面向流域的飲用水水源污染防治機制改革
——以長江經(jīng)濟帶為分析對象

楊開元，孫芳城，郭海藍

(1.重慶工商大學 會計學院，重慶 400067；2.重慶大學 法學院，重慶 400030)

一、引言

2015年4月，國務院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》明確要求“保障飲用水水源安全，強化飲用水水源環(huán)境保護”；2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》再次強調“嚴格保護良好水體和飲用水水源，加強水質較差湖泊綜合治理與改善”；2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會指出，要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。頂層政策設計的重視和強調從側面突顯出我國飲用水水源保護面臨的制度供給不足和制度運行效果欠佳的困境，亟待通過相關污染防治機制的改革和完善以切實提升飲用水水源地與流域水資源整體保護的能力和成效。作為我國長度最長、流域面積最廣和流量最大的河流，長江承載著保障流域協(xié)調發(fā)展和供給水資源產(chǎn)品的核心功能。但隨著長江沿線地區(qū)經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，長江流域水資源的生態(tài)環(huán)境狀況承受日益嚴峻的污染壓力，已經(jīng)成為名副其實的全國最大“下水道”[1]，嚴重背離于長江經(jīng)濟帶“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的綠色發(fā)展要求?！吧鷳B(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的時代命題為長江經(jīng)濟帶水資源保護開發(fā)提出了明確的前進方向，如何有效保護和合理利用水資源，加強飲用水水源地保護，無疑應當成為推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展的重要任務之一。

針對飲用水水源污染防治制度建設，王燦發(fā)(2010)提出應當進行飲用水水源地的專門立法；黃錫生(2007)指出飲用水源污染嚴重威脅飲用水安全，亟需構建對應性的制度；曾文革(2008)從我國西部農(nóng)村的飲用水安全狀況，揭示了我國飲用水管理立法和執(zhí)法方面的缺陷；王志鳳(2013)提出要建立和完善飲用水源地生態(tài)補償機制，以化解區(qū)域發(fā)展不均衡、水污染防治不力、飲用水安全問題較為突出等問題；鄭丙輝、劉琰(2007)對飲用水源地水環(huán)境質量標準的完善提出了建議。本文嘗試在厘清飲用水水源地污染特征演變趨勢的基礎上，剖析飲用水水源污染防治機制所面臨的運行困境，進而提出針對性的優(yōu)化進路，增強飲用水水源污染防治機制設計的可操作性與實效性。

二、飲用水水源污染趨勢變遷

飲用水水源的污染特征演變與整體生態(tài)環(huán)境污染的宏觀變遷趨勢存在伴生關系，就長江經(jīng)濟帶而言，作為流域生態(tài)環(huán)境重要構成要素之一的飲用水水源在污染特征趨勢上主要呈現(xiàn)出如下特點。

1.由局部性污染轉向普遍性污染

從西方發(fā)達國家的飲用水水源污染防治歷程來看，各國的飲用水污染大都經(jīng)歷了從局部性污染到普遍性污染的轉變。隨著我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，梳理近年來的水資源狀況統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難得出，我國飲用水水源污染也正在遭遇這一進程。從水質上看，水利部發(fā)布的2009年中國水資源公報顯示，2009年，水利部對全國71個主要湖泊的水質進行了監(jiān)測評價，全年總體水質為Ⅰ～Ⅲ類的湖泊占比58.4%，Ⅳ～Ⅴ類湖泊占比27.6%，劣Ⅴ類湖泊占比14%。對上述湖泊進行營養(yǎng)狀態(tài)評價，處于富營養(yǎng)狀態(tài)的水庫46個，占比64.8%。而根據(jù)2016年中國水資源公報顯示，上述四個水質類型百分比已分別變動為23.7%、58.5%、17.8%和78.6%。2016年環(huán)境保護部開展的長江經(jīng)濟帶地級及以上城市集中式飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項行動排查出沿江11個省市、126個地級市總計490個飲用水水源地存在問題，飲用水水源污染呈現(xiàn)出由局部性污染轉向普遍性污染轉變的明顯傾向，飲用水安全形勢較為嚴峻。

