重慶兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制構(gòu)建研究

楊偉 李曉華 廖和平

[摘 要]文章采用定性定量結(jié)合、實(shí)地調(diào)查、問卷訪談等方法，通過對(duì)研究區(qū)工業(yè)用地低效利用現(xiàn)狀及原因分析梳理，借鑒國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)低效工業(yè)用地退出的成功經(jīng)驗(yàn)和研究區(qū)實(shí)際建立了重慶兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制與監(jiān)管措施；研究結(jié)論為地方政府及開發(fā)區(qū)構(gòu)建低效工業(yè)用地退出機(jī)制提供了實(shí)踐支撐，在一定程度上充實(shí)了工業(yè)用地集約高效利用的理論基礎(chǔ)和方法。

[關(guān)鍵詞]低效工業(yè)用地；退出；機(jī)制；重慶兩江新區(qū)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.018

十九大報(bào)告明確指出，必須堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的科學(xué)發(fā)展理念。各行各業(yè)發(fā)展和建設(shè)應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為引領(lǐng)，堅(jiān)持集約高效利用資源，堅(jiān)持去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、補(bǔ)短板、降成本，增加有效供給，著力推進(jìn)供需動(dòng)態(tài)平衡。重慶市正處于向新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化轉(zhuǎn)型時(shí)期，兩江新區(qū)工業(yè)用地規(guī)模大，低效利用和閑置現(xiàn)象遍存，制約了新區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)以土地資源節(jié)約集約利用為目標(biāo)，通過市場化運(yùn)作模式重新配置低效工業(yè)企業(yè)用地，盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)集約利用水平的提高，改變工業(yè)用地開發(fā)利用“外延擴(kuò)張”模式，逐步實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵增長”。[1-2]

學(xué)術(shù)界一直高度關(guān)注和研究工業(yè)用地的節(jié)約集約利用，包括工業(yè)用地集約用地內(nèi)涵、評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建、評(píng)價(jià)方法、政策措施等內(nèi)容，取得了豐碩的研究成果。[3-4]現(xiàn)有關(guān)于低效用地退出的研究與實(shí)踐已取得初步成效，但還存在諸如低效工業(yè)用地退出缺乏政策支撐、激勵(lì)機(jī)制尚不健全、有效監(jiān)管機(jī)制缺失等問題。[5-6]本文以重慶兩江新區(qū)為研究區(qū)，采用實(shí)地調(diào)查、問卷訪談等方法，開展低效工業(yè)用地退出機(jī)制研究，以期為政府制定低效工業(yè)用地退出政策措施提供借鑒，并一定程度上充實(shí)土地高效集約利用的理論與方法。

1 研究區(qū)域概況

兩江新區(qū)是中國內(nèi)陸第一個(gè)國家級(jí)開發(fā)開放新區(qū)，轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域，規(guī)劃總面積1200平方公里，2015年常住人口221萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2020億元。兩江新區(qū)是中新（重慶）戰(zhàn)略性示范項(xiàng)目等項(xiàng)目所在地或?qū)嵤┑?。工業(yè)發(fā)展以兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)為主戰(zhàn)場，承擔(dān)著打造萬億元級(jí)工業(yè)新城和重慶先進(jìn)制造業(yè)形象與功能集中展示區(qū)的重任，包含水土高新園、龍興工業(yè)園和魚復(fù)工業(yè)園，主要產(chǎn)業(yè)有汽車制造、航空航天、高端裝備、節(jié)能環(huán)保等，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資2652億元。2017年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值927.36億元，固定資產(chǎn)投資595億元。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究思路與方法

本研究先對(duì)兩江新區(qū)概況進(jìn)行簡要分析，然后結(jié)合實(shí)地調(diào)查、問卷訪談情況和兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)集約用地評(píng)價(jià)結(jié)果等分析研究區(qū)工業(yè)用地土地利用效益水平并梳理工業(yè)用地低效利用的原因，再借鑒國內(nèi)工業(yè)用地開發(fā)利用成功經(jīng)驗(yàn)和用地政策的梳理，結(jié)合發(fā)展實(shí)際和趨勢(shì)，探索構(gòu)建了低效工業(yè)用地退出的措施及機(jī)制。

2.2 研究數(shù)據(jù)及資料來源

本文研究數(shù)據(jù)主要來源：兩江新區(qū)2015年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果、兩江新區(qū)2010—2016年發(fā)展報(bào)告、渝北、江北和北碚散去統(tǒng)計(jì)年鑒；部分資料及數(shù)據(jù)通過兩江新區(qū)官網(wǎng)等渠道和實(shí)地調(diào)研獲取。

