在職能優(yōu)化基礎(chǔ)上加強協(xié)同

文／陳仰東

陳仰東曾任大連市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)人、大連市社會保險學(xué)會會長，現(xiàn)任大連理工大學(xué)兼職教授、東北財經(jīng)大學(xué)客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員。

優(yōu)化協(xié)同高效是本輪機構(gòu)改革的著力點。優(yōu)化是指職能科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同是指有統(tǒng)有分、有主有次，部門互相協(xié)調(diào)配合，高效是指履職到位、流程通暢。優(yōu)化協(xié)同才能高效，高效是目的。

將人社、衛(wèi)計、發(fā)改、民政四部委的相關(guān)醫(yī)保管理職能歸并入新組建的國家醫(yī)療保障局，無疑機構(gòu)設(shè)置和職能配置大大優(yōu)化，體現(xiàn)了一件事一個部門管，但能不能真正實現(xiàn)高效，還要看部門職能協(xié)同的程度。如果在新的部門關(guān)系形成之后，互相協(xié)調(diào)配合的改革合力沒有出現(xiàn)，那么，效果照樣不會如人所愿。因此，必須在職能優(yōu)化基礎(chǔ)上重視協(xié)同，加強協(xié)同。

經(jīng)驗表明，協(xié)同比優(yōu)化更不易。職能優(yōu)化取決于科學(xué)的政治決斷，一旦作出決策，機構(gòu)設(shè)置和職能配置應(yīng)該并不困難。而職能協(xié)同的難度不僅在于過程持續(xù)，還在于常常缺少機制激勵和制度約束，這是部門協(xié)同難以堅持的一個重要原因。就是說，優(yōu)化可以通過機構(gòu)設(shè)置和職能配置來保障，協(xié)同卻少有相應(yīng)的制度保障措施。當(dāng)然，從理論上講，職能協(xié)同首先是部門管理者的主觀認識，要有全局觀，認清本部門職能的履行與政府全局工作的關(guān)系，與其他部門工作的關(guān)系，從而增強協(xié)同的自覺性。但要讓協(xié)同可持續(xù)，僅憑部門領(lǐng)導(dǎo)人的認識還遠遠不夠，還必須有促使協(xié)同的制度規(guī)定，從而產(chǎn)生自覺協(xié)同的動力機制。在實踐中這種協(xié)同機制通常來自兩個側(cè)面，一是行政推動力，通過協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)調(diào)會議推動跨部門協(xié)同；二是職能約束力，通過部門職能配置設(shè)計，把協(xié)同機制嵌入于職能配置之中。比如，在三定方案中規(guī)定，哪些規(guī)劃、政策須經(jīng)政府同意，哪些須征得相關(guān)部門同意。如果缺乏制度化的職能配置，“帶病”的部門職能分工不僅不能促使協(xié)同，還會成為協(xié)同的障礙。因此，在職能配置時必須兼顧，既要有助于優(yōu)化，又要有助于協(xié)同。此外，還要強化履職監(jiān)督。

職能優(yōu)化的醫(yī)保局同樣需要其他部門協(xié)同，有些部門還至關(guān)重要。當(dāng)然，原有不利協(xié)同的障礙通過改革大多或部分不復(fù)存在，但新的需要協(xié)同部門、內(nèi)容隨之產(chǎn)生。如與財政稅務(wù)、銀行保險、藥品監(jiān)管，特別是與衛(wèi)生健康、社會保障部門，在政策協(xié)調(diào)、制度銜接、管理配合等方面關(guān)系更為緊密。

政策需要協(xié)同，經(jīng)辦也需要協(xié)同。處理好部門公共服務(wù)事權(quán)的協(xié)同，是對改革者智慧的考驗。醫(yī)療保障具有通過購買醫(yī)療服務(wù)來實現(xiàn)功能的特殊性，因此治理能力十分關(guān)鍵，也素有“三分政策七分管理”之說。謀求醫(yī)保治理機制創(chuàng)新是社會的熱切期待，籠統(tǒng)的強化管理說法容易陷入不分主次的“求全”“包辦”困境；“萬事不求人”，寧懇求市場也不走部門協(xié)同之路，是落后的傳統(tǒng)思維和門戶之見。其實，政府主導(dǎo)的社會保障事務(wù)，哪些由政府辦、哪些由社會和市場辦、哪些由部門協(xié)同辦，各地已有不少成功的探索。醫(yī)保經(jīng)辦的核心是支付，要在購買、簽約、付費、管理、監(jiān)督上下功夫，提升治理能力和專業(yè)水準(zhǔn)，創(chuàng)新符合業(yè)務(wù)特點的經(jīng)辦模式，不必追求經(jīng)辦體系的“大”和“全”，非核心業(yè)務(wù)可以通過委托購買方式解決。如，大病保險交給商保處理，參保登記、申報核定、關(guān)系轉(zhuǎn)接等一般性經(jīng)辦業(yè)務(wù)可與社保部門協(xié)同經(jīng)辦。協(xié)同是雙向的，涉及諸多醫(yī)療服務(wù)管理的工傷保險可研究由醫(yī)保協(xié)同管理，等等。信息系統(tǒng)的協(xié)同使用應(yīng)該借鑒銀行，共建共享以社?？闃?biāo)志的統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺，須知，“多平臺”和“多門”“多窗”一樣反而不便民。總之，加強部門協(xié)同對改革發(fā)展和人民群眾都有好處：對內(nèi)，管理不停，充分利用現(xiàn)有資源，集中精力研究核心業(yè)務(wù)，直面新挑戰(zhàn)，解決新問題，做出新作為；對外，服務(wù)不變，改在“于無聲處”，可以避免機構(gòu)分合對老百姓造成不便。