圖1 全國主要湖泊水質類型分布比例

2.由單一型城市污染轉向城市農(nóng)村復合型污染

根據(jù)衛(wèi)生和水利部門的調查，我國農(nóng)村地區(qū)飲用水僅59.56%符合農(nóng)村飲水衛(wèi)生標準，另有超過40%未達到飲用水基本衛(wèi)生標準要求。近年來，我國的飲用水污染呈現(xiàn)的一大特點是：部分農(nóng)村地區(qū)，尤其中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的飲用水安全問題比城市飲用水安全問題更為嚴峻和突出。受長江流域農(nóng)業(yè)種植結構以及粗放型施肥習慣的影響，這一特點在長江經(jīng)濟帶沿岸地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。這與農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，農(nóng)藥、化肥的大量使用，畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染負荷[注]以處于長江經(jīng)濟帶的重慶為例，全市自2005年以來業(yè)已取締的庫區(qū)范圍內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖就達791箱，共18 909平方米。的不斷加大，農(nóng)村生活垃圾和污水排放欠缺規(guī)范機制等直接原因密不可分；同時也與農(nóng)村地區(qū)人口分布松散、集中供水困難、污水處理設施建設落后、農(nóng)民環(huán)境保護意識缺乏等間接原因息息相關[2]。兩者綜合作用導致當前飲用水污染狀況呈現(xiàn)出由城市的單一型污染向“城市+農(nóng)村”復合型污染轉變的趨勢。

3.工農(nóng)業(yè)點源、面源污染是主要污染源

我國每年的工業(yè)生產(chǎn)中，約三分之一的工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入江河湖泊水域。就長江經(jīng)濟帶而言，沿岸目前存在數(shù)十萬家化工企業(yè)和其他企業(yè)，每年向長江排放近400億噸廢水，對長江水質和生態(tài)環(huán)境造成嚴重威脅。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也由于農(nóng)藥、化肥的不科學使用，致使只有少量農(nóng)藥、化肥附著或被吸收，其余絕大部分殘留在土壤或漂浮在大氣中，通過降雨和地表徑流的沖刷致使含有氮、磷、鉀等營養(yǎng)元素的殘留物質和一些其他類型的有害物質流入地表水或滲入地下水從而形成污染。同時，我國農(nóng)村地區(qū)規(guī)?；a(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖的不斷出現(xiàn)與污染處理設施的滯后性建設對立明顯，絕大部分養(yǎng)殖場的畜禽糞便未經(jīng)處理直接排放如地表或水體，從而致使飲用水水源水質進一步惡化。以處于長江經(jīng)濟帶的重慶為例，2015年上半年，全市各區(qū)縣(自治縣)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活飲用水源地水質主要超標污染物為高錳酸鹽指數(shù)、化學需氧量和五日生化需氧量，其超標率分別為1.67%、1.38%和1.10%。由此可見，經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的工業(yè)農(nóng)業(yè)點源、面源相結合的環(huán)境污染已經(jīng)成為當前飲用水水源的主要污染來源。

三、飲用水水源污染防治機制運行困境

長江經(jīng)濟帶沿岸各省市在飲用水水源污染防治方面作出過大量探索，但從《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》以及相關地方性法規(guī)等立法內(nèi)容及制度實施的效果來看，長江經(jīng)濟帶飲用水水源保護現(xiàn)狀仍然不容樂觀，凸顯出當前飲用水水源污染防治機制尚面臨以下三大困境。

1.管理體制橫向職權劃分不清，縱向末端監(jiān)管缺位

我國目前尚未就飲用水水源設置專門性的管理體制，對飲用水水源的管理主要適用水資源的管理體制，后者主要規(guī)制調整水資源的開發(fā)與利用，我國對此建立了“國務院水行政主管部門—流域管理機構—地方水行政主管部門”為核心的行政管理體制，并形成了水資源統(tǒng)一管理與分級管理相結合的格局以及流域管理與行政區(qū)域管理相連接的水資源管理制度[3]。在長江流域，基于“黃金水道”的定位，海事部門在長江管理中也具有相應職責和權限，九龍治水的特點顯得尤為突出。具體日常管理和污染防治工作中，不同管理主體之間爭權、推諉的情況時有發(fā)生，各方針對水資源的保護和管理權限劃分問題存在模糊與沖突。

