論航空器用途與航空器法律性質(zhì)的關(guān)系

張 政

航空器問世伊始，各國即已經(jīng)意識到了這種可在空氣空間中自由航行的機械對國家安全產(chǎn)生的巨大影響。出于國家安全考慮，對航空器的法律定義在早期國際航空法，即1919年《關(guān)于管理空中航行的公約》（簡稱《巴黎公約》）中即已出現(xiàn)。《巴黎公約》認(rèn)為航空器屬于“大氣層中依靠空氣反作用力支撐的任何機器”。①See Annex A of Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation Signed at Paris，13 October 1919.1944年在芝加哥召開的國際航空會議上訂立的《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）再次重申民用航空活動國家安全的重要性，隨之成立的國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization,ICAO）②See 1944 Convention on International Civil Aviation，Part II,Article 43.將航空器定義為“依靠空氣的反作用力獲得支撐而不是依靠空氣對地面的反作用力獲得支撐的機械”。①See Annex 11 of Air Traffic Services of Convention on International Civil Aviation(2013).航空器的法律定義經(jīng)過一段時間的發(fā)展已基本符合航空業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情形。

除定義外，區(qū)分航空器法律性質(zhì)是國家和國際社會制定規(guī)范民用航空活動國際法律框架的前提，也是國際民用航空法律規(guī)則得以適用的基礎(chǔ)。存在國家主權(quán)原則和國家豁免原則的前提下，對國家航空活動進行統(tǒng)一規(guī)范既不合理，亦無必要，調(diào)整國際民用航空法律關(guān)系才是國際民用航空法的立法宗旨。如《芝加哥公約》和1963年《關(guān)于航空器內(nèi)犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）中，都規(guī)定其僅適用于民用航空器，排除了對國家和軍用航空器的適用。②See Ruwantissa Abeyratne,Law and Regulation of Aerodromes,223-256(Springer International Publishing 2014).顯然，航空器的法律性質(zhì)已經(jīng)成為繼航空器本身定義之后最為重要的法律問題之一，但迄今為止，民用航空器和國家或公共航空器的分野仍不明晰。③See ICAO,Secretariat Study on“Civil/State Aircraft”,LC/29-WP/2-1(1993).1983年，蘇聯(lián)攔截并擊落大韓航空KE007次航班就是模糊的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致最典型的事件之一，④大韓航空KE007次航班事件，發(fā)生于當(dāng)?shù)貢r間1983年9月1日清晨，大韓航空KE007次班機誤入蘇聯(lián)領(lǐng)空，遭蘇聯(lián)國土防空軍戰(zhàn)斗機擊落于庫頁島西南方。蘇聯(lián)認(rèn)為該航空器是民用航空器改裝的軍用偵察機，目的是深入庫頁島從事諜報行為，最終造成了慘劇。⑤See McCarthy&Gerard Michael,Limitations on the Right to Use Force against Civil Aerial Intruders:The Destruction of KAL Flight 007 in Community Perspective,6 New York Law School Journal of International and Comparative Law 177-209(1984).可見，航空器的外觀、涂裝和從事的飛行活動并非區(qū)分航空器性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，而采用用途標(biāo)準(zhǔn)予以區(qū)分又有模糊之處，因此引起的誤解有可能引發(fā)威脅國際航空運輸安全的問題。

一、航空器法律性質(zhì)的基本分類

現(xiàn)有國際和國內(nèi)航空立法通常都從各自的立法角度來規(guī)范航空器的法律性質(zhì)。在國際法層面上，《芝加哥公約》作為國際航空法的“憲章”，依航空器的用途區(qū)分航空器的法律性質(zhì)；而各國國內(nèi)法對航空器的定義規(guī)范大體相同，但區(qū)分法律性質(zhì)采取的標(biāo)準(zhǔn)各異。⑥參見吳建端：《航空法學(xué)》，中國民航出版社2005年版，第55頁。航空器的統(tǒng)一定義有助于各國建立統(tǒng)一適用的航空法律規(guī)則，但各國國內(nèi)法中對航空器法律性質(zhì)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差異，導(dǎo)致國內(nèi)法和國際法對確定航空器法律性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。

