建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的對策建議

文|環(huán)境執(zhí)法保障專題課題組

一、樹立先進(jìn)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念

1．服務(wù)科學(xué)發(fā)展的理念

立足社會主義初級階段的基本國情，圍繞建設(shè)生態(tài)文明和環(huán)境友好型社會的總目標(biāo)，切實履行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，營造良好的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，著力解決影響可持續(xù)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活的突出環(huán)境問題，維護(hù)國家環(huán)境安全，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

2．生態(tài)系統(tǒng)執(zhí)法的理念

按照黨的十七大建立大部門機制的要求，立足保障國家環(huán)境安全、維系全民族生存和發(fā)展的高度，從生態(tài)環(huán)境的完整性和生態(tài)要素的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和管理，合理劃分資源開發(fā)利用、生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，整合環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，逐步實現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的完整、綜合和統(tǒng)一。

3．公平正義的理念

按照黨的十七大提出的公平正義的要求，加強環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的實施，堅持公民在法律面前一律平等，堅持行政相對人在法律面前一律平等，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。把提高效率同促進(jìn)社會公平結(jié)合起來，更好地保障人民群眾環(huán)境權(quán)益和社會公平正義。

4．伙伴關(guān)系的理念

切實發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督各參與主體的積極作用,建立廣泛的執(zhí)法監(jiān)督伙伴關(guān)系。進(jìn)一步落實企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，把嚴(yán)格依法監(jiān)督與引導(dǎo)企業(yè)自律結(jié)合起來。合理劃分各級環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)，健全各司其職、相互補充的組織體系。完善部門聯(lián)動機制，發(fā)揮相關(guān)部門和社會組織在執(zhí)法監(jiān)督中的作用。擴大和規(guī)范環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開，保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

5．執(zhí)法效能的理念

適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下環(huán)境管理的客觀要求，逐步樹立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的“成本—收益”觀念，圍繞提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效率和效益，著力增強執(zhí)行能力，努力實現(xiàn)環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一。

二、明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的近期、中期和遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)

建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系是一項系統(tǒng)工程和長期任務(wù)，必須統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施，通過大約二十年，逐步建成完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。2030年前，按照“三步走”的基本設(shè)想，具體目標(biāo)及實施步驟如下：

1．近期目標(biāo)：到2010年，初步形成比較完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

環(huán)境法律法規(guī)體系進(jìn)一步完善，“守法成本高、違法成本低”的問題逐步得到解決；國家級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)基本形成，國家監(jiān)察能力明顯提升；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度基本建立，內(nèi)部工作關(guān)系有序順暢；環(huán)境監(jiān)察隊伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)積極推進(jìn)，重點污染源實現(xiàn)自動在線監(jiān)控；隊伍建設(shè)取得突破，環(huán)境監(jiān)察人員納入公務(wù)員序列，統(tǒng)一著裝執(zhí)法。

2．中期目標(biāo)：到2020年，基本建成完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)法律地位明確，職能完善；國家監(jiān)察能力進(jìn)一步加強，地方監(jiān)管能力明顯提升，全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)基本建成；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度完善、機制健全，執(zhí)法監(jiān)督效能顯著提高；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督自動化、信息化、現(xiàn)代化建設(shè)取得積極進(jìn)展，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體系基本形成；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍管理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，人員總體素質(zhì)明顯提高。

3．遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2030年，建成完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系

建立一套先進(jìn)的、完整的、符合國情的、適應(yīng)時代發(fā)展的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的法規(guī)制度、執(zhí)法機構(gòu)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備和人才保障體系，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能綜合、統(tǒng)一、完整，滿足維護(hù)國家環(huán)境安全、保障群眾環(huán)境權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義的需要。

三、改革環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制

根據(jù)黨的十七大對加快行政管理體制改革的部署，按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，結(jié)合我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制的現(xiàn)狀，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革重點應(yīng)在明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍法律地位、完善職能、合理劃分事權(quán)、加強機構(gòu)建設(shè)等方面實現(xiàn)突破。

1．制定《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督條例》，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的法律地位

國務(wù)院頒布《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督條例》或在制定修訂環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)為國家行政執(zhí)法機構(gòu)，明晰其工作職責(zé)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員納入公務(wù)員序列，研究探索建立環(huán)境警察隊伍。

