫助我國航空業(yè)發(fā)展獲得更多的資金和更先進的技術(shù)。在CDM制度規(guī)定方面，我國對CDM項目的規(guī)制以政策為主，缺乏有效的法律制度。2011年修訂的由多部委聯(lián)合發(fā)布的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》對企業(yè)參與CDM項目僅作出粗略規(guī)定，缺乏詳細的操作規(guī)范。雖然我國是CDM項目最大的輸出國，但是在目前的CDM市場為買方市場的情況下，我國缺乏議價權(quán)。國家發(fā)改委CDM項目數(shù)據(jù)庫顯示，截至2016年8月23日，我國已批準的CDM項目共計5074個，然而沒有一個項目涉及航空業(yè)。

2011年，廣東等七省市成為碳排放權(quán)交易的試點地區(qū)，開辟了碳排放權(quán)交易的先河，其中多地已將航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易中。以廣東省航空碳排放權(quán)交易為例，根據(jù)《廣東省民航行業(yè)2016年度碳排放配額分配方案》，2016年廣東省航空碳排放配額總量為1200萬噸，其中控排企業(yè)配額為1145萬噸，其余為儲備配額。企業(yè)配額的97%實行免費發(fā)放，3%作為有償配額在省交易平臺進行公開競價。2016年3月，春秋航空進行了我國首筆航空碳排放配額賣出回購業(yè)務(wù)，用碳金融工具將閑置碳配額盤活，不僅以碳排放權(quán)變現(xiàn)的形式拓寬了融資渠道，而且?guī)砹颂假Y產(chǎn)的保值增值，為航空碳排放權(quán)的有效利用作出了良好示范。航空碳排放權(quán)交易試點的有效探索為在全國范圍內(nèi)開展航空碳排放權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。

為實現(xiàn)航空低碳發(fā)展的目標，通過市場手段進行航空碳排放權(quán)交易不僅能夠提升效率，而且能夠使技術(shù)先進的低碳企業(yè)通過碳排放權(quán)交易將其剩余碳排放配額賣給碳排放高的企業(yè)，倒逼企業(yè)、行業(yè)低碳發(fā)展，實現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣。①參見劉勇、朱瑜：《國際航空減排談判、歐盟碳排放交易新政與中國對策研究》，《2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集》，第762頁。目前，我國尚未成立全國性的碳排放權(quán)交易市場，而碳排放權(quán)交易市場作為政府擬制的虛擬市場必須有堅強的制度保障，需要結(jié)合交易模式特點制定合適的法律規(guī)則。②參見張澤平：《航空碳排放及其交易的國際法規(guī)制——從“歐盟航空碳排放案”說起》，《環(huán)球法律評論》2013年第1期，第175頁。航空碳排放權(quán)交易機制的構(gòu)建需要以立法為先導(dǎo)，以法律為支撐。然而，目前我國尚無航空碳排放權(quán)交易的法律制度，有些制度尚處于政府規(guī)劃和政策文件之中，效力低且缺乏實踐性和強制約束力。航空碳排放權(quán)的法律性質(zhì)、碳排放權(quán)交易的主體、交易行為以及交易相關(guān)的規(guī)范缺乏法律依據(jù)。

全國性的碳排放權(quán)交易立法主要是國務(wù)院發(fā)展和改革委員會2014年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，該辦法作為部門規(guī)章僅作了原則性的規(guī)定，在碳排放權(quán)交易的實際應(yīng)用中缺乏可操作性。除此之外，規(guī)范碳排放權(quán)交易的主要是地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。在碳排放權(quán)交易試點中，有的試點甚至沒有把航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易。我國碳排放權(quán)交易立法存在缺乏具體性、可操作性以及層級不高等問題，而成熟、有效的碳排放權(quán)交易機制需通過高層級的法律制度建立。在航空碳排放領(lǐng)域，僅有《關(guān)于加快推進民航業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，不能滿足調(diào)整我國航空碳排放的需求，也無法在全國范圍內(nèi)形成有效的航空碳排放交易機制。只有將航空碳排放納入法制化軌道，以完備的法律制度作保障，綜合利用法律、經(jīng)濟和必要的行政手段，建立行業(yè)節(jié)能減排長效機制，才能實現(xiàn)航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、構(gòu)建中國航空業(yè)低碳發(fā)展法律體系框架

