起好步 探好路 起好名
——聊聊養(yǎng)老保險(xiǎn)第三支柱

4月初，五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號(hào)），首次在官方文件中使用了“第三支柱”概念。6月的第一周，相關(guān)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)紛紛簽出首批保單，標(biāo)志著政策開始落地。

養(yǎng)老保障“三個(gè)支柱”概念出自1994年世界銀行《避免老年危機(jī)》報(bào)告，此前我國已有類似理念——1991年國務(wù)院33號(hào)文件就提出“三結(jié)合”（基本保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充、職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)）的制度框架；1993年黨的十四屆三中全會(huì)決定首提“多層次”社會(huì)保障體系，至黨的十九大仍沿用這一表述，但內(nèi)涵更加豐富；而在社保學(xué)術(shù)界，“三個(gè)支柱”漸成流行術(shù)語。在實(shí)踐層面，20多年來，我國第一支柱建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，以企業(yè)年金、職業(yè)年金為代表的第二支柱也已上路，唯有第三支柱長(zhǎng)期空白，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)“木桶”的“最短板”。22號(hào)文件立足國情實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，勾勒出第三支柱的基本輪廓,這是按照中央確定的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革總體方案、全面推進(jìn)多層次社保體系建設(shè)邁出的又一新步伐，在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)史上具有里程碑意義。文件確定先局部試點(diǎn)，表明決策部門對(duì)這一制度建設(shè)復(fù)雜性有深刻認(rèn)知，秉持著實(shí)踐第一、積極穩(wěn)妥的推進(jìn)方略。由此說，對(duì)22號(hào)文件，有關(guān)方面不僅要貫徹落實(shí)，也有責(zé)任以此為起點(diǎn)繼續(xù)完善政策思路。社保公以為，今后在以下幾方面深入研究、增加共識(shí)尤為重要：

第一，準(zhǔn)確定位——把握第三支柱在養(yǎng)老金體系中的功能。第三支柱在我國是個(gè)新事物，但不可視為孤立的制度安排，更不可由其取代第一、第二支柱，而要在國家養(yǎng)老保障總體系中恰當(dāng)定位。一般而言，第一支柱具有普遍覆蓋性質(zhì)，以防止和減少老年貧困為核心功能；第二支柱適用于有單位的職業(yè)群體，以保障一定的收入、生活水平為目標(biāo)，具有補(bǔ)充性功能；而第三支柱則以私人性、自愿性、投資性為突出特征，核心功能是動(dòng)員和組織全社會(huì)的養(yǎng)老儲(chǔ)備。三個(gè)支柱彼此協(xié)調(diào)、比例恰當(dāng)才能實(shí)現(xiàn)效用最大化。圍繞優(yōu)化養(yǎng)老保障體系，國際上曾有過多種試驗(yàn)，也有過一些“異動(dòng)”，如智利式的養(yǎng)老金全盤私有化，20年前加拿大養(yǎng)老金改革時(shí)也有以私營“超級(jí)注冊(cè)退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃”（RRSPs，第三支柱）取代CPP（第二支柱）的主張，但主流的觀點(diǎn)仍堅(jiān)持三支柱結(jié)構(gòu)，就連高度市場(chǎng)化的美國也是OASDI、401K、IRA并行。這也是一種國際經(jīng)驗(yàn)，給我們多方面啟示：我國目前基本養(yǎng)老金一支獨(dú)大的格局肯定不可持續(xù)，必須加快發(fā)展二三支柱；但也須厘清三個(gè)支柱的各自功能，適當(dāng)配置結(jié)構(gòu)，比如統(tǒng)籌安排養(yǎng)老金替代率總水平，科學(xué)確定三個(gè)支柱的比例關(guān)系。這不僅可以明確第三支柱的發(fā)展空間，也有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體均衡發(fā)展，增進(jìn)社會(huì)運(yùn)行的公平和效率。