2．整合優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源

按照黨的十七大報告關(guān)于“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”“著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”等有關(guān)要求，適應(yīng)國家環(huán)境綜合管理的要求，尊重生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性、公益性特點，堅持生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的理念，按照資源開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管相分離的原則，探索建立環(huán)境資源統(tǒng)一管理的大部門制，逐步整合、優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督資源，實現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。

近期，可以按照《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”由國務(wù)院明確界定各部門的職責(zé)和應(yīng)當(dāng)予以行政協(xié)助的情形，扭轉(zhuǎn)目前環(huán)境行政執(zhí)法主體不清、職能交叉的局面，最大限度地統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體。

3．合理劃分事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系

按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的總體要求，形成國家主要行使宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、省級兼顧宏觀與微觀、市縣級行使微觀環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的層級分明、互為補充的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（1）國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)重點在宏觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)

國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查對象主要是省級政府及有關(guān)部門和中央企業(yè)。

負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)行政稽查和后督察。依法或者根據(jù)國務(wù)院授權(quán)監(jiān)督檢查國家有關(guān)部門、省及以下地方政府、中央企業(yè)貫徹執(zhí)行環(huán)保政策、法律、法規(guī)，履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況，并向國務(wù)院報告。

負(fù)責(zé)組織開展全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，監(jiān)督檢查大氣、水體、土壤、噪聲、固體廢物、有毒化學(xué)品以及機動車等污染防治法規(guī)和規(guī)章的實施。監(jiān)督檢查飲用水水源地和重點流域、河流、湖泊等污染防治工作；監(jiān)督檢查國家重點污染源和已建成投運的污水處理廠的排放達(dá)標(biāo)情況；監(jiān)督檢查國家審批建設(shè)項目執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度的情況。

協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題，協(xié)調(diào)省際環(huán)境污染糾紛。負(fù)責(zé)國家環(huán)境應(yīng)急和化學(xué)反恐工作，開展環(huán)境應(yīng)急預(yù)警和防范，調(diào)查處理重、特大突發(fā)環(huán)境事件和生態(tài)破壞事件。

督辦重大、典型環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件及重大建設(shè)項目環(huán)境違法案件。

監(jiān)督檢查涉及國家生態(tài)環(huán)境安全的重大問題。監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作；監(jiān)督檢查各種類型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園環(huán)境保護(hù)工作；監(jiān)督檢查生物多樣性保護(hù)、野生動植物保護(hù)、濕地環(huán)境保護(hù)、荒漠化防治工作；監(jiān)督檢查國家級自然保護(hù)區(qū)；監(jiān)督檢查海洋近岸環(huán)境保護(hù)工作。

（2）省級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)兼顧宏觀與微觀

省級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督對象主要是省級政府有關(guān)部門，市、縣政府，國家和省重點排污單位及建設(shè)項目。

負(fù)責(zé)轄區(qū)環(huán)境保護(hù)行政稽查和后督察。依法或者根據(jù)省級政府授權(quán)監(jiān)督檢查省級有關(guān)部門，市、縣政府貫徹執(zhí)行環(huán)保政策、法律、法規(guī)，履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況。

負(fù)責(zé)組織開展轄區(qū)日常性環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，監(jiān)督檢查大氣、水體、土壤、噪聲、固體廢物、有毒化學(xué)品以及機動車等污染防治法律法規(guī)規(guī)章的實施。監(jiān)督檢查飲用水水源地和重點流域、河流、湖泊等污染防治工作；監(jiān)督檢查國家、省級重點污染源和已建成投運的污水處理廠的排放達(dá)標(biāo)情況；負(fù)責(zé)國家審批建設(shè)項目執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度情況的日常監(jiān)督檢查。

調(diào)查處理轄區(qū)內(nèi)重大環(huán)境污染事件和生態(tài)破壞事件；協(xié)調(diào)解決市、縣之間的區(qū)域、流域環(huán)境污染糾紛。

監(jiān)督檢查涉及本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的重大問題。監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作；監(jiān)督檢查各種類型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園環(huán)境保護(hù)工作；監(jiān)督檢查生物多樣性保護(hù)、野生動植物保護(hù)、濕地環(huán)境保護(hù)工作。