航空業(yè)低碳發(fā)展的困局在很大程度上是由相關(guān)制度框架體系尚未建立、運行機制尚未成熟和碳排放權(quán)交易市場尚不完善等因素造成的。根據(jù)國務(wù)院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》的規(guī)定，航空業(yè)是碳排放規(guī)制的重要行業(yè)之一，對于年能耗超過1萬噸標準煤的企業(yè)的碳排放權(quán)要進行總量設(shè)定和配額分配。因此，構(gòu)建國家層面的相關(guān)法律規(guī)范框架，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系，為航空業(yè)低碳發(fā)展的具體規(guī)劃和項目實施提供法律依據(jù)有著現(xiàn)實的必要性和緊迫性。

（一）制定《碳排放權(quán)交易法》

盡管我國已經(jīng)出臺了《大氣污染防治法》和《清潔生產(chǎn)促進法》等涉及低碳發(fā)展的重要法律，但這些法律僅對碳減排或碳排放權(quán)交易作原則、概括性的規(guī)定。為了保證航空碳排放權(quán)交易的順利實施，需要以專門立法的形式確定碳排放權(quán)的性質(zhì)，對碳排放權(quán)交易的許可、分配、交易、監(jiān)管、評價等行為以及交易各方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等作出規(guī)定。在《碳排放權(quán)交易法》中須對以下法律要素進行明確。

1.碳排放權(quán)的法律性質(zhì)

在權(quán)利屬性上，碳排放權(quán)同時具備大氣環(huán)境資源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，故碳排放權(quán)既有環(huán)境權(quán)屬性，也有物權(quán)屬性。由于大氣環(huán)境容量資源是有限的，為實現(xiàn)碳排放容量控制，以物權(quán)化方式進行資源配置，使大氣環(huán)境容量資源具有了經(jīng)濟價值和商品價值，從而能夠成為交易的對象。因此，碳排放權(quán)作為擬制的環(huán)境權(quán)和物權(quán)，需要法律的確認和保護。鑒于碳排放的實質(zhì)是環(huán)境碳容量的使用，碳排放權(quán)本質(zhì)上也是一種行政許可，碳排放權(quán)交易則是已經(jīng)獲得碳排放許可的主體將其碳排放權(quán)進行買賣的行為。在航空碳排放權(quán)交易市場上，碳排放權(quán)作為一種虛擬商品通過公開競價的方式確定交易的成立。航空碳排放權(quán)作為交易標的，只有經(jīng)過法律的確權(quán)，才能使航空碳排放權(quán)交易得到法律保障。

2.碳排放權(quán)交易的主體

碳排放權(quán)交易的主體是有資格進行排放權(quán)交易的自然人、法人和其他組織，具體分為供給方、購買方和中介方，CDM項目的主體還包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家政府以及CDM審核理事會等?！短寂欧艡?quán)交易法》應(yīng)明確規(guī)定包括航空主體在內(nèi)的碳排放權(quán)交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。在確定碳排放權(quán)交易主體的同時，應(yīng)明確碳排放權(quán)交易主體的資格審查和準入制度，從而確定納入碳排放權(quán)交易主體的行業(yè)和企業(yè)。①參見王志華：《我國碳排放交易市場構(gòu)建的法律困境與對策》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第4期，第126頁。鑒于航空業(yè)高空排放和全球性的特點，無疑應(yīng)將航空業(yè)主體列入法定的碳排放權(quán)交易主體中。

3.碳排放權(quán)交易涵蓋的法律行為

在航空碳排放權(quán)交易過程中需要建立國家和地方二級多元的碳排放權(quán)交易運作體系，構(gòu)建全國性的碳排放權(quán)交易市場。碳排放權(quán)交易主體要向有關(guān)部門申報碳排放的相關(guān)資料，相關(guān)部門制定碳排放量的監(jiān)測和評價體系，合理確定碳排放權(quán)的初始分配，確立行業(yè)碳排放權(quán)的總量分配以及各排放主體的配額，并對交易程序、收益配置等作出法律上的確認和保障。②參見冷羅生：《構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易機制的法律政策思考》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第2期，第22頁。監(jiān)管部門對碳排放以及碳排放權(quán)交易行為應(yīng)進行有效監(jiān)管，確保碳排放權(quán)交易公開、透明，實現(xiàn)碳排放權(quán)應(yīng)有的價值。碳排放權(quán)交易是世界范圍內(nèi)航空碳減排的有效舉措，我國航空碳排放權(quán)交易應(yīng)當借鑒國際通用做法與機制，實現(xiàn)與國際接軌。

（二）制定并完善《碳排放權(quán)交易法》配套制度

在可操作性層面上，必須根據(jù)《碳排放權(quán)交易法》的要求和屬性制定航空碳排放權(quán)交易的實施細則，并以行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確立下來。航空碳排放權(quán)交易試點的省市已經(jīng)對此進行了嘗試，并確立了許多有效的制度和做法。如廣東省在碳排放權(quán)交易方面制定了《廣東省碳排放管理試行辦法》、《關(guān)于企業(yè)碳排放信息報告與核查的實施細則》、《關(guān)于碳排放配額管理的實施細則》，廣東省發(fā)改委每年制定年度碳排放配額分配實施方案，為航空碳排放權(quán)交易的實施提供了可靠的法律依據(jù)。