3 兩江新區(qū)工業(yè)用地利用效益現(xiàn)狀及原因分析

3.1 兩江新區(qū)工業(yè)用地利用效益現(xiàn)狀

兩江新區(qū)開展了工業(yè)用地利用效益評(píng)價(jià)研究，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括投入率、產(chǎn)出率、稅收率和影響力等4個(gè)維度共8個(gè)指標(biāo)，根據(jù)研究區(qū)定位和企業(yè)入駐情況，選取生物醫(yī)藥、新科技、汽車制造、設(shè)備制造和汽車配套等五大產(chǎn)業(yè)作為評(píng)價(jià)對(duì)象并考慮不同企業(yè)不同發(fā)展階段的差異。結(jié)果表明五大工業(yè)企業(yè)土地利用效益整體較低，各產(chǎn)業(yè)均存在建設(shè)開工延遲和低效、閑置用地情況，以汽車制造業(yè)為例。

3.1.1 已投產(chǎn)汽車制造企業(yè)用地

兩江新區(qū)汽車制造企業(yè)主要集中在魚復(fù)園區(qū)，目前已經(jīng)投產(chǎn)的汽車制造企業(yè)只有兩家：一個(gè)處于發(fā)展初期，另一個(gè)處于發(fā)展中期。兩家企業(yè)的征地都達(dá)到100%，已投資61.32億元，產(chǎn)值136.3億元，土地稅324萬元，房屋稅1002萬元。參評(píng)的2家企業(yè)評(píng)價(jià)綜合指數(shù)值分別為0.525、0.757，都處于達(dá)標(biāo)狀態(tài)，其中一企業(yè)處于高效達(dá)標(biāo)狀態(tài)。

3.1.2 未投產(chǎn)汽車制造產(chǎn)業(yè)用地

未投產(chǎn)企業(yè)有3家，共出讓土地2966.88畝，約定投資強(qiáng)度119億元、產(chǎn)出強(qiáng)度336億元，目前已經(jīng)投入資金24.96億元，占約定強(qiáng)度的20.97%，實(shí)際投入率比較低。三家未投產(chǎn)企業(yè)的建設(shè)進(jìn)度，兩家約定竣工投產(chǎn)時(shí)間為2015年6月30日，但還處于建設(shè)階段，并未投產(chǎn)；另一家約定竣工投產(chǎn)時(shí)間為2017年1月31日，也不確定能否順利竣工投產(chǎn)。

3.2 兩江新區(qū)工業(yè)用地低效開發(fā)利用原因分析

3.2.1 企業(yè)用地審批過程繁雜，開工建設(shè)前準(zhǔn)備工作耗時(shí)多

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)招商協(xié)議上規(guī)定從獲得土地到開工建設(shè)時(shí)間為6個(gè)月，但大部分企業(yè)都超時(shí)。主要原因：一是企業(yè)在開工建設(shè)前準(zhǔn)備工作多，耗時(shí)長，特別是大型企業(yè)需要至少1年時(shí)間；二是工業(yè)企業(yè)獲得用地的審批過程繁雜，導(dǎo)致建設(shè)開工時(shí)間人為延長。企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)要?dú)v經(jīng)前期、國土、規(guī)劃及建設(shè)等手續(xù)和規(guī)劃驗(yàn)收環(huán)節(jié)，一般需要幾年時(shí)間，就建設(shè)手續(xù)和規(guī)劃驗(yàn)收就要5～8個(gè)月。

3.2.2 新區(qū)成立時(shí)間不長，多數(shù)工業(yè)企業(yè)處于發(fā)展初期，土地利用效益低下

按照發(fā)展階段評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，雖然大多數(shù)企業(yè)處于基本達(dá)標(biāo)狀態(tài)，但是綜合評(píng)價(jià)指數(shù)值較小，企業(yè)的“三率一力”用地效益不高。主要原因：一是園區(qū)成立時(shí)間短、大部分企業(yè)還在發(fā)展初期階段，企業(yè)前期投資大，經(jīng)濟(jì)效益不高。雖然三大園區(qū)招商項(xiàng)目較多，但竣工項(xiàng)目占引進(jìn)項(xiàng)目比例?。欢鞘芎暧^經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，經(jīng)濟(jì)存在著下滑的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)產(chǎn)品銷售不暢。

3.2.3 少數(shù)工業(yè)企業(yè)出于自身資金投入或整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響而未實(shí)際生產(chǎn)

三個(gè)園區(qū)均有存在。龍興園區(qū)有3宗項(xiàng)目，面積594畝；魚復(fù)園區(qū)有3宗項(xiàng)目停工，面積1330畝。其原因一是由于政府，例如涉及退地和收回的共3宗，面積990畝；二是企業(yè)自身因如企業(yè)自身投資變化等。例如：某汽車股份企業(yè)因地塊功能調(diào)整，基礎(chǔ)完工后停工等。