(1)橫向職權劃分不清。目前我國水資源的開發(fā)利用與污染防治分屬于水行政主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門管理，但由于水資源具有動態(tài)性、流域性、多功能等特點，對主管部門的協(xié)調管理能提出了較高要求，這意味著在確定一個主管部門的同時，其他諸如發(fā)展改革、自然資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、城市管理等具有相關監(jiān)督管理權限的部門必須同時在其職責范圍內(nèi)進行協(xié)助配合、通力合作，方能有效防止水資源特別是飲用水水源遭受污染或確保飲用水水源在遭受污染后得以及時修復治理。但問題在于現(xiàn)行行政管理體制下，水行政主管部門和生態(tài)環(huán)境主管部門各自的統(tǒng)一監(jiān)督管理權與其他相關部門的水環(huán)境管理權之間缺乏明確的部門關系界定和行之有效的工作協(xié)調機制，各管理主體的職權劃分存在模糊區(qū)域，導致實踐中部門之間出現(xiàn)爭權奪利、推諉責任的現(xiàn)象，嚴重阻礙飲用水水源污染防治工作的全面系統(tǒng)開展[4]。

(2)縱向末端監(jiān)管空白。飲用水水源根據(jù)供水規(guī)模的大小分為集中式飲用水水源和分散式飲用水水源，前者主要分布于城鎮(zhèn)地區(qū)，后者則作為我國飲用水水源管理體系的末端大量分布在我國廣袤的農(nóng)村地區(qū)。從我國2016年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，城鎮(zhèn)常住人口79 298萬人，農(nóng)村常住人口為58 973萬，后者比例仍然占全國總人口的42.6%，加之全國各地因飲水污染問題頻繁出現(xiàn)的“癌癥村”、“畸形村”事件，可見后者在服務人口的規(guī)模和污染防治的重要性上絲毫不亞于前者。但目前我國的飲用水水源污染防治法律法規(guī)中，絕大部分均針對城鎮(zhèn)集中式飲用水水源制定，涉及農(nóng)村分散式飲用水源的法律規(guī)制缺位明顯[5]。筆者對長江經(jīng)濟帶沿岸12個省、直轄市地方立法現(xiàn)狀進行梳理后得出，其中僅8個省、直轄市制定了關于飲用水水源保護(污染防治)的地方性法規(guī)，僅5個地方立法涉及到“分散式飲用水水源”的表述，僅3個地方立法(《四川省飲用水水源保護管理條例》《重慶市飲用水源污染防治辦法》《安徽省飲用水水源環(huán)境保護條例》)具體涉及了分散式飲用水水源保護區(qū)域的劃定和管理規(guī)定。由此可見，當前地方層面的分散式飲用水水源污染防治法律制度構建仍然存在空白，飲用水水源管理體系的末端監(jiān)管出現(xiàn)缺位。

表1 長江經(jīng)濟帶各省市相關地方性法規(guī)、政府規(guī)章制定情況

2.保護區(qū)生態(tài)補償制度缺位，對區(qū)內(nèi)違法行為處罰畸輕

我國的飲用水水源保護區(qū)制度現(xiàn)集中規(guī)定于《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》中，主要體現(xiàn)為對保護區(qū)的劃分、保護和處罰進行相應的限制性和禁止性規(guī)定。長江經(jīng)濟帶大部分省市也據(jù)此構建了相應的地方性飲用水水源保護區(qū)制度，目前主要呈現(xiàn)出生態(tài)補償制度缺位與對飲用水水源污染違法行為處罰畸輕的問題。

(1)生態(tài)補償制度缺位。生態(tài)補償制度建立于“外部性理論”與“公共物品理論”的基礎之上[6]。飲用水水源保護區(qū)專為保護飲用水水源安全而劃定，法律規(guī)定保護區(qū)內(nèi)應當嚴格遵循相關禁止性規(guī)范，包括禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目、排放污染物的建設項目，禁止從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖或者組織進行旅游、垂釣等可能污染水體的活動，上述禁止性規(guī)范無疑會對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展形成一定阻礙。這就導致了保護區(qū)內(nèi)的群體為了保護關乎保護區(qū)內(nèi)外飲用水安全的公共利益而犧牲了區(qū)內(nèi)的局部利益，對于這部分局部利益的犧牲，從自然法以及現(xiàn)代民法公平原則的角度看，保護區(qū)外享受了這一公共福祉的群體理應對保護區(qū)內(nèi)的群體進行補償。財政部于2018年2月印發(fā)了《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，長江經(jīng)濟帶飲用水水源生態(tài)補償兼具流域補償和飲用水水源補償?shù)碾p重性質，具有重大的現(xiàn)實意義，但目前該制度在我國法律體系中的構建尚處于較為空白的境地，相關法律、地方性法規(guī)中規(guī)定較少，實踐中也缺乏可操作性的規(guī)范指引，有關制度設計工作亟待完善。