（一）國內(nèi)法上對航空器性質(zhì)的區(qū)分

縱觀各國航空立法，對航空器性質(zhì)的分類一般采用“二元分類法”，即將航空器分為民用航空器和公用航空器、民用航空器和軍用航空器、民用航空器和國家航空器兩個類別。不過，各國分類的方法和標(biāo)準(zhǔn)則各有不同，主要包括國家利益標(biāo)準(zhǔn)、特定用途標(biāo)準(zhǔn)、所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、傳統(tǒng)功能論以及折中路線標(biāo)準(zhǔn)。①參見賀富永：《航空法學(xué)》，北京國防工業(yè)出版社2008年版，第48頁。國內(nèi)航空法區(qū)分航空器性質(zhì)的目的主要在于通過認(rèn)定航空器在國內(nèi)法上的不同法律地位，從而在國內(nèi)法層面上針對不同性質(zhì)的航空器區(qū)分適用不同所有權(quán)、使用權(quán)制度和認(rèn)定侵權(quán)行為，具體則體現(xiàn)在國內(nèi)法院司法實踐中對于不同性質(zhì)的航空器所涉及的社會關(guān)系采取不同的調(diào)整手段。②參見楊惠、郝秀輝：《航空法通論》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第42頁。

各國國內(nèi)法對航空器性質(zhì)的界定各具特征。以美國航空法為例，美國《聯(lián)邦航空法》將航空器區(qū)分為民用和公用航空器，其中，公用航空器是指“供美利堅合眾國政府專用，或由政府所有，并由專業(yè)人員用于機組訓(xùn)練、裝備更新或展示；或包括一個州、領(lǐng)地、屬地、哥倫比亞特區(qū)或下述子項中政府機關(guān)使用的航空器；或?qū)儆诒徽B續(xù)包租90日以上的航空器……但不包括由政府所有的，任何運載人員或財產(chǎn)進行商業(yè)活動的航空器?！雹跾ee Code of Federal Regulations 14§1.1.可見，美國航空法主要以航空器功能和特定用途作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，兼采所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。這一立法方式看似構(gòu)成要件很多，但事實上較為明確，即由政府所有并完成一定量政府航空活動的航空器屬于公用航空器，并且排除了國有公司的航空器，即僅由政府所有但事實上進行客貨商業(yè)運輸?shù)暮娇掌鳌?/p>

美國將從事“政府專用”航空活動且不存在盈利活動的航空器歸類為公用航空器，由政府所有或獨家包租的航空器也被視為公用航空器，除此之外的不從事政府航空活動或具有商業(yè)盈利功能的航空器則歸類為民用航空器，對其適用規(guī)范民用航空活動的法律。中國1996年施行的《中華人民共和國民用航空法》（簡稱《民用航空法》）規(guī)定的較為簡單，即“本法所稱民用航空器，是指除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器。”④參見1996年《中華人民共和國民用航空法》第5條。從中國《民用航空法》的規(guī)定來看，中國對航空器的分類采用了單一的特定用途標(biāo)準(zhǔn)，①參見黃力華：《國家航空器法律問題研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期，第146頁。即通過劃定民用航空器不能從事的三項特定用途，從而將其從國家航空器區(qū)分開來。的確，由于《芝加哥公約》授權(quán)各國自行在國內(nèi)法中制定不同于公約的法律規(guī)定，②See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 38.采用不同的分類方式對航空器予以區(qū)分，故各國國內(nèi)法中區(qū)分國家航空器所采取不同的標(biāo)準(zhǔn)是被《芝加哥公約》所認(rèn)可的。