第二，適用范圍——確定覆蓋群體。各國對(duì)第三支柱均實(shí)行自愿加入原則，但在覆蓋范圍上有兩種類型：一種是覆蓋所有就業(yè)群體。因?yàn)榫蜆I(yè)是收入的主要來源，也是第三支柱供款的基礎(chǔ)。對(duì)我國來說，絕大多數(shù)就業(yè)者已納入了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在此范圍內(nèi)發(fā)展第三支柱，邊界清晰，有利于統(tǒng)籌安排多層次的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，防止一些人規(guī)避社會(huì)互濟(jì)責(zé)任、單純追求自我儲(chǔ)備的偏頗行為。第二種是覆蓋全體公民，而不設(shè)置城鄉(xiāng)、就業(yè)狀態(tài)和年齡等界限。這使公共政策的公平性更強(qiáng)，與“動(dòng)員和組織全社會(huì)養(yǎng)老儲(chǔ)備”的功能更吻合，也較適應(yīng)實(shí)際生活中的多種復(fù)雜情形，如公民在就業(yè)與非就業(yè)狀態(tài)中轉(zhuǎn)換、富裕子女為非就業(yè)父母供款、退休群體仍有繼續(xù)供款的意愿、計(jì)劃參與者死亡后將資金轉(zhuǎn)入親屬養(yǎng)老儲(chǔ)備賬戶等。兩種范圍各有長(zhǎng)短，我國的選擇要基于自身實(shí)踐和社會(huì)需求，或許有一個(gè)從小到大的漸進(jìn)延展過程。

第三，供款規(guī)則——如何繳費(fèi)。第三支柱不同于一般個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的核心要素是實(shí)行遞延納稅，即有國家的政策優(yōu)惠介入，所以要遵循對(duì)計(jì)劃參與者一視同仁的供款原則，畫出稅優(yōu)供款的高限，避免“有錢人”多受惠的結(jié)果。如瑞典的第三支柱FDC的稅優(yōu)收入上限為關(guān)聯(lián)基數(shù)的8倍。美國IRA最初規(guī)定年度供款限額為2000美元，后來隨通脹率逐步調(diào)高。我國目前試點(diǎn)確定以個(gè)人應(yīng)納稅所得額為基數(shù)，按照“6%或1000元/月（或1.2萬元/年）孰低辦法確定”執(zhí)行稅前扣除的供款。在實(shí)踐中，可以觀察和思考兩個(gè)完善方向：一是爭(zhēng)取全部用絕對(duì)額形式確定個(gè)體供款標(biāo)準(zhǔn)（可以多檔設(shè)置、適時(shí)調(diào)整），這比復(fù)雜繁瑣的“比例法”更便于公眾理解和參與，也利于覆蓋更多非工薪收入者。二是即使目前只覆蓋單位就業(yè)者，也可以將三個(gè)支柱的繳費(fèi)基數(shù)與納稅基數(shù)統(tǒng)一起來，既減少多重標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的操作困擾，又與社保費(fèi)全面改行稅務(wù)部門征收的體制相一致，能大大降低行政管理成本。另外，工薪收入者的供款方式也應(yīng)當(dāng)由單位代扣盡快轉(zhuǎn)為個(gè)人直接繳納，這與第三支柱的私人屬性更加契合。

第四，稅收激勵(lì)——方向和模式。各國從不以金融業(yè)態(tài)或產(chǎn)品形式來界定第三支柱，凡屬于私人性、自愿性、投資性的長(zhǎng)期養(yǎng)老儲(chǔ)備均納入稅收激勵(lì)之列，我國亦應(yīng)如此。目前進(jìn)行的“個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)，只是第三支柱起步時(shí)的局部樣式，而非全部?jī)?nèi)容和終極形態(tài)；22號(hào)文件同時(shí)要求“制定銀行、公募基金類產(chǎn)品指引等相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品開發(fā)”，預(yù)示了第三支柱發(fā)展的廣闊前景。稅收激勵(lì)目前采用國際通行的遞延納稅EET模式，有助于促進(jìn)公眾未雨綢繆、積谷防饑，關(guān)注自身終生財(cái)務(wù)的縱向平衡。但國際上也有另一種稅優(yōu)模式——TEE（先納稅后免繳），有人認(rèn)為可能更有利于廣泛覆蓋。到底采用何種模式？有沒有雙模式并行的必要和可能？這是一個(gè)學(xué)理問題，更是一個(gè)實(shí)證論題，可做權(quán)衡和比較。無論采用何種模式和方法，加強(qiáng)稅收征管都是發(fā)揮政策效應(yīng)的前提，如果跑冒滴漏嚴(yán)重，任何激勵(lì)都會(huì)打折扣。當(dāng)然，這需要在提高收入—稅收透明度的更大框架中完善相關(guān)規(guī)制，近期社會(huì)熱議演藝界逃稅話題，也許是加快這方面制度建設(shè)的一個(gè)催化劑。

