國際航線聯(lián)營和天空開放的借力融合與演變

高樂鑫

在“一帶一路”倡議下，理性擴(kuò)大航權(quán)安排和探索國際航線聯(lián)營業(yè)已成為中國民航深化改革和參與國際航空競爭的重要路徑和實(shí)踐。在新時(shí)代，應(yīng)妥善因應(yīng)國際航空的新形勢和新趨勢。公私力量合力催生的國際航線聯(lián)營業(yè)已演變?yōu)槿蚝娇者\(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)向，成為各國航空承運(yùn)人開展國際商業(yè)合作的主流選擇，中國亦已初步嘗試但尚未全面適用。國際航線聯(lián)營最早誕生于美國，現(xiàn)已遍布大西洋和太平洋沿線國家和地區(qū)。借助反壟斷豁之力，美國成功實(shí)現(xiàn)國際航線聯(lián)營和天空開放的相互融合。天空開放關(guān)乎國家航空經(jīng)濟(jì)安全，貿(mào)然全面適用可能危害本國國際航空運(yùn)輸業(yè)，中國尚未適用天空開放，但是以擴(kuò)大航權(quán)等方式與極少數(shù)國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)片段式準(zhǔn)天空開放。適用國際航線聯(lián)營必以天空開放為基石，此要求僅是美國經(jīng)驗(yàn)還是邏輯必然？此問題的解決直接關(guān)系到中國后續(xù)推行國際航線聯(lián)營和擴(kuò)大航權(quán)的力度和深度。本文以美國國際航線聯(lián)營和天空開放融合為研究基點(diǎn)，探索其梯度融合的緣由、歷程和現(xiàn)狀，進(jìn)而根據(jù)國際航線聯(lián)營和天空開放的特性，結(jié)合其他國家的實(shí)踐，研究其相互融合是否必然，最后對中國因應(yīng)國際航線聯(lián)營和天空開放的融合之勢提出建議。

一、借力與被借力：國際航線聯(lián)營與天空開放初步交匯

（一）天空開放的誕生

領(lǐng)空主權(quán)是國家主權(quán)的重要方面，早已演變?yōu)榱?xí)慣國際法規(guī)則，并得到國際成文法的認(rèn)可，國際航空領(lǐng)域的憲章性文件——1944年《國際民用航空公約》予以明文規(guī)定。①董簫：《航權(quán)交換研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010年版，第24-28頁。國際航空運(yùn)輸市場的自由化程度由各國自行決定，為了實(shí)現(xiàn)國際航空運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一多邊市場準(zhǔn)入，各國在1944年和1995年先后制定《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《航空運(yùn)輸附件》，但多邊體制均未建構(gòu)成功，前者締約國人數(shù)極其有限，目前只有12個(gè)締約國，且主要航空大國均未參加或者短暫參加后退出，后者則未涉及關(guān)鍵的國際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)。②王瀚、張超漢、孫玉超：《國際航空法專論》，法律出版社2017年版，第42-50頁。長期以來，以雙邊《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》為基礎(chǔ)的航權(quán)交換體制是實(shí)現(xiàn)國際航空運(yùn)輸市場準(zhǔn)入的關(guān)鍵所在?？v使強(qiáng)勢國際航空承運(yùn)人期冀可以在不受限制的情況下經(jīng)營國際市場，但一般而言，傳統(tǒng)的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定會(huì)彼此限制外國航空承運(yùn)人提供的服務(wù)，通常是限制航線、經(jīng)營航線的外國航空承運(yùn)人數(shù)量、更改運(yùn)價(jià)的權(quán)限、航班班次和運(yùn)力。③趙維田：《國際航空法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第94-140頁。此類限制在保護(hù)本國航空承運(yùn)人方面至關(guān)重要，但影響航空承運(yùn)人響應(yīng)國際市場需求的能力，并減少了旅客獲得最佳航空服務(wù)的機(jī)會(huì)。

以美國為代表的航空運(yùn)輸強(qiáng)國一直希冀破除其認(rèn)為不合理的市場準(zhǔn)入藩籬，尋求與外國達(dá)成升級(jí)版航空運(yùn)輸協(xié)定——天空開放④Open Skies，一般譯為“天空開放”，亦可譯為“開放天空”。協(xié)定，在自愿的基礎(chǔ)上，任何締約國的航空承運(yùn)人都能運(yùn)營兩國間的任何國際航線，航班數(shù)量不受限制，除非兩國拒絕批準(zhǔn)，承運(yùn)人可以變更運(yùn)價(jià)等。⑤See Order 92-8-13,5 August 1992.美國率先同歐洲國家商談，在1992年如愿同荷蘭簽訂其首份天空開放協(xié)定。⑥Oum Tae Hoon,Overview of Regulatory Changes in International Air Transport and Asian Strategies Towards the US Open Skies Initiatives,4 Journal of Air Transport Management 127-134(1998).該協(xié)定允許美國的任何航空公司從美國的任何地點(diǎn)向荷蘭的任何地點(diǎn)提供運(yùn)輸服務(wù)，并允許荷蘭的任何航空公司以相同方式對等運(yùn)營，而且不存在市場準(zhǔn)入的任何法律、監(jiān)管或者運(yùn)營障礙，不允許兩國單邊限制運(yùn)載量和航班班次。①參見黃澗秋：《國際航空法研究》，中國法制出版社2007年版，第 89頁。自此，美式天空開放協(xié)定正式確立，美國開始在全球范圍內(nèi)推廣其主導(dǎo)的此升級(jí)版航空運(yùn)輸協(xié)定。

（二）國際航線聯(lián)營初步借力天空開放

美荷天空開放協(xié)定為國際航空承運(yùn)人間的商業(yè)合作預(yù)留國際法基礎(chǔ)，在各方的協(xié)力下逐步演變?yōu)閲H航線聯(lián)營的法定基石。早在1992年9月4日，美國—荷蘭天空開放協(xié)定的《協(xié)商備忘錄》已就兩國航空承運(yùn)人間的合作作出規(guī)定：“（1）基于天空開放協(xié)定文本內(nèi)容，同意考慮美國和荷蘭的航空承運(yùn)人經(jīng)由商業(yè)協(xié)議或者安排進(jìn)行商業(yè)合作的概念及商業(yè)運(yùn)營一體化，前提是這些協(xié)議或安排符合適用的反托拉斯法和競爭法；（2）對任何申請批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)的此類協(xié)議或者安排，應(yīng)公平和迅速地予以處理?！雹赟ee Memorandum ofConsultations,United States-Netherlandsl-4,September 1992;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992;Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a CommercialCooperation and IntegrationAgreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.具體而言，締約任何一方指定的航空承運(yùn)人，如果其擁有適當(dāng)權(quán)限，“可以在互惠的基礎(chǔ)上，按照通常要求進(jìn)行合作，如與另一擁有適當(dāng)權(quán)限的航空承運(yùn)人或者其他公司合作，比如包機(jī)、代碼共享或者租賃協(xié)議，前提是此類合作不包括國內(nèi)載運(yùn)權(quán)或收入公攤，除非締約雙方同意這種收入公攤”。③See Memorandum ofConsultations,United States-Netherlandsl-4,September 1992;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992;Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a CommercialCooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.