3.2.4 各園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上工業(yè)企業(yè)建設(shè)發(fā)展的需求

目前各園區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)投資巨大、建設(shè)較快，但還不能完全滿足企業(yè)發(fā)展需要，企業(yè)配套基礎(chǔ)實(shí)施不完善。例如水電氣鋪設(shè)進(jìn)度，部分企業(yè)表示開工條件都已齊備，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不到位，限制了開工進(jìn)度。有的區(qū)域在工業(yè)用地供應(yīng)時(shí)未嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，拆遷工作滯后，工業(yè)企業(yè)不能按期動(dòng)工建設(shè)，造成了工業(yè)用地的浪費(fèi)和閑置，土地利用效益低下。

4 兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制構(gòu)建

4.1 低效工業(yè)用地退出的制度框架

本文在對(duì)研究區(qū)深入調(diào)研和對(duì)工業(yè)用地利用存在問題充分把控的基礎(chǔ)上，借助法律、行政、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)等手段，探索構(gòu)建了研究區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制。目前尚無統(tǒng)一的約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)企業(yè)用地開發(fā)利用的約束和監(jiān)管，沒有建立起可行的實(shí)施細(xì)則和界定低效工業(yè)用地的種類和范圍，在一定程度上制約了低效工業(yè)用地的開發(fā)利用和潛力挖掘。政府部門的約束、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲等政策措施及工業(yè)用地的市場需求拉動(dòng)等都會(huì)影響到低效工業(yè)用地退出的實(shí)施和執(zhí)行。本文建立了以實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)用地各主體利益公平和高效集約利用為目標(biāo)，貫穿工業(yè)用地供應(yīng)前后各階段的低效企業(yè)用地退出機(jī)制。

4.2 兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機(jī)制及操作辦法

4.2.1 供地前期：加強(qiáng)項(xiàng)目審定，實(shí)施企業(yè)準(zhǔn)入管理

第一，嚴(yán)格審定工業(yè)項(xiàng)目，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻：通過制定招商標(biāo)準(zhǔn)對(duì)擬申請(qǐng)入園的工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目用地規(guī)模、產(chǎn)值效益、技術(shù)水平、創(chuàng)稅能力、市場前景等方面予以嚴(yán)格審定，符合要求的企業(yè)方可入駐。嚴(yán)格執(zhí)行且不低于重慶市招商局制定的畝均投入/產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)：如汽車產(chǎn)業(yè)分別達(dá)到400萬元/800萬元，電子信息產(chǎn)業(yè)350萬元/700萬-1000萬元，高端裝備產(chǎn)業(yè)350萬元/670萬元等。

第二，簽訂用地投資協(xié)議，約定企業(yè)投資強(qiáng)度：經(jīng)審定入園的工業(yè)企業(yè)，由兩江新區(qū)管委會(huì)與企業(yè)簽訂用地投資協(xié)議，讓企業(yè)踐行承諾并作為享受新區(qū)優(yōu)惠政策的憑據(jù)，也有助于規(guī)避政府及園區(qū)的引資風(fēng)險(xiǎn)。投資協(xié)議是入駐工業(yè)項(xiàng)目供地后監(jiān)管的合法依據(jù)，主要條款包括工業(yè)項(xiàng)目的投資方式、投資強(qiáng)度與規(guī)模、土地開發(fā)強(qiáng)度，不達(dá)標(biāo)企業(yè)用地處置方式、違約責(zé)任等，以此規(guī)范企業(yè)投資行為，促進(jìn)工業(yè)用地提升集約利用水平。

4.2.2 供地中期：定期績效考核，動(dòng)態(tài)用地監(jiān)管

第一，定期組織開展工業(yè)企業(yè)用地績效的評(píng)價(jià)考核，適時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展：由新區(qū)管委會(huì)相關(guān)部門牽頭研究構(gòu)建工業(yè)企業(yè)用地效益考評(píng)機(jī)制，定期組織相關(guān)部門聯(lián)合開展企業(yè)用地績效考評(píng)，適時(shí)跟進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目繁榮開工和建設(shè)進(jìn)度，考評(píng)工業(yè)項(xiàng)目供地和履約情況，結(jié)果可以作為工業(yè)園區(qū)績效管理和園區(qū)拓展、低效企業(yè)用地退出的主要依據(jù)。

第二，建立項(xiàng)目用地動(dòng)態(tài)巡查制度，完善違約項(xiàng)目責(zé)任追究制度：企業(yè)供地后，由園區(qū)配合相關(guān)部門對(duì)用地開展適時(shí)巡查并及時(shí)公布土地利用及違約等信息，建立違約責(zé)任追究機(jī)制，及時(shí)查處和糾正批而未用企業(yè)，考評(píng)合格企業(yè)按規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)，否則取消優(yōu)惠待遇并追責(zé)，從而提升開發(fā)利用效率。在此過程中違規(guī)用地的記錄入企業(yè)誠信檔案。

