促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅政策研究

李小勍

[摘 要]近年來(lái)，為促進(jìn)農(nóng)村金融改革與發(fā)展，我國(guó)出臺(tái)了一系列的財(cái)稅扶持政策。這些財(cái)稅政策在促進(jìn)涉農(nóng)金融持續(xù)增長(zhǎng)、加大農(nóng)村金融創(chuàng)新力度以及完善農(nóng)村金融服務(wù)體系等方面都發(fā)揮了積極的作用，但也仍存在著一些問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，文章在總結(jié)部分省市成功經(jīng)驗(yàn)和特色模式的基礎(chǔ)上，給出了下一步促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅政策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村金融；金融發(fā)展；財(cái)稅政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.047

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)村金融改革步伐加快，農(nóng)村金融服務(wù)體系逐步完善，但農(nóng)民貸款難、農(nóng)村發(fā)展融資難等狀況仍未得到根本性的改變，僅靠金融和“三農(nóng)”本身很難破解其發(fā)展過(guò)程中的“市場(chǎng)失靈”局面，因此必須充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能和作用，運(yùn)用財(cái)政稅收政策來(lái)干預(yù)和扶持農(nóng)村金融發(fā)展。

1 財(cái)政支持農(nóng)村金融發(fā)展的理論依據(jù)

圍繞著農(nóng)村金融發(fā)展到底需不需要政府的政策扶持，西方農(nóng)村金融發(fā)展理論大體經(jīng)歷了三個(gè)理論階段，即產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代以前的農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論，產(chǎn)生于20世紀(jì)80～90年代的農(nóng)村金融市場(chǎng)論以及20世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)的不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)論。農(nóng)村金融理論發(fā)展的三個(gè)階段反映了在對(duì)待農(nóng)村金融上由政府管制到自由市場(chǎng)再到市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)相結(jié)合的過(guò)程。

從農(nóng)村金融理論的發(fā)展歷程來(lái)看，可以將農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈歸結(jié)為三個(gè)方面，而這三個(gè)方面又是公共財(cái)政職能發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。一是農(nóng)村金融市場(chǎng)的信息不完全。二是農(nóng)村金融市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)。三是農(nóng)村金融市場(chǎng)傾向于供給不足。鑒于農(nóng)村金融存在的問(wèn)題及財(cái)稅政策在這方面具有積極作用，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都積極運(yùn)用財(cái)稅政策來(lái)促進(jìn)農(nóng)村的金融發(fā)展。

2 我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅支持政策及效果

農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅支持政策分為財(cái)政政策和稅收政策兩方面。財(cái)政支出政策主要包括各種財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)；稅收政策主要是企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅等相關(guān)稅種的優(yōu)惠。其中財(cái)政補(bǔ)貼政策包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、扶貧貼息貸款支持和定向費(fèi)用補(bǔ)貼。各類(lèi)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，促進(jìn)了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，在一定程度上彌補(bǔ)了商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村中小微企業(yè)和廣大農(nóng)民金融服務(wù)的不到位。

涉農(nóng)貸款財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策方面，2009年財(cái)政部設(shè)立財(cái)政縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)基金，以支持“三農(nóng)”發(fā)展和完善財(cái)政促進(jìn)金融支農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制。整體來(lái)看，這一政策在促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增加涉農(nóng)貸款上效果明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年末全國(guó)涉農(nóng)貸款余額20.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)高達(dá)18.4%，比各項(xiàng)貸款的平均增幅還高4.5個(gè)百分點(diǎn)。

目前，支持農(nóng)村金融發(fā)展的稅收政策主要包括營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策兩個(gè)方面。這些稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施極大地提高了金融機(jī)構(gòu)小額涉農(nóng)放貸的積極性。