第五，統(tǒng)一運(yùn)作平臺(tái)——規(guī)范信息流和資金流。第三支柱管理、監(jiān)督的核心是信息和賬戶。我國在試點(diǎn)僅限于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的階段，先由中保信平臺(tái)匯集信息，由商業(yè)銀行開立專門賬戶；同時(shí)，有關(guān)部門正在“共同研究建立第三支柱制度和管理服務(wù)信息平臺(tái)”，待此平臺(tái)建成后，中登、中保信等“國字號(hào)”平臺(tái)與之對(duì)接，實(shí)現(xiàn)第三支柱的宏觀監(jiān)管。這個(gè)慮近及遠(yuǎn)的安排足顯機(jī)智：一則利用了現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)和資金流程資源，易于起步，不致生亂；再則又不局限于此，而在其上加以統(tǒng)籌“合流”，構(gòu)建百川入海的超級(jí)平臺(tái)；三則這個(gè)融信息流、資金流于一體的公共平臺(tái)，包含了多部門協(xié)同管理的體制機(jī)制取向，符合對(duì)養(yǎng)老金實(shí)施綜合（而非分業(yè)）監(jiān)管的規(guī)律，使養(yǎng)老金的安全和規(guī)范運(yùn)作有更好保障。在這個(gè)總架構(gòu)下，各類金融機(jī)構(gòu)如何具體運(yùn)作，各監(jiān)管部門如何協(xié)調(diào)行動(dòng)，如何便利公眾的知情、參與、選擇和監(jiān)督，還有大量設(shè)計(jì)“功課”要做。值得重視的是，全國統(tǒng)一、加載金融功能的社會(huì)保障卡已發(fā)行超過11.4億張，在人社部信息系統(tǒng)中記錄有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的近14億人，這一巨大的集群信息資源是目前各類金融機(jī)構(gòu)都不具備的，在第三支柱信息平臺(tái)建設(shè)方面應(yīng)充分利用。

第六，投資規(guī)制——確定機(jī)構(gòu)和品類。這關(guān)系著參與者的最終利益，也是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)最關(guān)注的領(lǐng)域，包括機(jī)構(gòu)的資質(zhì)確定和遴選，投資品類的劃定和變更，個(gè)人投資選擇權(quán)的實(shí)現(xiàn)及投資者教育，報(bào)告、披露等風(fēng)險(xiǎn)控制要求和監(jiān)管措施，等等，需要制定一系列專門法規(guī)政策。加拿大養(yǎng)老金專家基思教授有句話說得很有分量：“在養(yǎng)老金領(lǐng)域，應(yīng)該聚焦于養(yǎng)老金計(jì)劃利益相關(guān)方的風(fēng)險(xiǎn)，而不是投資經(jīng)理的風(fēng)險(xiǎn)?！奔橙H及我國企業(yè)年金和全國社?；鹜顿Y管理的經(jīng)驗(yàn)，要始終把安全性放在首位，執(zhí)行公開透明的流程，實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，并引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)形成長(zhǎng)期投資理念和開發(fā)適用不同類型群體的投資樣式。

最后，起個(gè)好名字。名正才能言順、才能事成。“第三支柱”只是一個(gè)國際通行的概念，各國計(jì)劃自有其名。我國22號(hào)文件所稱“個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”只是試點(diǎn)階段的臨時(shí)叫法，算是個(gè)“乳名”，具有局限性，而且過長(zhǎng)。要集思廣益，起個(gè)清晰、響亮并彰顯中國元素的名字，讓公眾記得住、易理解，這本身也是投資者教育、贏得廣泛支持的必要措施。