第三，嚴(yán)格控制主要污染物排放，確保園區(qū)清潔空間：企業(yè)生產(chǎn)過程中，堅(jiān)持和遵守減排約束性指標(biāo)控制，控制污染物排放量、嚴(yán)格考核污染減排，對(duì)違法違規(guī)排污予以及時(shí)打擊，對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)堅(jiān)持淘汰出園區(qū)，實(shí)現(xiàn)降低污染物質(zhì)排放的強(qiáng)度。

4.2.3 供地后期：獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)標(biāo)企業(yè)，退出管控不達(dá)標(biāo)企業(yè)

后期，對(duì)低效和閑置土地予以嚴(yán)格控制和用地整合，著力構(gòu)建工業(yè)用地達(dá)標(biāo)企業(yè)激勵(lì)機(jī)制和不達(dá)標(biāo)企業(yè)退出和懲罰機(jī)制。對(duì)污染大、耗能多、占地廣的企業(yè)，采取置換、回購、回收等形式促進(jìn)低效工業(yè)用地及時(shí)退出園區(qū)；通過收取工業(yè)用地閑置費(fèi)、有償和無償收回等措施手段倒逼企業(yè)加大投入和建設(shè)；若企業(yè)因資金、項(xiàng)目和預(yù)期效益達(dá)不到協(xié)議要求，可以采取土地流轉(zhuǎn)、重組兼并等途徑提升工業(yè)用地利用率和單位面積土地投資強(qiáng)度。低效工業(yè)用地退出形式有無償收回、項(xiàng)目置換、政府收購等。

4.2.4 建立低效工業(yè)用地退出獎(jiǎng)懲制度

（1）激勵(lì)機(jī)制

第一，設(shè)立低效工業(yè)用地退出專項(xiàng)補(bǔ)償資金。專項(xiàng)用于低效和閑置土地及建筑物改造、回購及相關(guān)配套支持等；對(duì)主動(dòng)退出的工業(yè)企業(yè)，采取“依法補(bǔ)償+退出獎(jiǎng)勵(lì)”的形式；異地搬遷改造的工業(yè)企業(yè)，采取“管委會(huì)或園區(qū)承擔(dān)部分搬遷費(fèi)用+一定獎(jiǎng)勵(lì)”的形式；本地搬遷改造的工業(yè)企業(yè)，采取“管委會(huì)或園區(qū)承擔(dān)部分搬遷費(fèi)用”的形式予以支持獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，鼓勵(lì)低效用地工業(yè)企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升集約用地水平。采取改建擴(kuò)建、夾層改造等多種途徑提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度、容積率和利用率；對(duì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)，不增收土地有償使用費(fèi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)等措施予以優(yōu)惠和鼓勵(lì)。

第三，建立健全綠色信貸配套財(cái)政金融體系。諸如實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、加大信貸額度、減免營業(yè)稅等措施。

（2）懲罰機(jī)制

第一，制定低效用地企業(yè)退出條例規(guī)章。明確企業(yè)職責(zé)和義務(wù)，做到有章可循、有規(guī)可依。

第二，嚴(yán)格懲處閑置工業(yè)用地。依據(jù)《土地管理法》《閑置土地處置辦法》并結(jié)合相關(guān)規(guī)定，切實(shí)采取征收土地閑置費(fèi)、依法收回、土地置換的措施，著力提升懲罰力度。

第三，差別化征收土地使用稅。低效閑置工業(yè)用地，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)提高土地使用稅和房地產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)和力度；金融機(jī)構(gòu)禁止向低效閑置和違法用地工業(yè)企業(yè)貸款；環(huán)保部門對(duì)低效且污染嚴(yán)重企業(yè)應(yīng)堅(jiān)決淘汰，為高效綠色環(huán)保企業(yè)提供用地空間等。

第四，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)等相對(duì)方的土地法規(guī)宣傳，營造知法守法的良好氛圍，加強(qiáng)管委會(huì)及相關(guān)政府對(duì)工業(yè)用地的行政監(jiān)督。

5 結(jié) 論

本文以重慶兩江新區(qū)為研究區(qū)域，通過實(shí)地調(diào)研和訪談等形式，歸納梳理了兩江新區(qū)工業(yè)用地低效利用的現(xiàn)狀及其主要原因，針對(duì)兩江新區(qū)發(fā)展實(shí)際和趨勢(shì)，建立了低效用地退出的政策措施和低效工業(yè)用地退出的獎(jiǎng)懲措施。研究結(jié)論有助于豐富工業(yè)用地高效集約利用的理論方法，為地方政府和開發(fā)區(qū)制定低效用地退出或集約用地政策提供有益借鑒。

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