從“三定”看機(jī)構(gòu)改革新進(jìn)展

張克

2018年9月中旬，備受關(guān)注的本輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)新進(jìn)展。中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了新組建的市場監(jiān)督管理總局、海關(guān)總署、衛(wèi)生健康委員會、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等十余個部門的“三定”規(guī)定。“三定”規(guī)定的全稱是“職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”，公布“三定”規(guī)定標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入實(shí)際操作階段?！叭ā币?guī)定是否科學(xué)周詳合理，直接決定了機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

根據(jù)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的要求，中央部門要于9月30日前落實(shí)“三定”規(guī)定。據(jù)了解，所有涉及本輪機(jī)構(gòu)改革的黨和國家機(jī)構(gòu)都已完成“三定”規(guī)定的報批和印發(fā)。中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布“三定”規(guī)定的部門主要是本輪機(jī)構(gòu)改革中職能調(diào)整幅度大、社會關(guān)注度高的部分國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)

從機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面看，此次公布“三定”規(guī)定的部門涵蓋了國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部委管理的國家局和事業(yè)單位等多種類型。其中，國家民委、衛(wèi)健委、文化和旅游部、水利部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部七個機(jī)構(gòu)是國務(wù)院組成部門；市場監(jiān)管總局、海關(guān)總署、廣電總局是國務(wù)院正部級直屬機(jī)構(gòu)，醫(yī)療保障局是國務(wù)院副部級直屬機(jī)構(gòu)；國家藥監(jiān)局、知識產(chǎn)權(quán)局、林業(yè)和草原局、糧食和物資儲備局是部委管理的國家局；社?；鹄硎聲秦斦抗芾淼氖聵I(yè)單位。值得說明的是，部委對其管理的國家局的管理方式主要是宏觀指導(dǎo)和政策協(xié)同，在實(shí)踐中國家局的具體業(yè)務(wù)和內(nèi)部人事仍具有一定獨(dú)立性。

據(jù)公布的國家民委調(diào)整“三定”規(guī)定通知，國家民委機(jī)構(gòu)定性調(diào)整為“國家民族事務(wù)委員會是國務(wù)院組成部門，為正部級，歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)”。本輪機(jī)構(gòu)改革加強(qiáng)了黨中央職能部門的歸口協(xié)調(diào)職能，具體為中央統(tǒng)戰(zhàn)部歸口領(lǐng)導(dǎo)國家民委、中央組織部歸口管理中央編辦。歸口領(lǐng)導(dǎo)主要針對不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，例如黨的機(jī)構(gòu)歸口領(lǐng)導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)；歸口管理主要針對性質(zhì)相同的機(jī)構(gòu)，例如中央組織部歸口管理同屬于黨口的中央編辦。

“三定”規(guī)定中占據(jù)較大篇幅的內(nèi)容是列舉機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。新機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定，一個機(jī)構(gòu)最為核心的若干職責(zé)通常在“三定”規(guī)定中列舉條目。

例如，設(shè)立自然資源部改變了過去自然資源所有者分散的局面，自然資源部“三定”規(guī)定中第一條就是“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國土空間用途管制職責(zé)”。明確職責(zé)是配置權(quán)力的前提。中央部委主要承擔(dān)所在領(lǐng)域的宏觀管理、調(diào)查研究、政策標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督檢查職能和少部分微觀行政審批事項(xiàng)。

許多國務(wù)院新機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定中專門寫入了“職能轉(zhuǎn)變”條目，對落實(shí)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)提出了具體要求。一些部門的“三定”規(guī)定還明確了與其他相關(guān)部門的職責(zé)分工。例如，市場監(jiān)管總局明確了與公安部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、衛(wèi)健委、海關(guān)總署、藥品監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局等六個部門的有關(guān)職責(zé)分工，有利于減少職責(zé)交叉導(dǎo)致的推諉扯皮問題。

由多個機(jī)構(gòu)整合組建而成的新機(jī)構(gòu)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本原則是綜合司局和黨群離退休部門完全合并、職責(zé)相近司局歸并整合、主體業(yè)務(wù)司局原則上保留。

“三定”規(guī)定中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是黨和國家機(jī)構(gòu)履行職能的組織基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的依據(jù)是“三定”規(guī)定中列舉的主要職責(zé)。一般而言，國家部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要分為綜合性司局、業(yè)務(wù)司局和黨群離退休部門三大類。由多個機(jī)構(gòu)整合組建而成的新機(jī)構(gòu)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本原則是綜合司局和黨群離退休部門完全合并、職責(zé)相近司局歸并整合、主體業(yè)務(wù)司局原則上保留。綜合司局主要包括辦公廳、人事司、政策法規(guī)司、財務(wù)司、國際合作司等。