（二）國際法上對航空器性質(zhì)的區(qū)分

由于航空活動具有國際性，航空器也不僅限于在一國領(lǐng)域內(nèi)運營，尤其對于國土面積較小、航空運輸較為發(fā)達的歐洲各國而言，航空活動幾乎等同于國際航空活動。對于歐洲各國學(xué)者來說，至今仍然把航空法作為“國際航空法”的同義語。③參見趙維田：《國際航空法》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第3頁。即便《芝加哥公約》允許各國自行采納區(qū)分航空器法律性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，但國際公約和國際規(guī)則的規(guī)定顯然更具有影響力。作為國際航空法憲章的《芝加哥公約》第3條將航空器的法律性質(zhì)區(qū)分為國家航空器和民用航空器，將國家航空器定義為用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器，并明確該公約僅適用于民用航空器。④See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 3.可見，《芝加哥公約》同樣采取了特定用途標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分航空器法律性質(zhì)的依據(jù)。該公約通過列明軍事、海關(guān)和警察部門特殊用途的方式排除了對國家航空器的適用，中國正是參考了這一立法邏輯。

然而對比國際公約與國內(nèi)法，《芝加哥公約》中“國家航空器”的規(guī)定與中國《民用航空法》中“國家航空器”的規(guī)定，其文義仍略有不同。首先，《民用航空法》對民用航空器的規(guī)定是指除用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器，這一規(guī)定采用的是嚴(yán)格的特定用途說，即用于該三項特定任務(wù)或用途的航空器之外的航空器即屬于民用航空器。而《芝加哥公約》采取的措辭是用于（“used in…services”），從文義上看既可解釋為側(cè)重于規(guī)定航空器本身的用途，亦可解釋為執(zhí)行軍事、海關(guān)和警察部門某次飛行任務(wù)。其次，“用于……飛行任務(wù)”這一規(guī)定在中國《民用航空法》語境下可以指航空器長期用于軍事、海關(guān)和警察飛行任務(wù)，也可以指航空器被短期或暫時征用完成某次飛行任務(wù)。即便是登記在民用航空公司和私人名下的航空器，如果被征用用于短期或一次性的國家飛行任務(wù)時，也會根據(jù)規(guī)定被視為國家航空器。在中國平時的軍隊演練中，也有過使用民用航空器搭載和運輸軍事力量的先例。①參見劉仲豫、李冬冬：《空降兵某師借助地方資源提高全域作戰(zhàn)能力》，http://www.81.cn/gfbmap/content/2016-11/07/content_160953.htm,2018年4月10日訪問。而《芝加哥公約》則并沒有“某次飛行任務(wù)”的類似措辭，而是將專業(yè)的國家航空器，即采用專業(yè)技術(shù)設(shè)計和外觀涂裝等專用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器，以及短期或被偶然被征用的民用航空器都納入到國家航空器的范圍中。出于各國博弈的考慮，相對較為妥協(xié)的規(guī)定確實有利于《芝加哥公約》本身的通過，但同時也為劃定民用航空器和國家航空器這一概念留下了過大的解釋空間。大體而言，有二種情形無法通過考察《芝加哥公約》規(guī)定得出明確答案，即除了民用航空器明確執(zhí)行某次國家航空器飛行任務(wù)外，以民用航空器作為偽裝執(zhí)行國家軍事飛行任務(wù)的用途；非法干擾行為對航空器造成影響后，民用航空器轉(zhuǎn)而執(zhí)行警察任務(wù)用途。在這兩種情形下，前者利用民用航空器偽裝執(zhí)行國家航空器的任務(wù)極少發(fā)生，即便發(fā)生也是破壞國際民用航空運輸秩序的行為，國家無疑應(yīng)就這一不法行為承擔(dān)國家責(zé)任；但后者則有較多的實例發(fā)生，航空器受到非法干擾或擾亂后，正常的民用航空運輸用途被迫終止或暫停，航空器備降或迫降非目的地機場并以運送犯罪嫌疑人為首要任務(wù)。此時航空器的性質(zhì)是否可以根據(jù)《芝加哥公約》的規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閲液娇掌鳎摴s并未給出明確答案。

二、機上人員行為可能對航空器性質(zhì)產(chǎn)生的影響

民用航空器即便正在執(zhí)行運送旅客、貨物和郵件的民用航空運輸任務(wù)，在飛行中的航空器上的人員（機上人員）從事某些特殊行為時，可能改變航空器的用途，進而亦可能改變航空器的法律性質(zhì)。如機上人員行使某些航空安保（aviation security）職責(zé)時，航空器的用途會隨之變化。