（3）市級及以下環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)主要是微觀執(zhí)法監(jiān)督權(quán)

市級及以下環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督對象主要是企事業(yè)單位、個體工商戶等，依法查處環(huán)境違法行為。

4．建設(shè)規(guī)范權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)

（1）建立和完善國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增強“國家監(jiān)察”能力

近期方案：在成立環(huán)境保護(hù)部的背景下，重點是強化和完善現(xiàn)有職責(zé)，整合環(huán)境保護(hù)管理部門內(nèi)各職能機構(gòu)的現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，理清各級環(huán)境保護(hù)管理部門的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)。成立副部級的國家環(huán)境監(jiān)察局，統(tǒng)一管理全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，集中行使國家環(huán)境保護(hù)行政處罰權(quán)，歸口管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)區(qū)域派出機構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)工作，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃權(quán)、行政審批權(quán)、行政許可權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的相對分離。在國家現(xiàn)有派出機構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域生態(tài)特征和行政區(qū)劃，重新規(guī)劃、調(diào)整派出機構(gòu)的設(shè)置，完善其職能。根據(jù)需要，在重點區(qū)域、流域適當(dāng)增設(shè)派出機構(gòu)。合理劃分各級環(huán)保部門執(zhí)法監(jiān)督事權(quán)，理順環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督組織管理體系。根據(jù)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的實際需要，由人事編制部門會同環(huán)保部門制訂執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)人員編制配備方案。研究探索設(shè)立環(huán)境警察。

中期方案：在國家大部門制的總體進(jìn)程下，在農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部和國家海洋局等部門有關(guān)污染治理和污染處罰的職能劃歸環(huán)境保護(hù)部的背景下，逐步加強國家環(huán)境監(jiān)察局能力建設(shè)。重點是整合優(yōu)化分散于上述部門的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能，促進(jìn)和激勵企業(yè)和公民個人的環(huán)境守法。按照《行政處罰法》第16條的規(guī)定，由國務(wù)院授權(quán)環(huán)境保護(hù)部相對集中有關(guān)部門的環(huán)境資源行政處罰權(quán)。從以懲罰違法為主要手段轉(zhuǎn)向以懲罰違法和鼓勵與促進(jìn)守法并重，推進(jìn)企業(yè)和公民個人自主承擔(dān)社會環(huán)境責(zé)任。組織開展環(huán)境警察試點工作。

遠(yuǎn)期方案：從遠(yuǎn)期看，在農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部、國土資源部和國家林業(yè)局等部門的生態(tài)保護(hù)職能劃歸環(huán)境保護(hù)部的背景下，重點是整合優(yōu)化分散于上述部門的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能，進(jìn)一步理順環(huán)保部門內(nèi)部、層級事權(quán)，實現(xiàn)國家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的綜合、完整、統(tǒng)一。

（2）規(guī)范地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置

地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，總體上按照國家層面環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革的步調(diào)進(jìn)行，省級環(huán)保部門設(shè)置副廳級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，并在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立派出機構(gòu)。市級及以下實行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督垂直管理，成立同級環(huán)境保護(hù)行政主管部門副職級的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)?？h（區(qū)）級成立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和環(huán)保工作實際需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。

5．拓展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域

（1）把地方政府和有關(guān)部門執(zhí)行環(huán)保法律、履行環(huán)保職責(zé)的情況納入執(zhí)法監(jiān)督范圍

首先，這是由《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)所決定的。其次，是由我國的國情和環(huán)境問題的特殊性決定的。一是政府的決策在很大程度上決定了環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的走向；二是一些環(huán)境污染問題雖然發(fā)生在企事業(yè)單位，但究其根源則在政府；三是解決我國的環(huán)境問題，最終取決于并依靠于政府。如《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》第十條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；對有關(guān)部門的環(huán)境污染防治監(jiān)督管理工作和自然資源保護(hù)利用監(jiān)督管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查?！薄渡轿魇≈攸c工業(yè)污染監(jiān)督條例》第四條規(guī)定“省人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對設(shè)區(qū)的市、環(huán)保治理重點縣（市、區(qū)）人民政府，設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護(hù)行政主管部門對縣（市、區(qū)）人民政府執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督?！?/p>