在美國和荷蘭簽訂天空開放協(xié)定后不久，美國西北航空和荷蘭皇家航空簽訂了《商業(yè)合作和一體化協(xié)議》，計(jì)劃以類似單一承運(yùn)人的形式運(yùn)營相關(guān)國際航線的所有運(yùn)輸服務(wù)，兩家航空公司簽訂一系列附屬協(xié)議以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營一體化，如簽訂聯(lián)合市場營銷和協(xié)調(diào)航班時(shí)刻表的協(xié)議，計(jì)劃協(xié)調(diào)定價(jià)和座位管理，共享或者公攤聯(lián)合運(yùn)輸服務(wù)的收入等。①See Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a Commercial Cooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-000 1,9 September 1992.美國運(yùn)輸部認(rèn)為，反托拉斯法允許競爭對手開展商業(yè)合作，只要此合作能夠提高競爭力和經(jīng)濟(jì)效益，并且不會(huì)不必要地限制競爭，并認(rèn)定美國西北航空和荷蘭皇家航空的一體化商業(yè)合作構(gòu)成國際航線聯(lián)營。②See 93-1-11 Final Order DOT-OST-1995-579-0034 11,January 1993;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.在世界范圍內(nèi)，國際航線聯(lián)營堪稱最發(fā)達(dá)的商業(yè)合作形式，帶動(dòng)承運(yùn)人提供更多的航空運(yùn)輸服務(wù)和降低票價(jià)。③See Gudmundsson,Sveinn Vidar Mergers v.Alliances,Ref.C02/10/2014.兩家航空公司以美國—荷蘭天空開放協(xié)定為法源根據(jù)，向美國運(yùn)輸部申請1958年美國《聯(lián)邦航空法》規(guī)定的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)。只有獲得批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)的國際航線聯(lián)營，才能無法律風(fēng)險(xiǎn)地徹底踐行落實(shí)。美國運(yùn)輸部也認(rèn)為，拒絕國際航線聯(lián)營并不契合天空開放的精神，授予國際航線聯(lián)營反壟斷豁免權(quán)反而表明美國兌現(xiàn)天空開放協(xié)定的精神，以換取自由的航空安排，不能僅堅(jiān)持簡單閱讀協(xié)定規(guī)定的字面義務(wù)條款。④See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.美國西北航空和荷蘭皇家航空實(shí)際上是借力天空開放作為國際航線聯(lián)營的國際法基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)無障礙合作運(yùn)營兩國的國際航空市場。

（三）天空開放初步借力國際航線聯(lián)營

天空開放和國際航線聯(lián)營在歷史同期相繼誕生，時(shí)值美國政府在全球范圍內(nèi)推廣其主導(dǎo)的天空開放范本，在被國際航線聯(lián)營借力的同時(shí)，也需要借力前者的優(yōu)勢地位和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)拓展天空開放的適用空間，兩者漸成相互借力之勢。授予國際航線聯(lián)營等航空聯(lián)盟反壟斷豁免權(quán)逐漸成為美國推動(dòng)天空開放協(xié)定的談判籌碼。⑤劉偉民：《國際航空運(yùn)輸管理體制的發(fā)展趨勢（上）》，《民航經(jīng)濟(jì)與技術(shù)》1998年第6期，第37-40頁。誠如美國西北航空和荷蘭皇家航空所言，立基于開放天空市場，其他美國籍的航空承運(yùn)人也可自由進(jìn)入荷蘭，并可利用國際航線聯(lián)營等合作競爭策略。⑥See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.如果要引導(dǎo)其他國家探索天空開放體制，須了解其誘因和隱憂，其擔(dān)憂和荷蘭相比實(shí)則并無差異，均會(huì)尋求國際航線聯(lián)營等商業(yè)合作的類似法定承諾，若美國不能在天空開放協(xié)定融入此類利益，將阻礙同其他歐洲國家的后續(xù)締約。①See Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a Commercial Cooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.

美國聯(lián)合航空對上述解讀提出異議，要求運(yùn)輸部推遲批準(zhǔn)和授權(quán)程序，直至美國和荷蘭達(dá)成諒解備忘錄或者其他有約束力的協(xié)議，要求荷蘭承諾保證和支持美國同所有其他歐共體成員國間的天空開放，至少必須強(qiáng)制荷蘭在歐共體協(xié)調(diào)消除與美國—荷蘭天空開放協(xié)定不符的所有規(guī)定。②See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.美國聯(lián)合航空甚至認(rèn)為，批準(zhǔn)國際航線聯(lián)營協(xié)議并不會(huì)鼓勵(lì)美國和歐洲的航空自由化，其他歐共體成員國尚未表示有興趣與美國達(dá)成天空開放協(xié)議，歐共體的工作人員也曾反對單個(gè)歐共體成員與美國達(dá)成此類協(xié)議。③See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993.美國西北航空和荷蘭皇家航空則予以反駁，認(rèn)為此類承諾要求無疑是“構(gòu)思不良，適得其反”，其觀點(diǎn)亦得美國運(yùn)輸部認(rèn)同，因?yàn)槠涿黠@違背美國—荷蘭天空開放協(xié)定的具體承諾，此外，荷蘭支持歐共體自由化不會(huì)有任何阻礙，因?yàn)槭袌隽α恳呀?jīng)釋放，開放天空不可避免，天空開放協(xié)定和國際航線聯(lián)營協(xié)議的結(jié)合更能說服其他歐洲國家開放市場，并不依賴荷蘭的游說。④See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.

