生育保險(xiǎn)改革走向

文／王艷艷

隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)日益增多，社保制度中也暴露了一些不合理的問(wèn)題。以生育保險(xiǎn)為例，最初只能是統(tǒng)一參加五險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工才享有生育保險(xiǎn)，后來(lái)捆綁參保弱化，生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)開(kāi)始落后于基本醫(yī)保參保人數(shù)。但制度層面，國(guó)家在推進(jìn)職工生育保險(xiǎn)制度的同時(shí)，為解決非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療待遇問(wèn)題，已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策，規(guī)定城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療費(fèi)由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度解決；農(nóng)村婦女的生育醫(yī)療費(fèi)由新農(nóng)合及國(guó)家分娩補(bǔ)助等政策予以解決。換言之，目前國(guó)家生育保障政策基本覆蓋城鄉(xiāng)所有育齡婦女。而從管理上看，生育過(guò)程中的手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)等都以生育保險(xiǎn)金的方式支付，但它們確可以在醫(yī)療保險(xiǎn)當(dāng)中體現(xiàn)出來(lái)。因此，關(guān)于生育保險(xiǎn)與職工醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的試點(diǎn)改革應(yīng)運(yùn)而生。

2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案》，提出“遵循保留險(xiǎn)種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，推進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施”。值得一提的是，這次生育保險(xiǎn)和醫(yī)保合并實(shí)施，并不是全國(guó)普遍開(kāi)展，而是在河北省邯鄲市等12個(gè)城市進(jìn)行定點(diǎn)、暫時(shí)性的調(diào)整，且實(shí)施期限為一年左右。試點(diǎn)內(nèi)容為統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務(wù)管理、統(tǒng)一經(jīng)辦和信息服務(wù)、職工生育期間的生育保險(xiǎn)待遇不變。顯然，此次兩險(xiǎn)合并實(shí)施，是對(duì)社保制度進(jìn)行的一場(chǎng)改革嘗試。

——編者

生育保險(xiǎn)當(dāng)前面臨的形勢(shì)

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度走向縱深改革和完善，生育保險(xiǎn)事業(yè)自身發(fā)展也面臨一些新的形勢(shì)和新的改革要求。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，費(fèi)率提高空間有限。2014年提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速將在未來(lái)甚至較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，由過(guò)去的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)。然而，由于社會(huì)保障福利剛性的影響，社會(huì)保障資金支出反而會(huì)加速提高以應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題。目前，我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障籌資費(fèi)率總體處于高位，“五險(xiǎn)一金”籌資費(fèi)率總和超過(guò)企業(yè)工資總和的40%，從繳費(fèi)比例上看在全世界處于較高的水平。企業(yè)要求降低各項(xiàng)稅賦以及社保費(fèi)用負(fù)擔(dān)的呼聲較高，在這一背景下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率提高的空間不大。

全面二孩政策施行，對(duì)生育保障提出更高要求。根據(jù)國(guó)家新形勢(shì)下人口發(fā)展戰(zhàn)略需要，黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步改革完善我國(guó)計(jì)劃生育的基本國(guó)策，在全國(guó)全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。全面二孩政策的實(shí)施，將會(huì)對(duì)人口出生率、就業(yè)、人口老齡化及包括社會(huì)保障等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，更會(huì)直接影響我國(guó)人民群眾對(duì)生育保障政策的期待值。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露，2016年我國(guó)全年出生人口1786萬(wàn)人，比2015年增加131萬(wàn)人；2017年出生人口比2016年有所下降，比“十二五”期間的平均增速增加了79萬(wàn)人。與人口政策出臺(tái)時(shí)的預(yù)判基本吻合。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委有關(guān)研究顯示，全面二孩政策累積的生育勢(shì)能還將進(jìn)一步釋放，目前我國(guó)總和生育率為1.6左右，預(yù)計(jì)“十三五”期間將攀升至1.8左右。生育率水平的提高，一方面將直接導(dǎo)致生育保障覆蓋范圍和覆蓋人數(shù)增加，以及基金支出增長(zhǎng)；另一方面社會(huì)必然會(huì)對(duì)有關(guān)生育的社會(huì)保障政策寄予更高的期望，比如要求改革完善現(xiàn)有生育保障政策、擴(kuò)大保障覆蓋范圍、提高待遇保障水平，等等。

十九大提出適度、可持續(xù)的保障原則。十九大報(bào)告中提出，要“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！秉h的十八屆五中全會(huì)提出的將生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的要求，符合上述精神。貫徹落實(shí)生育保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施工作，要堅(jiān)持以十九大精神為指引，處理好生育保險(xiǎn)費(fèi)率提升空間有限與人民群眾對(duì)生育保障美好期許的矛盾，落實(shí)兩險(xiǎn)合并實(shí)施后的政策覆蓋范圍、待遇保障標(biāo)準(zhǔn)、保障項(xiàng)目、籌資水平等，更好體現(xiàn)全民適度保障、可持續(xù)的原則，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。