(2)對保護區(qū)內(nèi)的違法行為處罰畸輕?？茖W合理的法律制度處罰體系設計，有賴于在經(jīng)濟學“成本—收益分析”的視角下展開[7]。就違反保護區(qū)內(nèi)禁止性規(guī)定的行為而言，目前我國法律主要以罰款的方式設定違法成本?！吨腥A人民共和國水污染防治法》對其設定的罰款上限雖達到了一百萬元，但對大型排污單位而言，這一罰款上限難以與巨大的違法所得經(jīng)濟利益相抗衡，過低的違法成本導致生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門面臨排污單位寧愿繳納罰款，也不愿停止違法排污行為的執(zhí)法困境[8]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十九條確立的按日計罰制度，雖旨在提高違法成本，震懾違法排污行為，但囿于上述《中華人民共和國水污染防治法》設置的起罰額度較低，致使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在借助按日計罰制度打擊違法排污行為的執(zhí)法實踐中仍然顯得力不從心。比較美國的立法經(jīng)驗觀之，《清潔水法案》Section309(c)(2)(B)款將造成相關水污染的違法行為處罰上限設定為違法一日處罰款50 000美元或處3年以下的監(jiān)禁，或二者并處[9]。由此，提高飲用水水源保護區(qū)內(nèi)違法排污行為的按日計罰起罰額度，加大違法排污成本，實屬解決保護區(qū)內(nèi)環(huán)保執(zhí)法困境的當務之急。

3.飲用水水源水質監(jiān)測制度漏洞叢生

飲用水水質監(jiān)測作為飲用水日常監(jiān)管的重要一環(huán)，在確保水質安全、及時發(fā)現(xiàn)并修復治理飲用水水源污染方面具有關鍵性作用。目前，我國的飲用水源水質監(jiān)測制度由《全國集中式生活飲用水水源地水質監(jiān)測實施方案》(環(huán)辦函〔2012〕1266號)(以下簡稱《實施方案》)這一規(guī)范性文件確立，《實施方案》從宏觀上明確了全國的飲用水水源水質監(jiān)測范圍，并將飲用水水源水質監(jiān)測工作的主管單位明確為各省(區(qū)、市)環(huán)境保護主管部門。但結合長江經(jīng)濟帶飲用水水源污染防治監(jiān)管的實踐成效觀之，該制度仍然面臨以下實施困境。

(1)監(jiān)測范圍過窄。如前所述，分散式飲用水水源作為我國飲用水水源管理體系的末端，在服務人口的規(guī)模和污染防治的重要性上絲毫不亞于集中式飲用水水源?！秾嵤┓桨浮穼⑽覈嬘盟此|監(jiān)測范圍限定為“全國31個省(區(qū)、市)行政區(qū)域內(nèi)338個地級以上城市、2 862個縣級行政單位所在城鎮(zhèn)的所有在用集中式生活飲用水水源地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式生活飲用水水源地”，對于數(shù)量龐大的分散式飲用水水源未作任何監(jiān)測規(guī)定，直接導致我國廣大農(nóng)村地區(qū)的飲用水水源水質監(jiān)測處于真空狀態(tài)，水質安全難以保障。

(2)監(jiān)測頻次過低?！秾嵤┓桨浮穼τ诒O(jiān)測頻次的要求過于寬松，根據(jù)《實施方案》規(guī)定，對于地級以上城市的集中式生活飲用水水源地(包括地表水和地下水水源地)僅需在每月上旬采樣監(jiān)測1次；對于縣級行政單位所在城鎮(zhèn)的集中式地表水飲用水水源地僅需每季度采樣監(jiān)測1次，地下水飲用水水源地則僅需每半年采樣監(jiān)測1次。如此低頻次的監(jiān)測無法持續(xù)、全面地反映飲用水水源的質量狀況，難以在保障飲用水水源水質的長期安全上發(fā)揮應有作用，有違水質監(jiān)測制度的設計初衷[10]。

