從財政視角看農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護

李立平

摘要：黨的十八大以來，農(nóng)村民生全面改善，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)顯著加強，農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，這是無可爭辯的事實。在廣大農(nóng)民群眾生活水平日益提高的同時，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題仍然突出，超過了農(nóng)村自然環(huán)境的自凈能力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅到了數(shù)億農(nóng)村居民身心健康、也通過大氣污染和農(nóng)產(chǎn)品污染等渠道最終影響到城市人口。全面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問題，找到科學而合理的生態(tài)環(huán)境保護方法，增強生態(tài)環(huán)境保護的整體實力，建立農(nóng)業(yè)資源有效保護技術(shù)支撐體系，創(chuàng)新公共財政資金投入機制，把公共財力用到刀刃上，成為改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的核心問題。本文闡明了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政政策存在的問題，并提出加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財政政策應(yīng)對思路，以期拋磚引玉。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生態(tài)；環(huán)境保護；財政政策

黨的十八大以來，農(nóng)村民生全面改善，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)顯著加強，農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，這是無可爭辯的事實。在廣大農(nóng)民群眾生活水平日益提高的同時，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題仍然突出，農(nóng)藥的施灑、農(nóng)用膜的廢棄、重金屬多年的積淀、農(nóng)村垃圾的逐年增加、畜禽糞污染、城鎮(zhèn)垃圾填埋、工業(yè)與城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，超過了農(nóng)村自然環(huán)境的自凈能力，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅到了數(shù)億農(nóng)村居民身心健康，也通過大氣污染和農(nóng)產(chǎn)品污染等渠道最終影響到城市人口。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)炎黃子孫的福祉和國家的可持續(xù)發(fā)展，也是全面落實習近平總書記新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。因此，全面分析農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面臨的問題，找到科學而合理的生態(tài)環(huán)境保護方法，增強生態(tài)環(huán)境保護的整體實力，建立農(nóng)業(yè)資源有效保護技術(shù)支撐體系，創(chuàng)新公共財政資金投入機制，把公共財力用到刀刃上，成為改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的核心問題。

一、新時代我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政政策面臨的問題

（一）財政資金投入問題

一是資金投入不足。

目前，公共財政支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的力度較為薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用了大量現(xiàn)有資金，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的投資回報率低，用于生態(tài)環(huán)境保護的資金更加不足，污染治理率偏低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財力有限，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護中能力不足。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在負債，受極其有限的財政資金制約，建設(shè)完善的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護體系的發(fā)展戰(zhàn)略難以得到真正落實。

二是地區(qū)差異明顯。

2011年以來，我國環(huán)保投資總額呈現(xiàn)先增長后下降的趨勢。國家環(huán)境污染治理投資總額2014年為9575.2.億元，2015年為8806.3億元，減少768.9億元，下降8.03%，資金重點解決京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區(qū)域污染問題。2017年中央財政用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的投入資金60億元，加大對湖北、陜西、河南、河北、山東等省的支持力度，財政資金的投入地區(qū)不均衡，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護水平存在明顯的地區(qū)差異。對部分原本就財力薄弱的地區(qū)而言，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護資金匱乏，拿不出更多的財力用于生態(tài)保護；對經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)而言，因其財政實力強、環(huán)境保護意識強，投入的財政資金多，有能力建立完善的生態(tài)環(huán)境保護制度，推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)。即便是同一區(qū)域，生態(tài)環(huán)境保護力度也有微觀差異，由靠近城市的農(nóng)村向遠離城市的農(nóng)村遞減，距離城市越遠對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財政資金投入就越少。

三是考核機制缺失。

當前，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財政資金尚未建立系統(tǒng)的考核及激勵機制?，F(xiàn)有的財政支持模式通常為：政府出資實施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，尚未對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護編制整體規(guī)劃，第一年開展重金屬治理，還未取得明顯成效，第二年又搞農(nóng)村生活垃圾處理，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，由于長期規(guī)劃缺失，生態(tài)環(huán)境保護資金難以穩(wěn)定投入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護職能分散在農(nóng)林、環(huán)保、畜牧、衛(wèi)生等職能部門，政出多門，生態(tài)環(huán)境保護的主體責任不明確，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不健全，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作難以推進到位。

（二）財政籌融資問題

一是籌融資渠道單一。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護屬于公共領(lǐng)域，具有低回報的特點。因此，財政轉(zhuǎn)移支付是新時代我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的主要資金途徑。在當前體制下，社會資源大多不愿意投入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，僅靠財政轉(zhuǎn)移支付力度非常有限，我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政籌融資方式較為單一，單一的財政轉(zhuǎn)移支付很難完全解決我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護面臨的困境。

二是籌融資機制尚未建立。

生態(tài)環(huán)境保護是公益事業(yè)，作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的客體，村民應(yīng)承擔農(nóng)村村級道路綠化亮化、污水處理、生活垃圾處理等環(huán)境保護部分成本，有其一定的合理性。尤其生豬、奶牛、羊等養(yǎng)殖場帶來生態(tài)環(huán)境保護問題較多，對其應(yīng)征收特別環(huán)境保護費，用于處理養(yǎng)殖業(yè)影響的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。然而，目前向農(nóng)村居住的村民征收生態(tài)環(huán)境保護費還沒有相關(guān)財政政策和法律依據(jù)作支撐，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的籌融資機制尚待建立和完善。

三是引導(dǎo)作用尚未發(fā)揮。

目前，我國財政政策對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護還沒有充分發(fā)揮杠桿作用、資金合力作用和主動引導(dǎo)作用，推動農(nóng)村商業(yè)銀行支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的機制還未建立；農(nóng)村信用體系不牢、壞賬率高、信用失信現(xiàn)象嚴重等問題，農(nóng)村商業(yè)銀行的信貸環(huán)境不良，增添了農(nóng)村商業(yè)銀行的融資風險。只有發(fā)揮財政政策支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的作用、降低農(nóng)村商業(yè)銀行融資風險，才能助推金融機構(gòu)資金對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的支持。