（2）適應(yīng)環(huán)境綜合管理的要求，把執(zhí)法監(jiān)督由生產(chǎn)領(lǐng)域向再生產(chǎn)全過程延伸

轉(zhuǎn)移執(zhí)法重心，突出事前和事中執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督關(guān)口前移，變被動的末端執(zhí)法為主動的全過程執(zhí)法監(jiān)督。從規(guī)劃入手，檢查區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評等環(huán)境保護(hù)措施落實情況。從全過程監(jiān)管入手，對建設(shè)項目的建設(shè)過程和建成投產(chǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行執(zhí)法檢查，實行建設(shè)項目“三同時”全過程環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度。從社會再生產(chǎn)全過程入手，將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督從生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步向流通、消費、分配等環(huán)節(jié)延伸。

四、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作機制

以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效為原則，開創(chuàng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)依法執(zhí)法、相關(guān)部門密切配合、企業(yè)自我約束、社會廣泛參與的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督新格局。

1．形成協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制

按照決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離的原則和黨的十七大報告“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的要求，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃權(quán)、行政審批權(quán)、行政許可權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的相對分離，整合環(huán)保部門內(nèi)各職能機構(gòu)的現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督權(quán)并授予環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)一行使。在環(huán)保部門內(nèi)形成協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。

（1）建立和完善內(nèi)部信息交流和溝通協(xié)調(diào)制度

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)及時通報執(zhí)法信息，規(guī)劃、環(huán)評、污控、監(jiān)測等部門及時通報有關(guān)管理、許可和監(jiān)測等信息并移送相關(guān)文件和材料，實現(xiàn)信息的及時傳遞和共享，并就有關(guān)問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。

（2）建立重大案件集體審理制度

對重大環(huán)境違法案件進(jìn)行集體討論和審議，共同提出處理意見。

（3）健全崗位目標(biāo)管理責(zé)任制和考核獎懲制度

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行科學(xué)定崗、定員、定責(zé)，實行崗位目標(biāo)管理，并定期進(jìn)行評議考核，考核結(jié)果與干部獎懲、職務(wù)任免和升降掛鉤。

（4）完善執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度

由于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員的故意或者重大過失造成案件處理錯誤，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害或者造成不良社會影響的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

2．建立上下聯(lián)動機制

合理設(shè)置各級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)，并實現(xiàn)上下級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能的有機結(jié)合和互補。

（1）健全巡查制度

市、縣級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管對象予以分級分類，進(jìn)行頻次適當(dāng)?shù)娜粘Ｑ膊?，及時發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境違法行為。國家和省級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)重點進(jìn)行抽查和督察。

（2）強化直查制度

對重大、典型的環(huán)境違法案件，國家和省級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)視情直接進(jìn)行調(diào)查處理。下級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)對查處難度大的案件，可請求上級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)予以幫助。

（3）完善案件備案和統(tǒng)計制度

平級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)間及時通報案件信息，下級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)報備重大、疑難案件信息，上級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)進(jìn)行案件統(tǒng)計和分析。

（4）完善稽查制度

上級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督、檢查下級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作中履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行。

（5）建立年度考核制度

上級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)考核下級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)年度環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作，評價其環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)實現(xiàn)情況和執(zhí)法效能情況。

3．健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機制

按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，加強區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)，健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機制，實現(xiàn)“定期會晤、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)測、信息共享”，遏制跨省界、跨轄區(qū)污染事件的發(fā)生。

（1）建立信息共享制度

全方位構(gòu)建區(qū)域、流域信息網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域、流域信息共享機制，實現(xiàn)全流域環(huán)境信息的互聯(lián)互通，實現(xiàn)環(huán)境科研成果、實驗數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、技術(shù)數(shù)據(jù)的共享，提高信息資源利用水平，提高執(zhí)法支持與保障能力。

（2）建立聯(lián)合檢查制度

組織區(qū)域、流域內(nèi)不同地方的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)開展聯(lián)合檢查和重點抽查，及時發(fā)現(xiàn)問題，共同解決問題。