(3)監(jiān)測信息透明度較低。飲用水水源的水質狀況與公民的飲水安全直接相關，落實環(huán)境保護法領域的公眾參與原則，首先應當保障公民的環(huán)境知情權[11]。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十三條對公民依法享有獲取環(huán)境信息的權利和政府負有依法公開環(huán)境信息的義務進行了明確規(guī)定。對于飲用水水源水質監(jiān)測的結果信息，目前《實施方案》構建的水質監(jiān)測制度并未涉及相應的信息公開程序和途徑，監(jiān)測信息的公開化、透明化仍處于被制度設計弱置的尷尬境地，公民在飲水安全領域的環(huán)境知情權和參與權缺乏有效的實現(xiàn)途徑。

四、飲用水水源污染防治機制改革優(yōu)化進路

習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調：生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。結合當前飲用水水源污染呈現(xiàn)的特征趨勢并剖析其防治困境之所在，為破解實踐中面臨的污染防治機制運行囹圄，落實當前對于長江經(jīng)濟帶發(fā)展“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的時代要求，以此為契機推進《中華人民共和國長江法》的立法工作，下文擬從創(chuàng)新管理體制、厘清橫縱關系，健全生態(tài)補償制度、增加違法成本和完善飲用水水源水質監(jiān)測制度方面著手，探尋飲用水水源污染防治機制的改革優(yōu)化和規(guī)范路徑。

1.創(chuàng)新管理體制，厘清橫縱關系

就飲用水水源的管理體制而言，建議從飲用水水源行政管理體制機制改革入手，設置“全國性飲用水保護協(xié)調工作機構—流域飲用水水源管理機構—流域飲用水水源污染防治管理機構—地方生態(tài)環(huán)境管理機構”的新型管理體制。對長江干流取水口的管理應當突破地域局限，重視流域綜合協(xié)調管理，將地表水飲用水水源地和地下水飲用水水源地的監(jiān)測、管理有機統(tǒng)一起來。

(1)宏觀層面注重利益平衡?？紤]到飲用水水源污染防治涉及到生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等社會管理的諸多方面，在國家行政管理體制機制的頂層設計上協(xié)調好各部門、各方面之間的職權劃分和利益平衡是解決飲用水水源污染防問題的第一道關口。就中央宏觀層面而言，可以考慮在現(xiàn)行部門管理機構的基礎上成立類似于當前“中央財經(jīng)領導小組”、“中央農(nóng)村工作領導小組”的具有國家頂層協(xié)調功能的全國性飲用水保護協(xié)調工作機構，綜合調控全國飲用水水源管理和污染防治工作，以相關法律法規(guī)為指引，充分利用自身全局性、宏觀性的視角優(yōu)勢協(xié)調現(xiàn)有國家層面各部門的飲用水水源管理職能。

(2)中觀層面改革機構，劃清職權。考慮到當前以行政區(qū)域劃分為基礎，以屬地管理為原則的水污染防治工作格局帶來了“地方保護主義”和“公地悲劇”等監(jiān)管弊端，從而間接加劇飲用水水源污染困境的現(xiàn)實狀況，筆者建議在保留目前已設立的長江、黃河、松江、太湖、珠江、淮河、海河七大流域管理機構的基礎上，以生態(tài)環(huán)境部為牽頭部門，分別在上述流域設立專門的流域水污染防治管理機構，作為生態(tài)環(huán)境部派出的直屬污染防治管理機構，專門負責該流域水資源尤其是飲用水水源的污染防治工作，制定流域環(huán)境保護規(guī)劃，賦予其流域環(huán)境保護執(zhí)法權。長江經(jīng)濟帶沿線各省市應當注重溝通協(xié)作，通過流域水污染防治管理機構建立溝通協(xié)作機制，避免流域水污染防治管理機構的執(zhí)法權與各地方生態(tài)環(huán)境主管部門的執(zhí)法權相沖突。同時也應當保證流域水污染防治管理機構的執(zhí)法謙抑性，即只有在流域內(nèi)的相關地方生態(tài)環(huán)境主管部門對流域水資源尤其是飲用水水源污染行為執(zhí)法不力或涉及到跨行政區(qū)域、跨流域污染的情況下，流域水污染防治管理機構才得以啟動其執(zhí)法權力，以此協(xié)調二者之間的管理職權配置。