鑒于航空碳排放權(quán)交易的核心在于核算、分配和監(jiān)管，具體法律制度的構(gòu)建應(yīng)當包括如下方面：

1.建立航空碳排放信息披露制度

碳排放信息的掌握是航空碳排放權(quán)交易機制運行的基礎(chǔ)，只有掌握真實、全面的碳排放信息才能將航空碳排放權(quán)交易制度落到實處。我國要建立行之有效的航空碳排放權(quán)交易機制就必須建立并完善航空碳排放信息披露制度。航空碳排放主體應(yīng)當完整統(tǒng)計碳排放數(shù)據(jù)，并根據(jù)碳排放情況編制碳排放信息報告向有關(guān)部門申報，有關(guān)部門要對碳排放信息報告進行核查。同時，設(shè)立航空碳排放量專業(yè)監(jiān)測機構(gòu)，加強對航空碳排放信息的監(jiān)測，以保證碳排放信息的真實性、準確性和可靠性，維護航空碳排放權(quán)交易有效進行。航空碳排放信息披露制度不僅可以確定碳排放總量，而且有利于相關(guān)部門合理確定碳排放權(quán)配額，促進航空碳排放權(quán)交易有效開展。

2.建立航空碳排放權(quán)配額分配制度

碳排放權(quán)配額分配是航空碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是衡量航空碳排放權(quán)交易機制運行效果的重要標準。只有實現(xiàn)航空碳排放權(quán)配額的有效分配，才能激發(fā)碳排放權(quán)交易機制的活力，發(fā)揮航空碳排放權(quán)交易機制的市場作用。航空碳排放要采取總量控制措施，根據(jù)環(huán)境容量、經(jīng)濟發(fā)展水平以及減排計劃等確定碳排放的總量。以歷史排量為基礎(chǔ)，核算航空業(yè)和航空企業(yè)碳排放權(quán)配額發(fā)放的標準。在航空碳排放權(quán)配額分配方式上，初期以無償發(fā)放配額為主要方式，在航空碳排放權(quán)交易市場成熟時逐步提高有償發(fā)放的比例，通過市場方式確定航空碳排放權(quán)的價值。

3.建立航空碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度

航空碳排放權(quán)交易具有專業(yè)性和復(fù)雜性等特點，隨著航空碳排放權(quán)交易的不斷發(fā)展，交易類型和交易方式將更加多樣，帶來的風(fēng)險也會越來越多。因此需要成立專門的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機構(gòu)，以維護航空碳排放權(quán)交易秩序。在市場波動時有效實施調(diào)控，對擾亂碳排放權(quán)交易秩序的行為進行處罰，為航空碳排放權(quán)交易創(chuàng)造公平有序的良好環(huán)境。同時，鼓勵開發(fā)碳金融、碳期貨等產(chǎn)品及其衍生品，促進航空碳排放權(quán)在國際市場上的流通，實現(xiàn)航空碳排放權(quán)交易與國際接軌。①參見何晶晶：《構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易法初探》，《中國軟科學(xué)》2013年第9期，第19頁。加大航空CDM項目的支持，如對能真正實現(xiàn)航空技術(shù)轉(zhuǎn)讓的CDM項目采取減少甚至免除收益中的國家部分等優(yōu)惠措施，推動CDM項目的有效實施。

結(jié)語

低碳發(fā)展在本質(zhì)上是以“改善氣候環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)效益、政府效力和環(huán)境利益協(xié)調(diào)共進”為宗旨的新策略。在航空領(lǐng)域，國際經(jīng)驗一直將碳排放權(quán)交易視為該領(lǐng)域低碳發(fā)展的核心機制。因此，航空低碳發(fā)展法律體系建構(gòu)的核心仍是碳排放權(quán)交易的制度化和程式化，通過制定《碳排放權(quán)交易法》及航空碳排放權(quán)交易的配套制度，以市場手段控制航空碳排放量，從而實現(xiàn)航空業(yè)低碳發(fā)展。特別是在“一帶一路”倡議下，要加快中國航空業(yè)與沿線國家的互聯(lián)互通，必須實施航空碳排放權(quán)交易，加快推進清潔發(fā)展機制在航空領(lǐng)域的運用，提高我國航空業(yè)的國際競爭力，主動應(yīng)對全球基于市場的航空業(yè)減排機制。