四是風險防范措施不完善。

風險防范是針對一定主體而言的。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護問題處理風險，可通過適當?shù)呢斦邅斫档?。政府財力固然重要，但光靠政府財力不足以推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護快速健康發(fā)展，特別是對于部分大型設(shè)施的建設(shè)，可重視利用市場上的民間投資、外資等多種力量，有效緩解政府財政資金匱乏的局面。當前，我國從事生態(tài)環(huán)境保護的風險投入資金主要集中在城市生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮財政引導(dǎo)作用，將風險資金引入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域。

二、新時代加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財政政策應(yīng)對思路

（一）找準切入點，改進轉(zhuǎn)移支付制度，搭建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政政策新平臺

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支持制度沒有側(cè)重考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境因素，也超出了財政現(xiàn)有投入能力，缺乏對生態(tài)環(huán)境保護的激勵引導(dǎo)。因此，中央和省級財政要加大對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護轉(zhuǎn)移支付力度，找準切入點，精準發(fā)力，用好用活公共財力，創(chuàng)新財政制度支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理，落實縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護主體責任，搭建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的新平臺。

一是強化地區(qū)空間因素。我國地大物博，地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境存在差異。要充分發(fā)揮好公共財政助推農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的重要作用，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力科學規(guī)劃，實行積極的財政政策，讓農(nóng)村地區(qū)更高標準享受轉(zhuǎn)移支付，用新思維探索農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的新思路，從而較好解決地方政府的生態(tài)環(huán)境責任問題。

二是強化生態(tài)功能因素。生態(tài)環(huán)境保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。當前，我國根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理論和方法，不斷修訂、完善主體功能區(qū)規(guī)劃，對各個地區(qū)的生態(tài)功能進行定位，既提升本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平，又對其他區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平形成影響，因此，應(yīng)強化生態(tài)功能因素，依據(jù)生態(tài)功能確定合理的轉(zhuǎn)移支付標準。

三是強化現(xiàn)代化的指數(shù)因素。要運用現(xiàn)代指數(shù)因素法分解影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的各因素，具體分析地區(qū)因生態(tài)功能劃分而造成的機會成本損失以及地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)達程度。一般而言，城市的現(xiàn)代化指數(shù)要高于農(nóng)村，因此，現(xiàn)代化指數(shù)較低的農(nóng)村應(yīng)該享受比城市更高標準的轉(zhuǎn)移支付。

（二）把握著力點，完善資金管理辦法，注入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政政策新能量

2018年中央一號文件指出，要加強農(nóng)村突出生態(tài)環(huán)境問題綜合治理，著力加快生態(tài)文明建設(shè)，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，加強農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。習近平總書記3月5日在參加全國人大十三屆全國人大一次會議內(nèi)蒙古代表團審議時強調(diào)，要培育可持續(xù)發(fā)展資源。由此可見，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護已引起高度重視，各級政府投入了巨大的財力推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，財政資金使用效益成為其中的關(guān)鍵。要把握著力點，嚴禁工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，通過“兩個完善”來注入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的新能量。

一是完善財政資金使用和監(jiān)督管理辦法。目前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護專項資金管理沒有較全面的實施細則，原有的《試行辦法》對資金使用和監(jiān)管留下一定的變通空間，打“擦邊球”的現(xiàn)象時有發(fā)生。建議出臺《實施細則》，對資金使用和監(jiān)督作出詳盡規(guī)定，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護績效考核機制，并作為財政獎補政策的重要依據(jù)，保障財政資金的有效使用。

二是完善專項資金縣級財政報賬制。財政報賬制度規(guī)定財政部門管理資金、項目實施單位負責項目建設(shè)，既互相配合又互相監(jiān)督，可以有效防范項目主管部門擠占、挪用生態(tài)環(huán)保專項資金。要針對存在的問題，完善縣級財政集中報賬制，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高報賬制工作質(zhì)量，建立報賬公示制度，自覺接受監(jiān)督。

（三）抓好落腳點，整合分散財力資源，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政政策新水平

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護涉及農(nóng)林、環(huán)保等職能部門，這些職能部門掌握有一定的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財力資源。要積極發(fā)揮財政職能作用，優(yōu)先整合相關(guān)的財力資源，集中財力辦大事辦好事，創(chuàng)新財政制度支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境一體化，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護新水平。具體說來，要做到“三個不變”。

一是財力資源的使用方向不變。要按照“渠道不亂、用途不變”的原則，統(tǒng)籌安排各類資金，提高資金使用效益。要保障各職能部門財力資源使用方向不變，科學合理地整合財力資源，力求形成多元化投入機制，形成互為補充、有機結(jié)合的良好互動關(guān)系，保障其各司其職，確保部門履行職責，拓寬籌資渠道，做到財盡其用。

二是財力資源的系統(tǒng)有序整合不變。整合財力資源是一項系統(tǒng)的基礎(chǔ)性工程，要統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的財力資源，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，優(yōu)先整合來源穩(wěn)定的財力資源，做到循序漸進，系統(tǒng)有序，分步實施，結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

三是財力資源整合的長效機制不變。財政部門要做好自身定位，不缺位也不越位，做到集中整治與長效管理、治標與治本同步推進，制定相應(yīng)的規(guī)章制度和有效措施，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護財政資金的長效管理機制，做好專項資金的管理工作，增強財政專項資金分配、使用的科學性和公正性，形成長效機制支持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治。

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（作者單位：湖南省財政廳國庫處）

責任編輯：欣文