（一）機長主動改變航空器用途

機長在飛行中的航空器上有著最高權(quán)力，其中一項十分重要的權(quán)力是機長對航空器內(nèi)犯罪或危及航空安全或秩序的警察權(quán)力。②參見趙維田：《國際航空法》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第425頁。機長的警察權(quán)又稱為機長治安權(quán)，主要規(guī)定在1963年《東京公約》中，其立法目的在于賦予機長機斷處置航空器上發(fā)生的非法干擾行為（unlawful interference act）或擾亂行為（disruptive act）。1963年《東京公約》是首個針對航空器上犯罪和擾亂行為的國際公約，其適用范圍既包括航空器上的犯罪行為的處置，也包括對犯罪行為和尚不構(gòu)成犯罪的機上擾亂行為的管控和處置。這也是《東京公約》制定的目的所在，在該公約制定過程中主要針對的問題之一就是為機長設(shè)置適當(dāng)?shù)臋?quán)力以便管控機上危害航行安全或紀(jì)律的行為，從而確保航空器在受到影響后能夠迅速恢復(fù)正常飛行。①參見趙維田：《國際航空法》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第423頁。因為通常來說在機上發(fā)生非法干擾行為或擾亂行為時，制止行為避免帶來更嚴(yán)重的后果是立法優(yōu)先考量的目標(biāo)。

非法干擾行為通常是指嚴(yán)重破壞航空安全的行為，而擾亂行為通常是指在航空器上不遵守行為規(guī)范，或不聽從機組人員指示，從而擾亂航空器良好秩序和紀(jì)律的行為。②參見2017年《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》第143條?！吨ゼ痈绻s》第17號附件《安保：保護國際民用航空免遭非法干擾行為》（簡稱附件17）將非法干擾行為和實施擾亂行為主體即不循規(guī)/擾亂性旅客（unruly/disruptive passengers）都納入航空安保工作應(yīng)予以處置的范圍。③See Annex 17 to the Convention on International Civil Aviation Security：Safeguarding International Civil Aviation against Acts of Unlawful Interference,March 2011.對于地面發(fā)生的行為可由機場警力予以控制，但航空器關(guān)閉艙門后或飛行過程中發(fā)生的非法干擾行為和擾亂行為則屬于機長治安權(quán)的管轄范圍?！稏|京公約》為機長規(guī)定了4種治安權(quán)力：其一是對旅客的管束權(quán)，只要機長有理由認(rèn)為航空器上的旅客已犯或?qū)⒎冈摴s所指的罪行或行為時，即可自行或請其他旅客配合在航空器上對該旅客實施管束。④See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 6.其二是驅(qū)逐（disembark）旅客的權(quán)力，⑤See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 8.該條主要針對的是該公約規(guī)定下的“行為”而非“罪行”，因此驅(qū)逐的對象主要是犯有輕微罪行或違法行為的不循規(guī)旅客，以確?！氨M快恢復(fù)機組和旅客的旅行”。其三則是機長認(rèn)為旅客在航空器內(nèi)犯了他認(rèn)為按照航空器登記國刑法是嚴(yán)重的罪行時，對旅客進行的移交（deliver）。移交與驅(qū)逐是兩個完全不同的概念，移交的前提是機長以自身的刑事法律知識為依據(jù)，認(rèn)為旅客犯了相當(dāng)嚴(yán)重的罪行時所作的機上管束行為的延續(xù)。與之配合的是1963年《東京公約》第13條對降落地國的接管義務(wù)，各締約國應(yīng)出于引渡和刑事追訴的需要按照本國國內(nèi)法持續(xù)對罪犯實施拘留。⑥See HUANG Jiefang,Aviation Safety through the Rule of Law:ICAO’s Mechanisms and Practices 120(Kluwer Law International 2009).而驅(qū)逐是機長主動將不循規(guī)旅客逐出航空器。降落地國對該旅客進行行為審查后，認(rèn)為不構(gòu)成犯罪時，旅客得以繼續(xù)其旅行或自行離開。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 15.其四是機長提供證據(jù)和情報的權(quán)力。②See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 9.之所以將其稱為一項權(quán)力，是因為機長在航空器上行使警察權(quán)時，自身既屬于證據(jù)提供者，也屬于執(zhí)法者，其執(zhí)法過程本身亦構(gòu)成刑事司法證據(jù)或情報的組成部分。