社保費(fèi)征繳主體變化，短期內(nèi)可能會(huì)影響部分險(xiǎn)種征繳收入。根據(jù)十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》及相關(guān)部門的職能設(shè)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門進(jìn)行征收。稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有其合理性，對(duì)于彌補(bǔ)社保工作任務(wù)繁重、人員不足、征繳力量不夠等方面有積極作用。同時(shí)，由稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)直接的效果是統(tǒng)一五險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。由于征繳體制不同、基數(shù)確定依據(jù)不同等原因，基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)基工資比例長(zhǎng)期存在明顯差異。以2016年為例，當(dāng)年全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均繳費(fèi)基數(shù)分別為49056元、44662元、43260元，以當(dāng)年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資68993元為基礎(chǔ)，可計(jì)算得到三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)工資基數(shù)分別是在崗職工平均工資的71.10%、64.73%和62.70%。假如2016年生育保險(xiǎn)的費(fèi)基工資比例只有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平（62.70%），則可計(jì)算出全國(guó)生育保險(xiǎn)的征繳收入將會(huì)減少10億元以上。

完善生育保險(xiǎn)制度的相關(guān)建議

調(diào)整津貼計(jì)發(fā)基數(shù)。以上年度本單位在職職工平均工資作為津貼計(jì)發(fā)基數(shù)有其合理性，但目前在實(shí)踐中生育津貼高于本人實(shí)際工資水平時(shí)有發(fā)生。生育保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，其籌資來(lái)源為用人單位，其制度功能在于保障女職工生育期間的醫(yī)療費(fèi)用和損失的工資待遇，而高于工資水平的津貼待遇在當(dāng)前不屬于必要保障。建議津貼計(jì)發(fā)基數(shù)調(diào)整為上年度本單位在職職工平均工資且不高于本人上月實(shí)際工資。

明確津貼支付期限。隨著對(duì)新生兒重視程度的進(jìn)一步提高，在國(guó)際上生育保險(xiǎn)產(chǎn)假有延長(zhǎng)的趨勢(shì)，我國(guó)也出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)假期等相關(guān)政策。生育保險(xiǎn)將獎(jiǎng)勵(lì)假期納入津貼支付期限體現(xiàn)了對(duì)人口政策的支持，對(duì)參保人權(quán)益保障的重視。然而，隨著全面二孩的政策效應(yīng)全面顯現(xiàn)，兩項(xiàng)政策效果疊加，對(duì)生育保險(xiǎn)形成了嚴(yán)重的沖擊。經(jīng)測(cè)算，對(duì)部分統(tǒng)籌地區(qū)而言，全面二孩和獎(jiǎng)勵(lì)假期政策會(huì)增加50%左右的生育保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)生育項(xiàng)目支出，支出大幅提高必然要求增加籌資，然而目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下籌資增長(zhǎng)空間有限，因此致使生育保險(xiǎn)基金狀況日益惡化，合并實(shí)施試點(diǎn)城市則是對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)造成的負(fù)擔(dān)加大，長(zhǎng)期可能影響醫(yī)療保險(xiǎn)基金平衡。按照黨的十九大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)提出的適度、可持續(xù)的保障原則，建議根據(jù)生育保險(xiǎn)“以支定收，收支基本平衡”原則，加強(qiáng)對(duì)生育津貼籌資補(bǔ)助，探索多渠道籌資，比如從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中進(jìn)行劃撥。

適當(dāng)提高統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次很大程度上影響著基金的共濟(jì)范圍，從而影響基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一些生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)保合并實(shí)施試點(diǎn)城市在試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)順勢(shì)提高了生育保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，但部分城市仍在執(zhí)行市級(jí)調(diào)劑金制度，尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，基金共濟(jì)能力較弱。建議盡快實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支模式，有條件地區(qū)可探索調(diào)劑金模式的省級(jí)統(tǒng)籌。

建立費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2015年人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于適當(dāng)降低生育保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》，其中明確生育保險(xiǎn)基金合理結(jié)存量相當(dāng)于6至9個(gè)月待遇支付額。凡是統(tǒng)籌地區(qū)基金累計(jì)結(jié)余超過(guò)9個(gè)月支付額的，都應(yīng)下調(diào)生育保險(xiǎn)基金費(fèi)率，調(diào)整到用人單位職工工資總額的0.5%以內(nèi)。具體費(fèi)率按照“以支定收，收支平衡”的原則進(jìn)行測(cè)算，根據(jù)近年來(lái)生育保險(xiǎn)基金收支和結(jié)余情況確定。調(diào)整后將會(huì)逐步消化過(guò)多的基金存量，保持基金收支平衡，促進(jìn)良性運(yùn)行。文件中明確提出下調(diào)是為了消化過(guò)多基金存量，條件是保證基金收支平衡，是有條件的下調(diào)。2017年國(guó)務(wù)院生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)保合并實(shí)施方案中，明確提出“建立職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率確定和調(diào)整機(jī)制”。建議統(tǒng)籌地區(qū)尤其是合并實(shí)施試點(diǎn)城市按照試點(diǎn)工作要求，加強(qiáng)對(duì)合并后的職工醫(yī)?；鸬谋O(jiān)控，預(yù)測(cè)基金風(fēng)險(xiǎn)，建立費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。