國際航線聯(lián)營得到官方認(rèn)可和支持，縱使天空開放協(xié)定并未規(guī)定強(qiáng)制批準(zhǔn)和授權(quán)義務(wù)，而且美國運(yùn)輸部認(rèn)為，對此國際航線聯(lián)營的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，與美國和荷蘭簽署的“天空開放協(xié)定”保持一致，故欠缺極強(qiáng)說服力理由予以拒絕，相反，美國的積極態(tài)度和伙伴關(guān)系將成為其對天空開放承諾的有力證明，有利于鼓勵(lì)其他歐洲國家與美國達(dá)成自由化航空運(yùn)輸協(xié)定。若拒絕批準(zhǔn)或者要求荷蘭附加條件，反而損害同荷蘭的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，甚或引發(fā)合作伙伴質(zhì)疑美國善意守約的信譽(yù)，連帶傳導(dǎo)至其他國家和地區(qū)，最終有損天空開放協(xié)定的認(rèn)可和擴(kuò)展。⑤See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993;92-11-27 OrdertoShow Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16November1992;92-11-27Orderto Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.此外，天空開放將提高航空服務(wù)的質(zhì)量，跨大西洋旅客從擴(kuò)大的航空服務(wù)中受益，并確保航空公司不會(huì)收取超額競爭的票價(jià)，其原因在于航空服務(wù)的價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量將取決于市場力量而不再是限制性協(xié)議，美歐旅行者將有動(dòng)力選擇在從美國到荷蘭等地航線上提供的航空服務(wù)，而不是其他美歐航線，此種需求的轉(zhuǎn)變可能會(huì)說服其他國家同意與美國簽訂限制較少的雙邊協(xié)議。①See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.“相互借力，相互受益”，國際航線聯(lián)營和天空開放成功實(shí)現(xiàn)雙贏，國際航線聯(lián)營開始具備國際法基石，為后續(xù)在全球范圍內(nèi)運(yùn)營和擴(kuò)展奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，天空開放也因國際航線聯(lián)營在世界范圍內(nèi)更具吸引力。

二、國際航線聯(lián)營和天空開放全面動(dòng)態(tài)融合

（一）國際航線聯(lián)營和天空開放相互借力的擴(kuò)張

在美國政府和航空承運(yùn)人的合力推動(dòng)下，期間雖歷經(jīng)曲折，但美國與加拿大、德國、意大利、法國、澳大利亞和日本等航空大國均簽訂了天空開放協(xié)定，范圍遍及大西洋和大平洋沿線，各國航空承運(yùn)人間國際航線聯(lián)營合作數(shù)量亦隨之大增。政府簽訂天空開放協(xié)定，相關(guān)航空承運(yùn)人隨即進(jìn)行國際航線聯(lián)營，成為此階段國際航空商業(yè)合作的顯著特征。反觀缺失天空開放協(xié)定國家建構(gòu)的國際航線聯(lián)營，其合作程度有限且效果不佳。②Daniel Hedlund,Toward Open Skies:Liberalizing Trade in International Airline Services,3 Minnesota Journal of Global Trade 259(1994).

德國是首個(gè)與美國簽訂天空開放協(xié)定的歐洲大國，美國西北航空和荷蘭皇家航空國際航線聯(lián)營被授予反壟斷豁免權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)德國尋求與美國建構(gòu)自由化的天空開放制度，1996年2月29日，美國和德國最終簽訂天空開放協(xié)定。③吳建端：《航空法學(xué)》，中國民航出版社2005年版，第295頁。在締約同日，美國聯(lián)合航空和德國漢莎航空就雙方簽訂的《聯(lián)盟拓展協(xié)議》向美國運(yùn)輸部申請批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，國際航線聯(lián)營是重要合作內(nèi)容，誠如兩大航空承運(yùn)人所言，實(shí)現(xiàn)商業(yè)一體化運(yùn)營的方式有并購和航線聯(lián)營兩種，并購因受嚴(yán)苛法律限制而難以進(jìn)行，航線聯(lián)營因靈活性和效果類似則成為首選。④See United Air Lines,Inc and Deutsche Lufthansa,A.G.-Antitrust Immunity for an Expanded Alliance Agreement,DOT-OST-1996-1116-0001,29 February 1996.兩國天空開放協(xié)定一經(jīng)簽訂，美國聯(lián)合航空和漢莎航空間的國際航線聯(lián)營可謂神速，足見其對天空開放的依賴和渴望程度之高與急。1996年5月20日，美國運(yùn)輸部對此合作予以正式批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)。⑤See 96-5-27 Final Order,DOT-OST-1996-1116-0026,20 May 1996.此外，國際航線聯(lián)營因其經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性甚至演化為各國簽訂天空開放協(xié)定的先決條件，對行業(yè)經(jīng)濟(jì)高度開放的國際政策產(chǎn)生重大影響。2001年前后，法國宣布愿意同美國簽訂天空開放協(xié)定，兩國擬議的協(xié)定涵蓋立即消除對航線、運(yùn)力和指定承運(yùn)人等所有的傳統(tǒng)限制，但是法國亦明確表示，法國航空與其選定的美國伙伴間的商業(yè)聯(lián)盟能夠獲得美國政府的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，將成為落實(shí)草簽天空開放協(xié)定的先決條件。①See Joint Application of Delta Air Lines,Inc.,Societe Air France,Alitalia-Linee Aeree Italiane-S.p.A.and Czech Airlines for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2001-10429-0001,15 August 2001.這是美國政府在全球推銷天空開放效應(yīng)的呈現(xiàn)，國際航線聯(lián)營在客觀上推動(dòng)了天空開放的擴(kuò)展。

隨著越來越多國家的參與，國際航線聯(lián)營的適用空間從雙邊邁向區(qū)域，天空開放協(xié)定恰逢升級(jí)更新階段。美國先后在太平洋和大西洋兩個(gè)跨區(qū)域?qū)用娌捎弥T邊進(jìn)路推動(dòng)天空開放，力求形成“兩洋模式”，2001年發(fā)起跨太平洋《國際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》，其實(shí)踐效果不佳，韓國、日本、澳大利亞等亞太航空大國迄今沒有加入此協(xié)定，而2007年簽訂2010年修訂的《美國與歐盟及其成員國航空運(yùn)輸協(xié)定》則取得重大成功，在跨大西洋地區(qū)形成天空開放新格局，為全球航空運(yùn)輸自由化帶來示范效應(yīng)。②周亞光：《美國航空運(yùn)輸協(xié)定的模式演進(jìn)及我國的借鑒》，《法商研究》2017年第4期，第165-172頁。美國和歐盟間的航空運(yùn)輸協(xié)定又稱“天空開放+”協(xié)定，歐盟航空一體化和歐盟籍航空承運(yùn)人身份得以彰顯和應(yīng)用。美國的航空公司可以運(yùn)營至歐盟任何地點(diǎn)的國際航空服務(wù)，歐盟的航空公司則對等適用。③張焱：《歐洲的“天空開放”：航權(quán)交換區(qū)域合作模式的新發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期，第132-138頁。美國和歐洲間的“天空開放+”框架鼓勵(lì)航空承運(yùn)人提供更具競爭力的國際服務(wù)。④Kenneth Button,The Impact of US-EU“Open Skies”Agreement on Airline MarketStructuresand AirlineNetworks,15Journalof AirTransportManagement59-71(2009).