1963年《東京公約》在適用條件上區(qū)分了刑事罪行和不循規(guī)旅客實施的尚不構(gòu)成犯罪的擾亂行為。該公約規(guī)定對是否構(gòu)成犯罪的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“違反刑法”，此處的刑法指國際刑法公約和各國國內(nèi)的刑事法律規(guī)范，而擾亂行為并沒有規(guī)定具體的范圍和表現(xiàn)形式，其可能只是破壞航空器上的良好秩序和紀(jì)律的行為，也有可能危害或威脅危害航空器及其所載人員和財產(chǎn)的安全，最終演變?yōu)榉缸?。無論如何，航空器機長在根據(jù)1963年《東京公約》授權(quán)對航空器上人員實施管束措施時，等同于機長根據(jù)法律規(guī)定在機上對犯罪嫌疑人行使警察權(quán)這一行政權(quán)力。并且，機長根據(jù)該公約第9條行使罪犯移交權(quán)時，法律依據(jù)是罪犯被認(rèn)為犯了航空器登記國刑法中的嚴(yán)重罪行。顯然，機長在實施管束措施時，航空器本身除了完成正常的旅客、貨物和郵件運輸任務(wù)外，還附帶了運輸罪犯或犯罪嫌疑人的任務(wù)，而在非法干擾或擾亂行為尤為嚴(yán)重時，航空器可能改變航向備降其他機場，以驅(qū)逐或移交旅客為優(yōu)先任務(wù)。雖然此時正常飛行的航空器已轉(zhuǎn)化為執(zhí)行警察任務(wù)的航空器，航空器的用途已發(fā)生改變，但這一改變和后續(xù)的相關(guān)備降、迫降和移交犯罪行為人或嫌疑人的程序是民用航空器在發(fā)生特定情勢后，適用1963年《東京公約》規(guī)定所引起的后續(xù)飛行作業(yè)，其法律依據(jù)在于《東京公約》的規(guī)定和授權(quán)。并且，1963年《東京公約》也明確規(guī)定了該公約不適用于國家航空器，如果民用航空器中途因改變用途隨之改變法律性質(zhì)，則會引起公約立法目的的落空。

（二）飛行安保員行使權(quán)限改變航空器用途

如果說機長治安權(quán)只是機長管控航空器權(quán)責(zé)中的附隨權(quán)力，則飛行安保員制度則專為處置和管控航空器上的犯罪行為而設(shè)置。飛行安保員制度是修訂《東京公約》的2014年《修訂〈關(guān)于在航空器上犯罪和犯有某些其他行為的公約〉的議定書》（簡稱2014年《蒙特利爾議定書》）中確立的全新航空器安保規(guī)則。此前，飛行安保員制度或空中警察只是在國際航空會議中被提及，或在少數(shù)國家的國內(nèi)法律中予以規(guī)定。由于成本和難以統(tǒng)一飛行安保員權(quán)限的問題，國際航線設(shè)置機上安保員一直受到國際駕聯(lián)（IFALPA）和國際航協(xié)（IATA）的抵制。①See I.H.Ph.Diederiks-Verschoor,An Introduction to Air Law 396(Kluwer Law International 2012).直到美國9·11事件發(fā)生，附件17才在2001年第7版第10次修訂中，采取由國際民航組織安保專家組（AVSECP）提議的形式初步規(guī)定了“飛行安保員”（in-flight security personnel）的名稱。在附件17第9版的修訂中，首次正式定義了飛行安保員（又稱飛行安全官，in-flight security officer,IFSO），是指由航空器運營國和航空器登記國政府予以授權(quán)，配屬在航空器上以確保航空器及其使用者抵制非法干擾行為的人員，不包括私人安保人員。②See Annex 17 to the Convention on International Civil Aviation Security：Safeguarding International Civil Aviation against Acts of Unlawful Interference,March 2011.