（3）建立環(huán)境事件協(xié)同處置制度

加強區(qū)域、流域環(huán)境預(yù)測預(yù)警，開展聯(lián)合監(jiān)測，及時互通信息，共同調(diào)查處理環(huán)境糾紛，協(xié)同應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。

4．建立和完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門聯(lián)動機制

完善與其他相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督部門的聯(lián)合執(zhí)法，加強與司法機關(guān)的配合與協(xié)作，借助金融、證券、保險等市場調(diào)控手段，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會及中介組織的紐帶和橋梁作用，通過資源互補，放大執(zhí)法監(jiān)督效果。

（1）完善部際聯(lián)席會議制度

進(jìn)一步落實部門責(zé)任，健全工作制度和聯(lián)動程序，規(guī)范專項集中整治行動，確保實效。

（2）完善環(huán)境案件移交移送制度

對不屬于本部門處理的違法案件，及時移交移送有關(guān)行政機關(guān)和司法機關(guān)，并協(xié)助和配合調(diào)查取證。接受移送的有關(guān)機關(guān)及時反饋處理結(jié)果。

（3）建立執(zhí)法信息通報制度

執(zhí)法監(jiān)督部門在執(zhí)法聯(lián)動中定期互相通報執(zhí)法情況，互通管理相對人檔案信息、信用信息、案源信息和監(jiān)測（檢測）數(shù)據(jù)信息。

5．建立廣泛的社會監(jiān)督機制

建立多渠道、寬領(lǐng)域的社會監(jiān)督機制，形成專業(yè)執(zhí)法監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（1）完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開制度

全面推行環(huán)境執(zhí)法政務(wù)公開和環(huán)境執(zhí)法結(jié)果公示，進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開和公眾參與制度，賦予環(huán)保部門和污染企業(yè)向全社會公開重要環(huán)境信息的法定義務(wù)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為公眾參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督提供信息基礎(chǔ)。

（2）健全環(huán)境投訴舉報制度

公眾參與要與環(huán)境執(zhí)法關(guān)口前移有機結(jié)合，增強政府、企業(yè)和公眾的互動，使環(huán)境執(zhí)法工作和企業(yè)的環(huán)境行為都接受群眾的監(jiān)督。完善12369環(huán)保投訴熱線網(wǎng)絡(luò)，實行有獎舉報。規(guī)范對投訴事項的辦理程序，提高辦理效率和效果。

（3）建立社會環(huán)境監(jiān)督員制度

在重點、敏感環(huán)境區(qū)域聘用社會環(huán)境監(jiān)督員，作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的輔助力量，明確其法律地位、權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。

（4）完善環(huán)境聽證制度

賦予社會公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利。公眾通過聽證、提供意見或評議等方式參與環(huán)境影響評價過程；以提供意見、社區(qū)監(jiān)督、行政救濟等方式參與環(huán)保法律法規(guī)的執(zhí)行；以社區(qū)組織等方式參與環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測；以聽證、提供意見、公民投票等方式參與決定高污染設(shè)施的設(shè)置和大型項目的開發(fā)。

（5）建立重大環(huán)境違法案件新聞發(fā)布制度

及時通過新聞媒體向社會公布重大環(huán)境違法案件及處理情況，充分借助新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督。以實際案例教育群眾，有助于推進(jìn)環(huán)境法律知識的普及工作，提高群眾的法制觀念和知法守法的自覺性。

6．建立引導(dǎo)企業(yè)自律的機制

建立企業(yè)自主守法的服務(wù)、引導(dǎo)和激勵機制，鼓勵企業(yè)樹立預(yù)防污染、自主守法的理念，構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)與企業(yè)、公眾與企業(yè)之間的伙伴關(guān)系，盡最大可能預(yù)防環(huán)境違法案件的發(fā)生。

（1）全面推進(jìn)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度

實行企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職業(yè)資格管理，加強企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理體系建設(shè)，規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理行為，增強自主守法能力與水平。

（2）建立企業(yè)年度環(huán)境報告制度

企業(yè)每年要將全年污染物排放、污染治理、環(huán)境管理等履行法律法規(guī)和社會責(zé)任方面情況，向社會公開。在食品、紡織、造紙、電力、化工、黑色金屬、醫(yī)藥、化纖、機械和建材等環(huán)境敏感型行業(yè)和上市企業(yè)中率先試行。