立基于“天空開放+”的巨大航權(quán)開放基礎(chǔ)，美國和歐盟航空承運(yùn)人間的商業(yè)合作范圍和程度隨之深化。備受矚目的“天合聯(lián)盟I”和“天合聯(lián)盟II”的結(jié)果差異足以彰顯“天空開放+”協(xié)定基石地位的重要性。2004年，天合聯(lián)盟內(nèi)的達(dá)美航空、美國西北航空、法國航空、荷蘭皇家航空、意大利航空和捷克航空簽訂國際航線聯(lián)營合作協(xié)議，向美國運(yùn)輸部申請批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，2005年美國運(yùn)輸部以不能產(chǎn)生足夠的市場利益為由予以否決，此案例被冠名“天合聯(lián)盟I”。①See Joint Application of Alitalia-Linee Aeree Italiane-S.p.A.,Czech Airlines,Delta Air Lines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines,Northwest Airlines,Inc.,Societe Air France,for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-200419214-0-001-0001,24 September 2004.2007年，美歐間的“天空開放+”協(xié)定簽署后，在新形勢下，天合聯(lián)盟內(nèi)的上述六大航空公司向美國運(yùn)輸部提出國際航線聯(lián)營新申請，此案例被冠名“天合聯(lián)盟II”。②See Joint Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements(Public Version),DOT-OST-2007-28644-0001-0001,28 June 2007.美國運(yùn)輸部在審查時(shí)坦言，天空開放框架業(yè)已演變?yōu)槭谟鑷H航線聯(lián)營反壟斷豁免權(quán)的考量基礎(chǔ)。③See 2008-5-32 Final Order,DOT-OST-2007-28644-0185,22 May 2008；2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.美國愿意將即時(shí)性規(guī)定納入“天合聯(lián)盟II”，因?yàn)樽鳛榇藝H航線聯(lián)營合作伙伴的外國航空承運(yùn)人的母國——捷克、法國、意大利和荷蘭，亦是美國與歐盟及其成員國的“天空開放+”協(xié)定的簽署國。④See 2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.“天合聯(lián)盟I”和“天合聯(lián)盟II”的一項(xiàng)重大區(qū)別在于，2004年僅存在美國和歐盟成員國間的分散天空開放協(xié)定，缺少至關(guān)重要的美國和歐盟整體身份的協(xié)定?？v使天空開放監(jiān)管框架成為考慮授予反壟斷豁免權(quán)的前提，但這種框架的存在并不能保證豁免權(quán)的直接獲取，相反，應(yīng)根據(jù)每個(gè)案件的具體事實(shí)和具體情形作出決定，一般而言，對國際航線聯(lián)營協(xié)議的競爭性評(píng)估和公共利益分析必不可少，若擬議的聯(lián)營協(xié)議在總體上利于競爭和消費(fèi)者，并符合其國際航空競爭政策，則考慮給予豁免。⑤See 2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.美國運(yùn)輸部認(rèn)為，“天合聯(lián)盟II”契合上述規(guī)定，最終批準(zhǔn)并授予其國際航線聯(lián)營的反壟斷豁免權(quán)。⑥See 2008-5-32 Final Order,DOT-OST-2007-28644-0185,22 May 2008.因此，天空開放協(xié)定雖不能直接決定國際航線聯(lián)營的反壟斷豁免授權(quán)，但作為美國運(yùn)輸部的考量基礎(chǔ)和前提，其可影響競爭性評(píng)估和公共利益分析，進(jìn)而影響最終結(jié)果。

（二）國際航線聯(lián)營和天空開放的借力融合效應(yīng)

歷經(jīng)借力與被借力的多次反復(fù)實(shí)踐，國際航線聯(lián)營和天空開放動(dòng)態(tài)融合的效果逐步清晰顯現(xiàn)。天空開放業(yè)已成為美國政府的主流航空運(yùn)輸協(xié)定模式，據(jù)美國國務(wù)院統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月28日，美國已經(jīng)對外簽訂120多個(gè)天空開放協(xié)定，覆蓋全球范圍內(nèi)各層次經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國家和地區(qū)。①See US Department of State,Air Service/Open Skies Agreements,https://www.state.gov/e/eb/tra/ata/,visited on 3 January 2018.為保持內(nèi)容和形式的一致性，美國制定天空開放協(xié)定范本并及時(shí)更新，現(xiàn)行版本在2012年發(fā)布，供與其締約的國家和地區(qū)參考適用。與此同時(shí)，國際航線聯(lián)營也成為美國航空公司參與天合聯(lián)盟、星空聯(lián)盟和寰宇一家全球航空聯(lián)盟的最高端和最前沿的商業(yè)合作方式，達(dá)美航空、美國航空和美國聯(lián)合航空等主要的美國國際航空承運(yùn)人在大西洋、太平洋和印度洋沿線已建構(gòu)和適用大量國際航線聯(lián)營，其合作伙伴覆蓋漢莎航空、英國航空、澳洲航空和日本航空等全球范圍內(nèi)的知名航空公司。國際航線聯(lián)營合伙伙伴亦深化合作，由收益公攤邁向利潤公攤。②Helen Corcut,EU Competition Law Developments in the Aviation Sector from July 2010 to 15 April2011,36 Air and Space Law 305-334(2011).國際航線聯(lián)營和天空開放的相互融合產(chǎn)生示范效應(yīng)，影響范圍遍布全球各地，歐盟、澳大利亞和日本等地區(qū)和國家均選擇將天空開放作為其最新的對外航空運(yùn)輸政策。為因應(yīng)美國天空開放對歐洲國家各個(gè)擊破的策略，歐盟分三階段率先完成內(nèi)部天空開放，形成歐洲單一天空，并以歐盟身份對外更新其成員國原對外簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定。③魏亞波：《民用航空法實(shí)務(wù)》，國防工業(yè)出版社2014年版，第223-225頁。