2014年《蒙特利爾議定書》并沒有對飛行安保員作出明確定義，而是在第7條和第9條中對其職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任承擔(dān)進行了規(guī)定。按照2014年《蒙特利爾議定書》的規(guī)定，飛行安保員的主要職責(zé)在于接受機長的請求或者自主采取行動以保護航空器及所載人員的安全，防止非法干擾行為。這一職責(zé)范圍與附件17第9版的規(guī)定相一致。議定書還進一步規(guī)定，飛行安保員在締約國之間雙邊和多邊協(xié)定安排允許的情況下，可以出于防止嚴(yán)重罪行的目的采取合理的預(yù)防措施。③See The Protocol to the Tokyo Convention of 1963,Presented by Japan,2014.由此可見，飛行安保員的權(quán)責(zé)包括：（1）其在維護航空安全的職責(zé)內(nèi)擁有和機長同樣的權(quán)限，并不相互統(tǒng)屬；（2）其在航空器內(nèi)的部署和職權(quán)范圍來自締約國之間關(guān)于飛行安保員的雙邊或多邊協(xié)定；（3）其自主判斷采取行動時，主要針對航空器上行將或已犯下的嚴(yán)重罪行。根據(jù)《芝加哥公約》的規(guī)定，附件17在締約國未向國際民航組織理事會通知背離的前提下對締約國有約束力，因此在遵循附件17的前提下，締約國可以根據(jù)附件17的規(guī)定通過國內(nèi)立法設(shè)置飛行安保員。④See ICAO,Comments on Montréal Protocol,DCTC Doc.No.10 31/1/14,31 January 2014.如果說機長治安權(quán)重點旨在恢復(fù)航空器的機上秩序，飛行安保員則與機長治安權(quán)針對的擾亂行為不同，其毫無疑問正在執(zhí)行管束和移交犯罪嫌疑人的警察任務(wù)。在飛行安保員制服并管束非法干擾行為人后，航空器亦隨之成為運輸恐怖分子或罪犯接受刑法處罰的載具，此時航空器的飛行路線亦通常會發(fā)生改變，從原定的預(yù)定目的地改變?yōu)榫徒鼘ふ覀浣禉C場降落，從而將罪犯盡快繩之以法。故飛行安保員行使職責(zé)時，正在執(zhí)行民用航空運輸任務(wù)的航空器已經(jīng)轉(zhuǎn)為執(zhí)行警察任務(wù)，但航空器本身仍被視為民用航空器對待，仍需依照關(guān)于民用航空器的相關(guān)國際公約的規(guī)定來作業(yè)。

三、國家處置措施對航空器性質(zhì)的影響

一旦航空器上發(fā)生非法干擾行為或其他類似情勢從而影響航空器正常飛行狀態(tài)時，航空器的飛行任務(wù)可能因此而發(fā)生轉(zhuǎn)化，從普通的民用航空運輸用途轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行軍事、海關(guān)和警察用途。航空器用途可能引起航空器性質(zhì)的改變并非僅限于航空器本身，還涉及國家對此類航空器可采取的處置措施以及國家對航空器可采取的識別和攔截措施等多個重要法律問題。

（一）降落地國可采取的處置措施

降落地國對航空器可以采取的處置措施首先取決于航空器的法律性質(zhì)。按照國際公約和國際民用航空運輸規(guī)則的規(guī)定，降落地國對遭受非法干擾行為影響的航空器進行處置，主要是指當(dāng)受到非法干擾的航空器降落至該國機場或迫降至該國領(lǐng)土上時，降落地國對航空器上的人、事、物的管控措施。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 13.降落地國可以采取的處置措施除根據(jù)國家主權(quán)原則對航空器、機組和旅客實施管轄外，還包括國際公約中規(guī)定的有關(guān)接收航空器機長所移交的罪犯，并在必要時對其實施拘留或其他強制措施。此外，降落地國還可以對被拘留的罪犯開展初步調(diào)查等司法或行政措施，還包括通知被拘留人的本國，告知初步調(diào)查結(jié)論和是否要對其行使刑事方面的管轄等一般司法程序上的義務(wù)等。