3 我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展財(cái)稅支持政策存在的問(wèn)題

3.1 財(cái)稅政策優(yōu)惠面過(guò)窄、扶持力度過(guò)小

目前，我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅支持政策只是針對(duì)特定的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策僅僅針對(duì)貸款公司、農(nóng)村資金互助社和村鎮(zhèn)銀行等這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，而農(nóng)村信用社，盡管其長(zhǎng)期以來(lái)一直服務(wù)于“三農(nóng)”，卻由于往年涉農(nóng)貸款基數(shù)比較大，下一年度很難再維持較高的涉農(nóng)貸款增長(zhǎng)比例來(lái)滿(mǎn)足獎(jiǎng)勵(lì)條件，從而難以獲得政策扶持；營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠是針對(duì)縣及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，而在農(nóng)村銀行體系中占重要地位的中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行根本享受不到該項(xiàng)優(yōu)惠政策。這種以特定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為優(yōu)惠對(duì)象的政策措施往往形成的優(yōu)惠面過(guò)窄、扶持力度過(guò)小，甚至?xí)a(chǎn)生一些新的政策性不公，使得其在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展上的效果大打折扣。

3.2 各級(jí)地方財(cái)政配套資金難到位

目前，在中央政府制定的促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策中，除了少部分政策所需要的財(cái)力完全由中央財(cái)政來(lái)承擔(dān)外，大多數(shù)政策的具體執(zhí)行都需要各級(jí)地方政府提供大量的配套資金。但是由于我國(guó)很多地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然較弱，基本上只能勉強(qiáng)維持自身機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無(wú)力落實(shí)相應(yīng)政策的配套資金。

3.3 財(cái)稅政策的長(zhǎng)效扶持機(jī)制缺失

目前支持農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅政策，大部分仍處于試點(diǎn)階段，即使已全面推開(kāi)的，其政策時(shí)限也過(guò)于短促，這種現(xiàn)象說(shuō)明現(xiàn)行財(cái)稅支持政策體系的建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性，存在著明顯的應(yīng)急性和臨時(shí)性特征，具體見(jiàn)下表。因此，從作用時(shí)效來(lái)看，很多財(cái)稅支持政策具有明顯的時(shí)效性，并沒(méi)有形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策扶持機(jī)制，而長(zhǎng)效扶持機(jī)制的缺失無(wú)法給各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供穩(wěn)定的收益預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必然會(huì)制約農(nóng)村金融的改革與發(fā)展。

3.4 財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的外在環(huán)境關(guān)注過(guò)少

金融發(fā)展的外在環(huán)境具有公共產(chǎn)品的特性，不可避免地存在“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，所以財(cái)稅政策應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的外在環(huán)境建設(shè)給予必要的干預(yù)。但是，現(xiàn)行的財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的外在環(huán)境關(guān)注過(guò)少，包括對(duì)各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展所需要的良好金融生態(tài)環(huán)境、合理而有效的配套制度等都缺乏足夠的重視。這些問(wèn)題都需要財(cái)稅政策和有關(guān)部門(mén)給予必要的扶持。但目前的財(cái)稅政策基本沒(méi)有涉及改善農(nóng)村金融發(fā)展外在環(huán)境的具體措施。

4 現(xiàn)行農(nóng)村金融財(cái)稅支持政策問(wèn)題產(chǎn)生的原因

4.1 分稅制財(cái)政體制導(dǎo)致地方財(cái)力過(guò)于薄弱

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革。由于這次改革的直接目的是提高兩個(gè)比重，特別是中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，因此其重點(diǎn)只是對(duì)收入劃分進(jìn)行了大的變革，對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任并沒(méi)有做出相應(yīng)的界定。這就導(dǎo)致各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支出壓力比較大，也就無(wú)力為農(nóng)村金融發(fā)展提供普惠性的財(cái)稅支持政策，只能針對(duì)部分金融機(jī)構(gòu)和部分業(yè)務(wù)制定優(yōu)惠政策。

4.2 財(cái)政資源配置不合理

從橫向上看，各級(jí)政府需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金的領(lǐng)域非常多，財(cái)政資金作為稀缺資源，加之農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用較低，導(dǎo)致配置在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上的資源非常有限。這也是造成財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展外在環(huán)境關(guān)注過(guò)少及地方財(cái)政配套資金難以到位的重要原因之一。