時(shí)至今日，在美國，國際航線聯(lián)營和天空開放早已各自茁壯發(fā)展，儼然已具各自獨(dú)立的特征和趨勢，但實(shí)則其相互融合未曾退減?？v使美國已對外締結(jié)120余項(xiàng)天空開放協(xié)定，天空開放的普世性和認(rèn)知度早已非1992年前后所能比，但其仍未完全攻克中國等航空大國的國際空運(yùn)市場。另一方面，雖較之其他商業(yè)合作方式，國際航線聯(lián)營更受承運(yùn)人青睞和喜愛，業(yè)已成為各方承運(yùn)人開展國際合作的熱門路徑，也早已取得各方政府的認(rèn)可并擺脫非法存在的身份嫌疑，但是在美國其天空開放基石持續(xù)屹立不倒。自1992年起，美國運(yùn)輸部確立在天空開放協(xié)定所有內(nèi)容能被承運(yùn)人適用前，不得考慮授予任何商業(yè)合作反壟斷豁免權(quán)，其作為長期政策并延續(xù)至今。④See 2016-11-2 Order To Show Cause,DOT-OST-2015-0070-0074,4 November 2016;Order 92-8-13,5 August 1992.眾所周知，獲得反壟斷豁免授權(quán)是國際航線聯(lián)營的生命線，而反壟斷豁免權(quán)又與天空開放相捆綁，致使國際航線聯(lián)營借力天空開放的傳統(tǒng)未有任何變更。因此，歷經(jīng)二十余載公私合力，在美國，國際航線聯(lián)營和天空開放已實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)態(tài)融合。

三、國際航線聯(lián)營和天空開放融合的邏輯分離與演變

（一）國際航線聯(lián)營和天空開放的邏輯分離

在美國，國際航線聯(lián)營和天空開放的全面融合之勢已成常態(tài)，但如果將眼光放到全球，其他國家對兩者融合的態(tài)度則并不一致。隨著國際航線聯(lián)營的縱深發(fā)展，尤其是金屬中立國際航線聯(lián)營的誕生，①Paul Mifsud,Metal Neutrality and the Nation-bound Airline Industry,36 Air and Space Law 117-130(2011).國際航線聯(lián)營已得到多國政府的明示或者默示認(rèn)可，演變?yōu)槿驀H航空商業(yè)合作的主流模式。反觀天空開放，其涉及領(lǐng)空主權(quán)和航空經(jīng)濟(jì)安全，不切實(shí)際地盲目開放可能有損域內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)的全球競爭力，甚或?qū)е卤就羾H航空業(yè)的破產(chǎn)，因此，時(shí)至今日仍有部分國家和地區(qū)對天空開放持保留態(tài)度，只是為了進(jìn)入美國市場而單獨(dú)與其簽訂天空開放協(xié)定，并未擴(kuò)展至其他國家。國際航線聯(lián)營的核心在于，各方航空承運(yùn)人在其可執(zhí)飛的些許而非全部國際航線進(jìn)行商務(wù)合作，在天空開放背景下亦是如此，因?yàn)楹娇粘羞\(yùn)人令挑選合適的合作伙伴以更大程度盈利，而不是完全捆綁，實(shí)則是甲航空公司在A航線選擇與乙航空公司合作，在B航線則與丙航空公司合作，另外，實(shí)現(xiàn)航空公司全部國際航線的融合也難過反壟斷法審查關(guān)口。傳統(tǒng)航空運(yùn)輸協(xié)定下指定的航空承運(yùn)人在指定航線進(jìn)行國際航線聯(lián)營也不無可能，只是挑選合作伙伴和航線的靈活性不如天空開放。換言之，在不具備天空開放的背景下，航空承運(yùn)人亦可開展國際航線聯(lián)營，從而打破美國塑造的結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國際航線聯(lián)營和天空開放的分離。在另一層面，美國運(yùn)輸部的反壟斷豁免授權(quán)作為連接國際航線聯(lián)營和天空開放的重要紐帶，其對天空開放的實(shí)際推動(dòng)已發(fā)揮巨大作用，但是代碼共享等其他商業(yè)合作模式同樣需要獲取反壟斷豁免授權(quán)，同樣會(huì)推動(dòng)天空開放的拓展，只是力度和效果遜于國際航線聯(lián)營。因此，國際航線聯(lián)營和天空開放的融合實(shí)是美國外交政策和反托拉斯法保駕護(hù)航的產(chǎn)物，并不存在必然的邏輯勾連，其他國家和地區(qū)的合理移植和有序改造并不以兩者融合為前提。依此邏輯，在當(dāng)時(shí)未與法國、新加坡、新西蘭、澳大利亞和歐盟等相關(guān)國家和地區(qū)簽訂天空開放協(xié)定的前提下，中國的航空承運(yùn)人業(yè)已開始嘗試國際航線聯(lián)營。中國南方航空、中國東方航空和中國國際航空等航空公司均已與外國的航空公司成功建構(gòu)國際航線聯(lián)營合作業(yè)務(wù)。②中國南方航空與法國航空、中國東方航空和澳洲航空、中國國際航空與漢莎集團(tuán)等均已實(shí)施國際航線聯(lián)營業(yè)務(wù)。

面對國際航線聯(lián)營和天空開放融合的破裂局面，美國亦調(diào)整其國際政策，授予國際航線聯(lián)營反壟斷豁免權(quán)不再要求必須具備天空開放協(xié)定之名，只需要具備天空開放之實(shí)。2015年3月，達(dá)美航空和墨西哥航空就其國際航線聯(lián)營向美國運(yùn)輸部申請批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，申請階段，美國和墨西哥僅達(dá)成新版航空運(yùn)輸協(xié)定的倡議，遲至2015年12月18日，兩國最終達(dá)成新版航空運(yùn)輸協(xié)定，但非天空開放協(xié)定，縱使達(dá)美航空和墨西哥航空聲稱兩國的新協(xié)定涵蓋天空開放協(xié)定的全部內(nèi)容，但捷藍(lán)航空和夏威夷航空等公司對此持反對意見，認(rèn)為墨西哥城國際機(jī)場和肯尼迪機(jī)場等仍存在市場準(zhǔn)入壁壘。美國運(yùn)輸部經(jīng)審查認(rèn)為兩國的航空運(yùn)輸協(xié)定已經(jīng)具備天空開放的全部內(nèi)容，第五航權(quán)已經(jīng)涵蓋其中，兩國民航主管機(jī)關(guān)已經(jīng)由換文解決全部模糊之處，經(jīng)后續(xù)合理審查，2016年12月13日最終授予此國際航線聯(lián)營反壟斷豁免權(quán)。①See 2016-11-2 Order to Show Cause,DOT-OST-2015-0070-0074,4 November 2016;2016-12-13 Final Order,DOT-OST-2015-0070-0096,14 December 2016.美國的上述突破也是為了進(jìn)入未與其簽訂天空開放協(xié)定國家和地區(qū)的國際航空市場，便于其航空承運(yùn)人在更廣空域開展商業(yè)合作。此外，中美兩國間并無天空開放協(xié)定，只是存在具備部分天空開放實(shí)質(zhì)內(nèi)容的航空運(yùn)輸協(xié)定。②秦菊波、肖華鋒、易申波：《航空事業(yè)管理概論》，航空工業(yè)出版社2010年版，第119-120頁。兩國承運(yùn)人若探索國際航線聯(lián)營亦可向美國運(yùn)輸部申請反壟斷豁免授權(quán)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，國際航線聯(lián)營和天空開放在法律邏輯上的融合與分離往往取決于當(dāng)事國的態(tài)度，融合并不是必然選擇，美國所謂融合標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)低亦是全球國際航線聯(lián)營迅猛發(fā)展的產(chǎn)物。