1963年《東京公約》在第5章“國家的權(quán)力和義務(wù)”中就此問題為作為降落地的公約締約國設(shè)置了管轄規(guī)則和義務(wù)。該公約規(guī)定，在移交航空器上的犯罪人員時，降落地國應(yīng)當(dāng)允許航空器的機長移交罪犯，并出于刑事追訴和引渡的目的拘留罪犯且對其開展初步調(diào)查。②See of Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 13.而在接收被機長驅(qū)逐的不循規(guī)旅客時，降落地國在不是該不循規(guī)旅客的本國時，可以拒絕接收該旅客，使其繼續(xù)旅行，或?qū)⑵渌头当緡蛴杏谰米∷膰?，或送返其開始空中旅行的國家。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 14.

由此可見，降落地國對航空器實施的管轄是任擇性的，即使對于最為嚴(yán)重的機上犯罪，降落地國也僅僅是有權(quán)“接收”所移交的犯罪行為人或嫌疑人而已，并非有義務(wù)一定要對其行使管轄權(quán)，除非該行為人犯有根據(jù)1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）和其他公約規(guī)定必須予以嚴(yán)懲的國際罪行。降落地國事實上處在懲治犯罪行為人和擾亂行為的行為人的最末端，行使管轄權(quán)的目的亦是懲治機上的“罪犯”而不是處置航空器本身。出于公約的授權(quán)，航空器即便是以移交罪犯或行為人而備降或迫降非目的地的其他國家，降落地國也無權(quán)因此扣留和限制恢復(fù)正常運營后的航空器。這一系列的處置措施都說明了降落地國僅具有對航空器上犯罪行為人或嫌疑人實施扣押和調(diào)查的權(quán)力，而且該權(quán)力的行使是依據(jù)處置民用航空器的程序進行的，并不因為航空器轉(zhuǎn)為運送犯罪行為人或嫌疑人的用途而將其視為國家航空器。處置后放行航空器的措施也并不代表降落地國承認(rèn)航空器本身存在國家豁免而無法管轄，而是依據(jù)1963年《東京公約》規(guī)定的減少對民用航空運輸?shù)呢?fù)面影響，盡快恢復(fù)旅客和機組的旅行這一原則進行。

（二）國家對航空器的識別和攔截規(guī)則

國家對民用航空器有意或無意的干擾、攔截、迫降甚至動用武力一直影響民用航空的順利進行。為避免出現(xiàn)類似情形，《芝加哥公約》通過了第3分條，確定了國家應(yīng)當(dāng)盡量避免對民用航空器使用武力從而影響其正常飛行的原則。但自美國“9·11”事件后，國家對民用航空器的識別和攔截權(quán)再次被擴張，現(xiàn)今對航空器的識別和攔截的主要目的是避免當(dāng)航空器被極端分子劫持后可能造成更大破壞。當(dāng)民用航空器被極端分子劫持，其不但喪失了原有的民用用途，而且可能被極端分子用做武器攻擊機上和地面人員及財物。此時，國家是否可以單方面認(rèn)為該航空器的用途轉(zhuǎn)變從而引發(fā)其法律性質(zhì)的變化，并對其實施不受《芝加哥公約》約束的識別、攔截甚至將其迫降的操作呢？

根據(jù)《芝加哥公約》的規(guī)定，內(nèi)陸國家對在其領(lǐng)土上空飛行的民用航空器根據(jù)領(lǐng)空主權(quán)原則對其適用國內(nèi)法關(guān)于航空器飛行和運轉(zhuǎn)的規(guī)則和規(guī)章。締約國對非正常飛越其領(lǐng)土的航空器，或者有合理的根據(jù)認(rèn)為該航空器被用于與本公約宗旨不相符的目的，有權(quán)采取指令降落或要求航空器作出其他飛行動作以終止對締約國領(lǐng)空主權(quán)的侵犯。①See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 3bis.此外，《芝加哥公約》第12條還規(guī)定，航空器處于國家管轄外空域的情形下，即在公海和國家管轄外區(qū)域上空飛行時，國家可以按照可適用的飛行規(guī)則對疑似受到非法干擾影響的民用航空器進行識別。