(3)微觀層面科學劃定，有的放矢。對處于飲用水水源管理體制末端的分散式飲用水水源而言，由于其具有數(shù)量眾多、分布零散、水量不同等特點，極不利于各級生態(tài)環(huán)境主管部門對其進行統(tǒng)一有效地管理[12]。有鑒于此，筆者提出如下因應對策：一是在分散式飲用水水源保護范圍的劃分上，建議不再采用集中式飲用水水源保護區(qū)的稱謂，而是從“分散式”的特點出發(fā)，將其界定為分散式飲用水水源保護點；二是在保護點的劃定標準上，建議參考當前重慶等地因地制宜的劃分方法，將服務人口在1 000人(具體可視當?shù)厝丝谝?guī)模和分布情況進行調整)以下的水源地(包括小型湖庫、水塘、河流取水口、水井、水窖等)劃定為分散式飲用水水源保護點，以便于保護點的統(tǒng)一劃定和統(tǒng)計；三是在劃定程序上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府根據(jù)實際情況提出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的分散式飲用水水源保護點，報縣級生態(tài)環(huán)境主管部門審批，在其審批通過后，報省級生態(tài)環(huán)境主管部門備案；審批后的日常監(jiān)管由縣級生態(tài)環(huán)境主管部門或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責。

2.健全生態(tài)補償制度，增加違法成本

(1)明確補償對象。位于飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的群體為保護水環(huán)境安全而嚴格遵守區(qū)內(nèi)相關禁止性規(guī)范，犧牲其局部利益以保全公共利益，促進了公共福祉的增加。因此，應當將飲用水水源的生態(tài)補償對象明確為飲用水水源保護區(qū)內(nèi)因保護飲用水水源生態(tài)安全和對減少飲用水水源污染作出貢獻的群體，如保護區(qū)內(nèi)的常住居民、保護區(qū)內(nèi)因飲用水水源保護要求而關停、搬遷的工業(yè)企業(yè)等。同時考慮到流域上游為保證下游飲用水安全亦作出了相應的局部利益犧牲，因此，對該部分群體也應當確立為補償對象之一。

(2)確定補償主體、管理機構及資金來源。參照諸如“法國畢雷礦泉水為保持水質付費”、“德國國內(nèi)州際橫向轉移支付”等域外飲用水水源生態(tài)補償經(jīng)驗，我國的飲用水水源生態(tài)補償制度構建應當遵循“受益者補償”的基本原則[13]，由飲用水水源保護區(qū)外享受飲用水水源保護福祉的群體承擔補償義務。資金來源上可以考慮在居民繳納的水費當中單列一項作為生態(tài)補償專項基金?？钣糜谘a償保護區(qū)內(nèi)群體或上游地區(qū)因保護飲用水水源而受到的損失。同時，可以考慮由國家財政每年對保護區(qū)進行專項撥款以及接受國際組織和國內(nèi)社會各界捐款，從而拓寬補償資金來源渠道。補償資金應當先行匯集到國家財政主管部門，再根據(jù)實際情況分撥到各地方縣級財政，從而由各縣級生態(tài)環(huán)境主管部門對分撥到該地方的補償資金進行?？顚Ｓ?。就管理機構而言，基于我國飲用水水源保護區(qū)較為分散的特點，建議將補償管理機構確定為飲用水水源保護區(qū)所在的縣級生態(tài)環(huán)境主管部門，飲用水水源保護區(qū)屬于跨行政區(qū)域的，由所在地生態(tài)環(huán)境主管部門進行協(xié)商，協(xié)商不成的，報共同的上級主管部門決定。