（二）國際航線聯(lián)營和天空開放分離下的應(yīng)對

誠然，國際航線聯(lián)營和天空開放的邏輯分離可成必然，但是依舊不能否定和低估傳統(tǒng)航空運(yùn)輸協(xié)定的閉鎖性限制商業(yè)合作的問題，國際航線聯(lián)營合作伙伴的選擇性和靈活性受限，譬如各方指定的航空承運(yùn)人可能不是同一國際航空戰(zhàn)略聯(lián)盟的成員，彼此并不熟悉，相互間合作的概率較小，反而影響國際航線聯(lián)營的持續(xù)推進(jìn)。相反，天空開放覆蓋的自由航權(quán)安排和衍生的靈活選擇權(quán)更受國際航線聯(lián)營合作伙伴的青睞，天空開放促進(jìn)國際航線聯(lián)營的既成事實(shí)亦不容否認(rèn)，目前世界范圍內(nèi)絕大多數(shù)國際航線聯(lián)營皆以天空開放為航權(quán)基礎(chǔ)。不過，靈活自由的實(shí)現(xiàn)并不仰賴制度性的天空開放協(xié)定形式，當(dāng)事國可先經(jīng)由擴(kuò)大航權(quán)開放等方式，賦予國際航空承運(yùn)人更大的合作空間和選擇權(quán)，進(jìn)而可在相關(guān)國際航線實(shí)現(xiàn)天空開放或者所謂的實(shí)質(zhì)天空開放。在試驗(yàn)國際航線聯(lián)營成功后，為了后續(xù)在更廣范圍和更深層次拓展國際航空運(yùn)輸市場，中國以諒解備忘錄的形式已同澳大利亞、英國、盧森堡、巴西、西班牙和葡萄牙等國家擴(kuò)大航權(quán)安排，大幅擴(kuò)大運(yùn)力安排，增加指定航空承運(yùn)人，或者將第四航權(quán)以及適格的第五航權(quán)涵蓋其中。此外，2016年12月，中國又專門同澳大利亞簽訂高度開放的航權(quán)安排協(xié)議。①胡進(jìn)：《中澳航空市場天空開放政策影響研究》，《空運(yùn)商務(wù)》2017年第2期，第24-28頁。2017年12月，中國和歐盟草簽《中華人民共和國政府和歐洲聯(lián)盟關(guān)于航班若干方面的協(xié)定草案》，將中國與歐盟27個(gè)成員國已簽署的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定中的傳統(tǒng)指定條款替換為歐盟承運(yùn)人條款，此舉將極其擴(kuò)大航空承運(yùn)人的指定范圍，如若最終成功則十分有利于承運(yùn)人拓展國際航線聯(lián)營。②匿名：《中歐就加強(qiáng)民航領(lǐng)域合作簽署會(huì)議紀(jì)要》，《中國民航報(bào)》2017年12月13日，第1版。因此，天空開放促進(jìn)國際航空運(yùn)輸自由化的核心內(nèi)容亦可以其他形式呈現(xiàn)并演變?yōu)閲H航線聯(lián)營的航權(quán)基石。

四、對中國的啟示

航空經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型成功與否攸關(guān)行業(yè)的后續(xù)國際競爭水平，探索和拓展國際航線聯(lián)營和航權(quán)擴(kuò)大是航空業(yè)順應(yīng)時(shí)代需求的兩大戰(zhàn)略支點(diǎn)。在全球航空運(yùn)輸業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，中國絕不能落伍，亦不應(yīng)盲目改革，而應(yīng)以積極的態(tài)度了解、參與乃至引領(lǐng)，但任何改革和試驗(yàn)均應(yīng)立足中國國情，以國家利益為重。國際航線聯(lián)營和天空開放融合的西式模式并不契合中國現(xiàn)行國際航空運(yùn)輸業(yè)的整體趨勢，且已被中國實(shí)踐證實(shí)存在邏輯結(jié)構(gòu)沖突，但中國仍可借鑒并移植其有益成分，經(jīng)內(nèi)化改造成為中國特色的產(chǎn)業(yè)新模式。