（3）完善企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度

定期審計企業(yè)的環(huán)境行為，確定信用等級，實行分類管理，作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的重要依據(jù)，納入社會誠信體系。

（4）建立企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級制度

開展企業(yè)環(huán)境風(fēng)險等級評定，實行分級管理。

7．完善對政府及相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督檢查機制

（1）建立個案監(jiān)督檢查制度

以典型環(huán)境違法案件查處、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)處、“土政策”清理等為突破口，開展對地方政府和相關(guān)部門執(zhí)行環(huán)保政策和法律法規(guī)、履行環(huán)保職責(zé)的情況進(jìn)行專項監(jiān)督檢查。

（2）健全掛牌督辦制度

對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、嚴(yán)重污染環(huán)境、影響群眾身體健康的環(huán)境違法行為提出具體的限期整改要求。

（3）建立環(huán)境監(jiān)察建議書制度

依法或者根據(jù)省級以上人民政府授權(quán)，對下級政府及有關(guān)部門在執(zhí)行環(huán)保政策和法律法規(guī)、履行環(huán)保職責(zé)時存在的突出問題，提出執(zhí)法監(jiān)督建議。

五、提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力

各級地方政府按照國家要求，將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)及人員經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，并略高于同級公務(wù)管理成本，以保障執(zhí)法經(jīng)費。

按照環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃，各級政府安排專項資金用于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)。中央財政對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)繼續(xù)予以支持。

各級政府設(shè)立專項資金，用于對公眾舉報和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員的獎勵。

1．加強環(huán)境執(zhí)法人才隊伍建設(shè)

人才是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人才資源是居于其他資源之上的第一資源，加強環(huán)境執(zhí)法人才隊伍建設(shè)是環(huán)保事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的工作。全面開展“五大建設(shè)”，努力構(gòu)建一支“數(shù)量與任務(wù)匹配、政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍。

（1）建設(shè)一支數(shù)量與任務(wù)匹配的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍

當(dāng)前，我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)重，但大部分地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法隊伍規(guī)模小，工作任務(wù)與隊伍數(shù)量不匹配，工作負(fù)荷過重。應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟總量、轄區(qū)面積和人口數(shù)量等相關(guān)因素，建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員需求模型，為確定適宜的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員提供科學(xué)依據(jù)。

（2）實行科學(xué)管理，把好環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才進(jìn)出、考核關(guān)

環(huán)保行政主管部門制訂《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才管理規(guī)范》，對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才實行資格管理。實行考錄制度。堅持嚴(yán)格按照公務(wù)員管理的要求，實行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員的公開考試和錄用制度，探索新的考試和錄用工作機制。實行績效管理制度?？冃Ч芾磉^程中的績效考核，不僅針對員工，同時針對各層級的管理者。通過績效溝通輔導(dǎo)和績效激勵等手段，提高管理者和員工的系統(tǒng)思考能力和系統(tǒng)執(zhí)行能力，推動企業(yè)整體績效的迅速提高。實行淘汰制。對經(jīng)多次教育培訓(xùn)后確實無法達(dá)到環(huán)境執(zhí)法工作要求的，要予以淘汰，將其調(diào)離環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督崗位。

（3）加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人才培養(yǎng)和繼續(xù)教育

全面加強執(zhí)法隊伍的思想、作風(fēng)、組織、業(yè)務(wù)和制度“五大建設(shè)”，提升環(huán)境執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法能力。落實環(huán)境執(zhí)法工作的五項承諾。進(jìn)行多層次、全方位人才培養(yǎng)，最終從機制上變被動消極培養(yǎng)為主動積極培養(yǎng)，制定培訓(xùn)規(guī)劃，抓好人員培訓(xùn)。針對不同的培訓(xùn)對象，充分利用系統(tǒng)內(nèi)外的教育資源，努力形成多層次、多渠道、大規(guī)模的培訓(xùn)格局。環(huán)境監(jiān)察人員一律經(jīng)過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，考試合格，持證上崗。環(huán)境監(jiān)察人員大專文化程度達(dá)到90%以上，培訓(xùn)率、持證上崗率達(dá)到100%。進(jìn)一步加強崗位培訓(xùn)工作，多層次、多渠道、大規(guī)模地開展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高培訓(xùn)質(zhì)量，逐步實行統(tǒng)一教材、統(tǒng)一課程設(shè)置、統(tǒng)一試題，規(guī)范各級環(huán)境執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)工作。實行輪訓(xùn)制度。在崗人員實行兩年輪訓(xùn)一次制度。人員輪訓(xùn)率達(dá)到90%。