《芝加哥公約》通過附件2《空中規(guī)則》（Rules of the Air）來細(xì)化第12條的規(guī)定，從而為締約國提供一個強制統(tǒng)一適用的飛行規(guī)則。②See Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation:Rules of the Air,2005.附件2為民用航空器設(shè)定了在國家管轄外區(qū)域上空飛行時需要遵循的國際標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)附件2的規(guī)定，締約國有權(quán)對飛越、經(jīng)停或即將進入其領(lǐng)空的航空器實施識別作業(yè)，航空器也有義務(wù)報送其自身的飛行計劃和位置信息供締約國識別。對于未按照公約附件2的規(guī)定報送飛行計劃和拒不應(yīng)答地面通信的航空器，締約國可將其視為已遭受非法干擾的航空器，并有權(quán)按照附件2第3章中詳細(xì)列明的針對民用航空器的攔截程序進行攔截。③See Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation:Rules of the Air,2005.附件2考慮到了《芝加哥公約》當(dāng)事國可以對正在飛行的民用航空器實施識別、攔截等管控措施時所應(yīng)依據(jù)的國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而此類標(biāo)準(zhǔn)對締約國的約束力來源于《芝加哥公約》的授權(quán)，并僅適用于民用航空器。

可見，《芝加哥公約》及其附件制定的目的之一是在發(fā)生了非法干擾行為乃至航空器已經(jīng)被劫持的情形下，最大限度地保存民用航空運輸安全和旅客及機組的安全。根據(jù)附件的規(guī)定，民用航空器的飛行應(yīng)附有飛行計劃，非常態(tài)勢出現(xiàn)導(dǎo)致正常的飛行計劃被改變時，機組應(yīng)按照預(yù)先設(shè)定的脅迫代碼通過應(yīng)急頻道向地面通報，國家據(jù)此判斷航空器是否處于敵對或非法飛行狀態(tài)并采取相應(yīng)措施。④See E.Cuadra，Air Defense Identification Zones:Creeping Jurisdiction in the Airspace,18 Virginia Journal of International Law 485-512(1978).而此類措施被采取的前提如同1963年《東京公約》一樣，都是應(yīng)對發(fā)生緊急狀況的民用航空器時所應(yīng)采取的措施，國家仍然應(yīng)當(dāng)在《芝加哥公約》第3分條的修正案和附件2識別和攔截操作的規(guī)定下對航空器采用攔截措施，并最大限度保護航空器內(nèi)人員的生命和航空器的安全。如果航空器的性質(zhì)發(fā)生變化，則上述規(guī)則對航空器不再適用，國家對航空器的管轄權(quán)則會得以無限擴張，很可能將會再次發(fā)生類似大韓航空KE007次航班的慘劇。民用航空器不因其遭受非法干擾行為的影響或因轉(zhuǎn)變?yōu)檫\輸犯罪行為人用途而改變其民用的法律性質(zhì)，這是國際航空立法出于對航空器上旅客和機組人員生命安全的考量。

四、結(jié)語

國家航空器的法律屬性根據(jù)航空器的登記屬性及其特定用途而確定。登記為國家航空器并一直用于警察、海關(guān)或軍事飛行用途的航空器毫無疑問可以確定其國家航空器的法律性質(zhì)。而被公開征用和公布飛行計劃，并用于國家飛行任務(wù)用途的民用航空器也應(yīng)被視為國家航空器。但航空器的特定用途說不應(yīng)被擴大理解，當(dāng)航空器遭受非法干擾行為或擾亂行為的影響，或出現(xiàn)被極端分子劫持的情勢時，無論是機長、飛行安保員或來自降落地國或其他有管轄權(quán)的國家介入，使其原本的民用航空用途轉(zhuǎn)變?yōu)檫\送犯罪行為人或嫌疑人的警用用途時，航空器本身的法律性質(zhì)不會因此而發(fā)生改變。各國仍應(yīng)當(dāng)將其視為民用航空器，并持續(xù)對其履行與民用航空運輸有關(guān)國際公約所規(guī)定的義務(wù)。