（一）全面認(rèn)知國際航線聯(lián)營

面對國際航線聯(lián)營在全球澎湃的新形勢，中國應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其航空承運(yùn)人全面認(rèn)知和積極參與，航空承運(yùn)人可結(jié)合全球航線戰(zhàn)略布局、商業(yè)合作伙伴類別和盈虧評(píng)估機(jī)制等現(xiàn)實(shí)因素有選擇地參與一體化程度各異的國際航線聯(lián)營。國際航線聯(lián)營一般指兩家或兩家以上的航空承運(yùn)人在批準(zhǔn)的國際航線上建立包括共同制定價(jià)格、編排航班、收益管理、開發(fā)市場、組織營銷等全方位合作，并且共享收入、共攤成本，航空承運(yùn)人擺脫航權(quán)限制，實(shí)現(xiàn)彼此之間的“虛擬融合”。③米國良：《航空承運(yùn)人國際航線聯(lián)營合作模式發(fā)展研究》，《綜合運(yùn)輸》2014年第11期，第59-64頁。國際航線聯(lián)營一般并不涉及投資或者股權(quán)轉(zhuǎn)移事宜，更不會(huì)設(shè)立具備獨(dú)立法律地位的合作機(jī)構(gòu)，各承運(yùn)人仍保持獨(dú)立法人地位，只是在具體航線上表現(xiàn)得更像一個(gè)整體。①參見鄭少霖：《航空聯(lián)盟反壟斷豁免法律問題研究》，武漢大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第8-9頁。便利的商業(yè)合作模式，省去傳統(tǒng)并購的繁瑣法律程序，更利于國有企業(yè)居多的中國航空承運(yùn)人積極參與。現(xiàn)行的國際航線聯(lián)營，主要存在于星空聯(lián)盟、天合聯(lián)盟和寰宇一家三大戰(zhàn)略性航空聯(lián)盟，聯(lián)盟內(nèi)部相互選擇航空承運(yùn)人合作，因此國際航線聯(lián)盟又被稱為“聯(lián)盟內(nèi)聯(lián)盟”。②Brian F.Havel&Gabriel S.Sanchez,The Principles and Practice of International Aviation Law 161(Cambridge University Press 2014).2012年，加拿大航空總裁兼首席執(zhí)行官Calin Rovinescu接受《航空航天律師》（Air and Space Lawyer）雜志專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，航線聯(lián)營是星空聯(lián)盟深化合作的最新方式。2010年11月，歐盟委員會(huì)和美國運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《跨大西洋航空聯(lián)盟：競爭問題和規(guī)制路徑》報(bào)告指出，國際航線聯(lián)營是國際航空聯(lián)盟的高級(jí)合作形態(tài)。目前，中國航空承運(yùn)人參與的國際航線聯(lián)營亦主要是立基于三大航空聯(lián)盟內(nèi)部。然而，歐盟反壟斷審查和美國反壟斷豁免授權(quán)實(shí)踐則愈來愈彰顯國際航線聯(lián)營的獨(dú)立性地位。歐盟委員會(huì)直接以國際航線聯(lián)營為訴由啟動(dòng)反壟斷調(diào)查程序。③See EU Case 39.964 AF-KL/DL/AZ.越來越多的國際航空承運(yùn)人簽訂國際航線聯(lián)營協(xié)議，向美國運(yùn)輸部申請反壟斷豁免授權(quán)，其申請書的標(biāo)題雖命名為聯(lián)合商業(yè)合作或者聯(lián)盟，但是申請書正文部分卻重點(diǎn)介紹國際航線聯(lián)營協(xié)議，美國運(yùn)輸部最終也以航線聯(lián)營認(rèn)定其合作。④See 2013-9-14 Final Order,DOT-OST-2013-0068-0030，23 September 2013;Joint Delta and Virgin Atlantic Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2013-0068-0001,8 April 2013.即便在申請書上全面回避航線聯(lián)營字眼，但只要其符合國際航線聯(lián)營基本要件，美國運(yùn)輸部審查后也直接將其認(rèn)定為國際航線聯(lián)營。⑤See 2017-4-6 Final Order,DOT-OST-2015-0070-0167,10 April 2017;Joint Delta and Aeromexico Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2015-0070-0001,31 March 2015.

隨著國際航線聯(lián)營的深入發(fā)展，國際航線聯(lián)營協(xié)議涉及內(nèi)容越來越多，已經(jīng)超越純粹的航線范疇，擴(kuò)展至代碼共享、聯(lián)合銷售與營銷協(xié)調(diào)、補(bǔ)充產(chǎn)品開發(fā)和服務(wù)水平提高、機(jī)場共用和聯(lián)合采購等領(lǐng)域。⑥See Joint Delta and Virgin Atlantic Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2013-0068-0001,8 April 2013.代碼共享和航線聯(lián)營等均是國際航空聯(lián)盟的重要合作方式，現(xiàn)在國際航線聯(lián)營開始涵蓋代碼共享等傳統(tǒng)手段，進(jìn)一步彰顯其獨(dú)立性，足以與國際航空聯(lián)盟相抗衡。另外，不容否認(rèn)的是，鑒于國際航線聯(lián)營的巨大優(yōu)勢和受歡迎程度，其亦可在傳統(tǒng)三大聯(lián)盟外獨(dú)立適用，在實(shí)踐中已經(jīng)擴(kuò)展至捷星航空等低成本航空承運(yùn)人，一般航空與低成本航空承運(yùn)人合作建立國際航線聯(lián)營①See Notice of Decision Issued by Competition Commission Of Singapore(CCS)Notification for Decision by Qantas Airways and Jetstar Airways,Case Number:CCS 400/002/12,5 September 2013.，徹底打破聯(lián)盟的界限，從“聯(lián)盟內(nèi)聯(lián)盟”延展至“聯(lián)盟外適用”。因此，中國航空承運(yùn)人應(yīng)以開放視野，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，理性選擇國際航線聯(lián)營的合作伙伴，不必局限于各自參與的全球聯(lián)盟內(nèi)部。

（二）理性試行和適用天空開放

在關(guān)乎國際航線聯(lián)營活力的航權(quán)開放領(lǐng)域，縱使天空開放已是大勢所趨，但中國亦不能一蹴而就。中國應(yīng)繼續(xù)保持現(xiàn)行的航空運(yùn)輸協(xié)定模式，經(jīng)雙邊或者區(qū)域談判，在全球航線競爭或者布局的重要航線，率先與相關(guān)國家擴(kuò)大航權(quán)開放，增加航班班次和通航機(jī)場，擴(kuò)大指定航空承運(yùn)人數(shù)量，從而拓展航空承運(yùn)人參與國際航線聯(lián)營的選擇空間和靈活性，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)天空開放?？v使中國業(yè)已同東盟及其成員國、澳大利亞等地區(qū)和國家嘗試天空開放，但對第六和第七航權(quán)仍予以保留。②參見劉翀曉：《中國—東盟航權(quán)開放法律問題研究》，西南政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。實(shí)現(xiàn)全面天空開放應(yīng)結(jié)合國際航空運(yùn)輸市場和中國航空承運(yùn)人的全球航空競爭實(shí)力，循序漸進(jìn)地適用。東南亞和澳大利亞是亞太地區(qū)重要的航空市場，東南亞是中國近鄰，對中國而言，目前中澳航線已成為僅次于中美的第二大遠(yuǎn)程國際航空運(yùn)輸市場，中國的航空公司在東南亞和澳大利亞均具備相對國際競爭力，天空開放對中國明顯有利。反之，若中國采用美國策略全球推廣天空開放，則中國的國際航空運(yùn)輸市場可能被其他全球性國際航空公司進(jìn)一步擠占，影響具有戰(zhàn)略性的中國航空運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，反而有損中國航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。③參見李艷偉、鄭興無：《“天空開放”背景下我國民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)成長路徑研究》，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期，第49-54頁。