值得一提的是，部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“司”與“局”稱謂是有講究的。通常，黨的部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)稱作“局”，如中央組織部干部一局；國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多稱作“司”，如科學(xué)技術(shù)部戰(zhàn)略規(guī)劃司。本輪機(jī)構(gòu)改革中，中央編辦為規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱，將原來的內(nèi)設(shè)司全部改為局。國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部分稱為“司”，個別稱作“局”?！八尽币话悴荒芤宰陨砻x對外正式行文或發(fā)布政策，需以部委或部委辦公廳名義對外發(fā)文?！熬帧蓖ǔ３袚?dān)某一行業(yè)或系統(tǒng)的管理職能，能夠?qū)ν猹?dú)立行使職能。例如，自然資源部整合了住建部、發(fā)改委和國土部的規(guī)劃管理職責(zé)，內(nèi)設(shè)國土空間規(guī)劃局；市場監(jiān)管總局內(nèi)設(shè)反壟斷局，該局能夠獨(dú)立行使反壟斷執(zhí)法職權(quán)。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要遵循職能劃分和業(yè)務(wù)流程兩種邏輯。職能劃分邏輯是根據(jù)管理對象不同類型設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。例如，市場監(jiān)管總局針對工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全質(zhì)量、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉等特殊食品和特種設(shè)備分別設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。業(yè)務(wù)流程邏輯則根據(jù)同一類事項(xiàng)的不同業(yè)務(wù)流程進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，食品安全牽動人心、備受關(guān)注，市場監(jiān)管總局“三定”規(guī)定針對食品安全監(jiān)管的不同業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)分別設(shè)置了食品安全協(xié)調(diào)司、食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司、食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理司、食品安全抽檢監(jiān)測司等四個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，凸顯了食品安全在市場監(jiān)管格局中的重要地位。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠反映出部委職能在機(jī)構(gòu)改革前后發(fā)生的重大變化?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求衛(wèi)健委樹立大健康理念，為全體國民提供全周期健康服務(wù)，機(jī)構(gòu)名稱中不再有“計劃生育”字樣?；谛l(wèi)健委職能的重大變化，“三定”規(guī)定不再保留原衛(wèi)計委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的計劃生育基層指導(dǎo)司、計劃生育家庭發(fā)展司、流動人口計劃生育服務(wù)管理司三個司，整合計劃生育相關(guān)職能設(shè)置人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司。根據(jù)為國民提供全周期健康服務(wù)的新職能定位，衛(wèi)健委新設(shè)了老齡健康司和職業(yè)健康司。

由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制方面的限制，部委在實(shí)踐中為滿足履行職能需要還設(shè)立了一些支持輔助性的直屬事業(yè)單位。這些直屬事業(yè)單位的設(shè)置、職責(zé)和編制事項(xiàng)另行規(guī)定，不在部委“三定”規(guī)定中出現(xiàn)。

機(jī)構(gòu)改革中落實(shí)“三定”規(guī)定要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，盡快實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員“你中有我、我中有你”的深度融合。市場監(jiān)管總局、自然資源部、文化和旅游部等部門由多個部門進(jìn)行重組，新機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員安排頗為關(guān)鍵。

據(jù)了解，大部分多部門整合的新機(jī)構(gòu)均采取重新洗牌的方式任免中層干部，將原分屬不同機(jī)構(gòu)的人員進(jìn)行交叉任職，力圖打破部門之間的隔閡，通過人員融合加快推動業(yè)務(wù)融合和文化融合。尤其要避免因以某一機(jī)構(gòu)為主整合其他機(jī)構(gòu)職能導(dǎo)致的“一家獨(dú)大”現(xiàn)象，在干部任免中堅持五湖四海、任人唯賢原則，做到“一碗水端平”。近期，自然資源部在印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要批示精神以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)機(jī)關(guān)黨建與業(yè)務(wù)工作的意見》中就明確提出，“要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，堅決杜絕國土圈、測繪圈、海洋圈、地質(zhì)圈等‘圈子文化”。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠反映出部委職能在機(jī)構(gòu)改革前后發(fā)生的重大變化。

值得注意的問題

隨著“三定”規(guī)定陸續(xù)公開，本輪中央部門機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了成果驗(yàn)收階段。當(dāng)前，進(jìn)一步深化改革仍有一些值得注意的問題。

首先，在新機(jī)構(gòu)職能履行過程中做好職責(zé)查缺補(bǔ)漏及動態(tài)調(diào)整。此次改革中央部委層面有近80個部門涉及職責(zé)調(diào)整或機(jī)構(gòu)整合，“三定”規(guī)定中對職責(zé)的列舉存在掛一漏萬的可能性。新機(jī)構(gòu)在履職過程中如發(fā)現(xiàn)了個別職責(zé)遺漏或職責(zé)交叉情況，應(yīng)及時與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，報請中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室按規(guī)定程序調(diào)整，避免出現(xiàn)職責(zé)真空。

第二，重視部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中處級及以下的人員發(fā)展空間問題。多個機(jī)構(gòu)整合組建新機(jī)構(gòu)后，中層及以下工作人員的發(fā)展空間在一定程度上被壓縮，晉升的機(jī)會減少、晉升時間拉長，對干部職工心理造成一定影響，容易引起思想波動。因此，后續(xù)機(jī)構(gòu)改革一方面要重視對中層及以下員工的心理疏導(dǎo)，另一方面也要加快推廣公務(wù)員職務(wù)與職級并行試點(diǎn)，為各層級公務(wù)員創(chuàng)造多種職業(yè)發(fā)展通道。

第三，處理好機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中出現(xiàn)的行政審批、管理、執(zhí)法和輔助支持職能錯位現(xiàn)象。由于機(jī)構(gòu)改革多采取由易到難分步驟進(jìn)行的漸進(jìn)改革策略，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了行政審批、日常監(jiān)督管理和執(zhí)法職能分別由不同部門行使的現(xiàn)象。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能已由住建部劃轉(zhuǎn)入自然資源部，但指導(dǎo)全國規(guī)劃執(zhí)法職能仍然由住建部行使。有的部委中承擔(dān)關(guān)鍵性輔助和技術(shù)支持職能的事業(yè)單位沒有隨內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)到新機(jī)構(gòu)。

在過渡時期，為避免出現(xiàn)信息不共享和職責(zé)推諉等問題，迫切需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)全流程的跨部門銜接協(xié)同。因此，應(yīng)當(dāng)加快完善公務(wù)協(xié)作制度和監(jiān)督約束機(jī)制，建立跨部門協(xié)作配合的信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法和支持輔助機(jī)構(gòu)之間的信息互通、資源共享、行動協(xié)同。