4.3 現(xiàn)行財(cái)稅政策績(jī)效考核缺失

我國(guó)的財(cái)稅政策體系長(zhǎng)期缺乏有效的績(jī)效考核與監(jiān)督機(jī)制，因此給予農(nóng)村金融支持和扶持的政策因各種原因無(wú)法實(shí)施到位，也沒(méi)有相應(yīng)的懲處舉措或補(bǔ)救措施，使得本應(yīng)有利于農(nóng)村金融發(fā)展的財(cái)稅政策失去其應(yīng)有的政策效應(yīng)。

5 財(cái)稅支持農(nóng)村金融發(fā)展的地方模式借鑒

在財(cái)稅政策支持農(nóng)村金融發(fā)展的過(guò)程中，很多地方財(cái)政部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際情況推出一系列財(cái)稅支持政策，形成了具有自身特點(diǎn)的地方模式，這些比較成功的模式為其他地區(qū)提供了可資借鑒之處，甚至可以在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣。

①成都模式的主要特點(diǎn)是將發(fā)展農(nóng)業(yè)的財(cái)政經(jīng)營(yíng)性支農(nóng)資金和部分土地出讓收益集中起來(lái)，成立了成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，該模式充分利用財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并有效促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良性互動(dòng)。

②江蘇模式是通過(guò)出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)村金融改革發(fā)展的一攬子財(cái)政政策，多管齊下制定和落實(shí)具體財(cái)政扶持措施，該模式充分體現(xiàn)了財(cái)稅支持政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)促進(jìn)農(nóng)村金融改革發(fā)展的重要性。

③吉林模式是依托財(cái)政部直補(bǔ)資金發(fā)放平臺(tái)提供直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款，將農(nóng)戶(hù)當(dāng)年直補(bǔ)資金放大相應(yīng)倍數(shù)，該模式實(shí)現(xiàn)了財(cái)政政策與金融政策在支持“三農(nóng)”方面的有效合力，在促使財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支農(nóng)效果有效放大和延伸的同時(shí)，進(jìn)一步完善和促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。

6 促進(jìn)財(cái)稅有效支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策建議

6.1 拓寬財(cái)稅支持優(yōu)惠面、加大政策扶持力度

如前所述，除了給予農(nóng)村信用社等此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)一定的政策傾斜外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)范圍，將涉農(nóng)貸款財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)條件彈性化。建議給予地方財(cái)政部門(mén)一定的調(diào)節(jié)權(quán)，允許其根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诤娃r(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，差異化設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)條件，從而擴(kuò)大財(cái)政政策的優(yōu)惠面。

6.2 完善中央和地方的財(cái)政資金分擔(dān)機(jī)制

考慮到各級(jí)地方財(cái)政資金緊張的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)當(dāng)完善財(cái)政支持政策的“中央—地方”資金分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村不同地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力參差不齊，除了繼續(xù)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)主要是中西部地區(qū)給予必要的稅收優(yōu)惠外，還應(yīng)當(dāng)為落后地區(qū)的農(nóng)村金融改革提供一定的中央財(cái)政資金支持。同時(shí)，在適當(dāng)范圍內(nèi)提高財(cái)稅政策中中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的比例。

6.3 建立財(cái)稅政策的長(zhǎng)效扶持機(jī)制

對(duì)于試點(diǎn)效果較好的財(cái)稅支持政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在向全國(guó)推廣的同時(shí)逐漸固化為長(zhǎng)效支持機(jī)制，以增強(qiáng)現(xiàn)行財(cái)稅支持政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性。

6.4 增加財(cái)政投入，大力改善農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

繼續(xù)加大財(cái)政投入力度，為各地農(nóng)村金融的改革發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是為農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)造良好的誠(chéng)信環(huán)境和健全的基礎(chǔ)設(shè)施條件。二是出臺(tái)農(nóng)村金融人才支持政策，吸引金融人才到農(nóng)村基層工作；也可以通過(guò)定期專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的方式，提高農(nóng)村金融從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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