異于美國捆綁天空開放和國際航線聯(lián)營的做法，澳大利亞等國家雖已對外執(zhí)行天空開放，天空開放協(xié)定也涵蓋于其航空運(yùn)輸協(xié)定之中，但是在國際航線聯(lián)營反壟斷豁免授權(quán)審查進(jìn)程中，澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)有意“無視”天空開放和國際航線聯(lián)營的關(guān)系，主要是審查國際航線聯(lián)營是否契合其反壟斷法律體系。2016年，澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)審查維珍澳大利亞航空和新加坡航空國際航線聯(lián)營案，僅在“規(guī)制環(huán)境”簡單介紹澳大利亞和新加坡的天空開放協(xié)定，在其他方面則再無提及。①See Final Determination of Application for Revocation of A91267&A91268 and the Substitution of Authorisations A91539&A91540,23 September 2016.換言之，澳大利亞并不認(rèn)為國際航線聯(lián)營和天空開放存在因果關(guān)系，其做法實(shí)際上是杜絕因天空開放因素而否定國際航線聯(lián)營的不合理操作。此方式可謂靈活處理國際航線聯(lián)營和天空開放關(guān)系的有益經(jīng)驗(yàn)，中國可積極借鑒，其航權(quán)開放應(yīng)當(dāng)合理有序逐步推進(jìn)，率先以簽訂諒解備忘錄形式擴(kuò)大航權(quán)安排，繼而立基于實(shí)際探索天空開放，切莫為推廣國際航線聯(lián)營而盲目天空開放，最終產(chǎn)生威脅國際航空經(jīng)濟(jì)的安全大局的惡果。

（三）在“一帶一路”沿線國家推進(jìn)適用國際航線聯(lián)營

“一帶一路”是中國推出的重大國際合作倡議，已對全球經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生重大影響。國際航空業(yè)作為重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)亦應(yīng)積極參與和深化合作。中國民航已與43個(gè)“一帶一路”沿線國家實(shí)現(xiàn)空中直航，每周共有約4200個(gè)航班，國航、南航、東航等國內(nèi)航空公司加大對“一帶一路”沿線市場的運(yùn)力投放，新開辟沿線國家航線240條。近年來，“一帶一路”國際客運(yùn)量在國際旅客中的占比呈逐年提升的態(tài)勢，已從2015年的39.8%提升到2017年1至4月份的47.1%。②梁士斌：《我國與43個(gè)“一帶一路”沿線國家實(shí)現(xiàn)空中直航》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2863881.shtml，2018年5月25日訪問。中國已與120多個(gè)國家和地區(qū)簽署了政府間航空運(yùn)輸協(xié)定，其中，“一帶一路”沿線國家占62個(gè)。2014—2016年，中國與“一帶一路”沿線21個(gè)國家舉行了雙邊航空會(huì)談，擴(kuò)大了與上述國家的航權(quán)安排。③梁士斌：《我國與43個(gè)“一帶一路”沿線國家實(shí)現(xiàn)空中直航》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2863881.shtml，2018年5月25日訪問。因此，中國與“一帶一路”沿線國家擴(kuò)大航權(quán)已成事實(shí)和必然，中國航空承運(yùn)人亦在此區(qū)域積極拓展國際業(yè)務(wù)。然而，鑒于“一帶一路”沿線國家多數(shù)屬于發(fā)展中國家，尚未接觸國際航線聯(lián)營，在中國嘗試國際航線聯(lián)營的進(jìn)程中，除了與歐盟和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)合作適用，亦應(yīng)結(jié)合“一帶一路”倡議，結(jié)合擴(kuò)大航權(quán)的便利條件，挑選“一帶一路”沿線國家的適當(dāng)?shù)暮娇粘羞\(yùn)人試水國際航線聯(lián)營。既貫徹和因應(yīng)“一帶一路”倡議，又契合中國航空的國際化趨向。

（四）完善中國的反壟斷法律體系

因國際航線聯(lián)營無論是作為橫向壟斷協(xié)議，還是可能造成經(jīng)營者集中，都不可避免地涉及反壟斷議題。壟斷問題是任何營利企業(yè)必須考慮規(guī)避的議題，一旦因經(jīng)營疏失涉嫌壟斷，尤其在歐美地區(qū)，往往面臨反壟斷機(jī)構(gòu)的高額罰款甚或刑罰措施。規(guī)制國際航線聯(lián)營的現(xiàn)行反壟斷法模式有兩種：一種是事前的反壟斷豁免授權(quán)，參與聯(lián)營的航空公司事前取得反壟斷機(jī)構(gòu)的豁免授權(quán)，則后續(xù)實(shí)施聯(lián)營無壟斷問題，另一種是事后的反壟斷調(diào)查，航空公司簽訂聯(lián)營協(xié)議后可徑自執(zhí)行，但是期間可能面臨反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查。根據(jù)中國《反壟斷法》的規(guī)定，中國目前實(shí)施的是事后反壟斷調(diào)查模式。近年來，中國亦在思考完善事后的反壟斷調(diào)查模式，尤其是在壟斷協(xié)議領(lǐng)域。2016年，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于壟斷協(xié)議豁免一般性條件和程序的指南（征求意見稿）》，探討引入事后反壟斷調(diào)查的豁免制度，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌達(dá)成或者實(shí)施壟斷協(xié)議的行為進(jìn)行調(diào)查后，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前，經(jīng)營者或者行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，可向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請豁免。①事前的反壟斷豁免授權(quán)與事后反壟斷調(diào)查豁免并不相同，前者在事前，后者在事后，時(shí)間點(diǎn)不一致，是兩種不同的法律制度。根據(jù)國外反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，國際航線聯(lián)營協(xié)議無疑構(gòu)成壟斷協(xié)議，以上述征求意見稿為基礎(chǔ)，中國民用航空局和國際航協(xié)亦聯(lián)合召開反壟斷研討會(huì)，中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)專門組織航空聯(lián)營反壟斷豁免審查專題研討會(huì)，探索適合中國民航的反壟斷規(guī)制模式。隨著中國參與國際航線聯(lián)營的實(shí)踐擴(kuò)展，自然亦須對此予以反壟斷規(guī)制，不能只依賴外國反壟斷機(jī)構(gòu)的裁決，因此中國需要修改完善反壟斷法律體系，修訂現(xiàn)行的事后審查模式，均應(yīng)將國際航線聯(lián)營有效納入，為行業(yè)整體發(fā)展保駕護(hù)航。