2．提升環(huán)境執(zhí)法裝備水平

工欲善其事，必先利其器。執(zhí)法裝備是執(zhí)法隊伍履行職責(zé)的基礎(chǔ)和保障，是執(zhí)法能力建設(shè)的重要組成部分。

（1）配置先進(jìn)實用的環(huán)境執(zhí)法裝備

分析環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法裝備與工作任務(wù)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、單位級別等要素的關(guān)系，制定環(huán)境執(zhí)法裝備配備原則，科學(xué)確定環(huán)境執(zhí)法裝備配置品種、類型與數(shù)量。按照裝備器材使用生命周期進(jìn)行維護(hù)、折舊和退役處理，保證在編裝備器材符合標(biāo)準(zhǔn)配置。

（2）開展環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

按照現(xiàn)代化要求，研究制定《環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》及動態(tài)調(diào)整期限，全面推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督裝備需求，根據(jù)先進(jìn)實用的原則，完成環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)裝備標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)任務(wù)，依據(jù)新的環(huán)境形勢和新的發(fā)展階段要求，加快修訂環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)指南，同時，鼓勵各地環(huán)保部門根據(jù)各自的實際情況，不斷完善環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使能力建設(shè)更有針對性，重點裝備交通、取證、環(huán)境污染事故應(yīng)急處理和污染事故調(diào)查、糾紛仲裁處理等方面的執(zhí)法能力。本著“強化本級、帶動各級，配全省級、配強市級、加強縣級”的原則，到2010年，國家和省級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)全部達(dá)到一級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，地市級90%以上至少達(dá)到二級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，縣級70%以上達(dá)到三級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。到2012年，在全國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)基本達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化一級標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，東部及有條件的中西部城市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化。

（3）增強突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)急處置能力

到2010年，國家級、省級和地市級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)，應(yīng)急裝備得到加強，基本形成突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防和處置能力；到2020年，全國所有地市級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)均建成突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)；到2030年，突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防、處置能力實現(xiàn)現(xiàn)代化。

3．提高環(huán)境執(zhí)法信息化水平

適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息化需要，提高環(huán)境執(zhí)法信息化水平，提高執(zhí)法質(zhì)量和效率。根據(jù)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的業(yè)務(wù)需求，2020年前建成以下全國聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境執(zhí)法信息管理系統(tǒng)：建設(shè)污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)；建設(shè)環(huán)境違法行為舉報投訴信息管理系統(tǒng)；建設(shè)污染源現(xiàn)場執(zhí)法信息管理系統(tǒng)；建設(shè)生態(tài)環(huán)境遙感與地理信息監(jiān)測系統(tǒng)；建設(shè)環(huán)境污染事故應(yīng)急指揮系統(tǒng)；建設(shè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督辦公自動化系統(tǒng)。

4．培育和發(fā)揮社會中介機構(gòu)參與環(huán)境執(zhí)法的作用

隨著環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督事業(yè)的發(fā)展，工作領(lǐng)域?qū)⒆兊酶鼮閺V闊，更需要各類專業(yè)技術(shù)人才參與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。作為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門，主要工作內(nèi)容是依法行政、規(guī)范執(zhí)法，應(yīng)將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督技術(shù)性事務(wù)轉(zhuǎn)移到中介機構(gòu)，以提高環(huán)境執(zhí)法效能。根據(jù)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的特點和現(xiàn)有條件，中介服務(wù)機構(gòu)可以開展如下幾個方面業(yè)務(wù)：污染防治設(shè)施技術(shù)評估；污染事故鑒定與損失評估；污染防治設(shè)施管理和操作人員培訓(xùn)；污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)運營管理；建設(shè)項目“三同時”環(huán)境監(jiān)理；企業(yè)環(huán)境行為評估。