(3)重構處罰體系，強化法律震懾。目前《中華人民共和國水污染防治法》對于污染飲用水水源的處罰上限設計難以對排污者達到足夠的法律威懾作用，建議在立法上改變當前直接規(guī)定罰款數(shù)額的方式，轉而采取比例罰款的方式。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門首次作出行政處罰決定時，依排污者造成飲用水水源污染程度的不同，劃分為一般、較大、重大、特大四個等級，分別按照排污者上一年度生產(chǎn)經(jīng)營純利潤的10%、20%、30%和40%進行罰款處罰。在排污者拒不改正從而適用按日計罰制度時，同樣以根據(jù)上述比例確定的罰款數(shù)額作為起罰額度進行按日計罰，從而通過提高起罰額度，回應按日計罰制度的設計初衷，有效破解“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)實悖論。同時，建議打破現(xiàn)有的單一罰金罰處罰形式，參考《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十三條以及美國《清潔水法案》等雙罰制體系，在《中華人民共和國水污染防治法》中規(guī)定，“排污者因故意或重大過失污染飲用水水源，造成飲用水水源嚴重污染，尚不構成犯罪的，由公安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以五日以上十五日以下的拘留”，從而加大對違法排污者的法律強制威懾力度。

3.完善飲用水水源水質監(jiān)測制度

鑒于當前由《實施方案》構建的飲用水水源水質監(jiān)測制度效力層級較低，建議適時將其納入《中華人民共和國水法》或《中華人民共和國水污染防治法》的修訂中，以提高其法律位階效力，強化實施力度，為保護長江飲用水水質提供更加有力的規(guī)范支撐，制度完善具體包括以下三個方面。

(1)擴大監(jiān)測范圍。針對水質監(jiān)測范圍過窄的問題，建議擴大監(jiān)測范圍，將廣大農(nóng)村地區(qū)的分散式飲用水水源納入飲用水水源水質監(jiān)測對象。考慮到該部分監(jiān)測工作任務艱巨，建議引入社會監(jiān)測力量，創(chuàng)新監(jiān)測工作模式[14]。由當前飲用水水源水質監(jiān)測主管單位——生態(tài)環(huán)境主管部門將分散式飲用水水源水質監(jiān)測的工作以政府購買有償服務的方式委托給具有相應資質的社會監(jiān)測機構，由相關社會監(jiān)測機構負責分散式飲用水水源的水質監(jiān)測工作，最后由其將監(jiān)測數(shù)據(jù)提供給相關的生態(tài)環(huán)境主管部門，并對其提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測結果的真實性和科學性負責。

(2)提高監(jiān)測頻次。作為常識，對飲用水水源的水質監(jiān)測頻次越高，則對水質安全的保障力度越強。在目前的技術條件下，我國早已克服了水質實時監(jiān)測的技術難關，研發(fā)出了可供規(guī)?；褂玫娘嬘盟|實時監(jiān)測系統(tǒng)[注]例如，早在2015年，重慶市主城區(qū)14個城市集中式飲用水源地即有 11個安裝了水質自動監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了飲用水水質實時監(jiān)測。。因此，建議在飲用水監(jiān)測工作中盡快引入集中式飲用水源水質實時監(jiān)測制度。對于數(shù)量眾多、分布零散的分散式飲用水水源，統(tǒng)一進行實時監(jiān)測成本過高，故建議仍采取分時分次監(jiān)測方式，但應在現(xiàn)行集中式飲用水源水質監(jiān)測的頻次上有所提高。例如，社會監(jiān)測機構可以于每月初和月中各監(jiān)測一次，每年進行24次監(jiān)測，以提高監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測結果的持續(xù)性和科學性，從而建立有利于充分保障水質安全的長效監(jiān)測機制。

(3)公開監(jiān)測信息。自2012年《實施方案》印發(fā)施行以來，我國尚未公布過全國范圍的水質監(jiān)測數(shù)據(jù)和結果，公民環(huán)境知情權被明顯弱置。目前，生態(tài)環(huán)境部和水利部分別于每年的年中左右上一年度的《中國環(huán)境狀況公報》和《中國水資源公報》，以總結上一年的環(huán)境狀況信息和水資源狀況信息。就飲用水水源水質監(jiān)測信息的公開而言，因其監(jiān)測工作主要由生態(tài)環(huán)境主管部門負責實施，故建議由生態(tài)環(huán)境部每年以類似《中國飲用水源狀況公報》的形式進行權威發(fā)布，將上一年度飲用水水源水質監(jiān)測信息進行統(tǒng)一整理和發(fā)布，以保障公民的環(huán)境知情權，提升飲用水安全保護工作的公眾參與程度。