事業(yè)單位內部控制體系建設的案例研究

陳紅利

【摘 要】近幾年，財政部陸陸續(xù)續(xù)發(fā)布了有關行政事業(yè)單位內部控制建設的文件，要求現在事業(yè)單位加強內部控制體系的建設和完善，深刻體會內部控制的重要性，強化信息化建設，提高行政事業(yè)單位內部管理水平。2016年以來，行政事業(yè)單位的內部控制建設廣泛開展起來，內部控制實施效果明顯。本文研究事業(yè)單位內部控制問題，通過案例研究，找出問題和解決問題的方法。

【關鍵詞】事業(yè)單位；內部控制；優(yōu)化；案例研究

由于財政部的號召，行政事業(yè)單位的內部控制工作正在火熱進行中。理論界也熱情高漲，進行了大量的相關研究，產生大量研究行政事業(yè)單位內部控制的成果。通過收集資料，本文發(fā)現，研究行政事業(yè)單位內部控制的碩博士論文大量增加，雜志期刊上也涌現了無數篇短小的相關論文。這一方面說明財政部號召的響應力度非常大，另外一方面也說明了通過財政部的號召，行政事業(yè)單位進行內部控制工作的理念開始深入人心，人們已經開始認識到行政事業(yè)單位實施內部控制的必要性和重要性。內部控制的理論研究有助于事業(yè)單位的內部控制實踐水平的提高，有助于完善行政事業(yè)單位的內部控制制度和內部控制體系，更好地實施內部控制，提高行政事業(yè)單位的內部控制的成效。

本文認為，內部控制的體系建設，首先是制度和流程的建設，還有監(jiān)督體系也是必不可少的。事業(yè)單位內部控制體系雖然已經開始建立和完善，但是因為以前內部控制的缺失，建設也不是短期內能夠一蹴而就的，因此，不斷的研究和探討，不斷發(fā)現新大問題并加以改善，是必要的。

一、理論基礎

內部控制的形成是以許多其他相關理論為基礎的，反過來內部控制理論又為其他相關理論的發(fā)展提供了必要的前提。

（一）古典組織論

古典組織論強調義務與職責關系，認為兩者是相互關聯不可缺失的，有義務就一定要有相關的權力，負責義務無法盡到，反之有權力就必然有義務，不然權力就沒有作用。但是權力還是得有一定的局限即權限。權力必須服從組織的安排與控制。在權力中，指揮、命令、實施、評價、監(jiān)督等構成一根鏈條，保障權力的實施并達到完成義務的目的。權力遵循授權，授權組織自上而下，有垂直管理和水平管理。上下級之間是垂直管理，職員之間或部門之間是水平管理。在這種管理的鏈條中，體現了組織的安排與效率。

（二）控制論

管理活動中，控制是必要的，沒有控制就無法管理。事業(yè)控制論是管理論的重要部分，但是控制論的發(fā)明者不是管理大師，而是一名法國的物理學家，他在1834年論述物理科學哲理時，提出了控制論。1948年諾伯特？維納發(fā)展了控制論的的思想，著書《控制論——關于在動物和機器中控制和通訊的科學》，控制論思想進一步被廣泛運用于管理學和財務等學科，控制論是理念廣為滲透，在自然科學和社會科學的研究中都運用控制論作為理論基礎。控制是基于信息而產生的，信息的傳遞過程也是控制的過程。控制需要信息反饋，所以信息反饋是課程活動中非常重要的部分。事業(yè)單位的內部控制，需要財務信息等信息為前提，控制的根據和手段有預算、法律、內部審計、會計準則等等。

二、事業(yè)單位內部控制理論分析

事業(yè)單位的內部控制是事業(yè)單位為實現國家預定的事業(yè)目標，通過設立完整的控制制度、完善的管理和業(yè)務流程，目的是防止管理、財務、業(yè)務等諸多方面的風險、防止貪污腐敗、提高公共服務的效率等，以及落實內部控制制度的控制措施。對經濟活動進行管控的一整套體系。內部控制還需要有評價制度，評價內部控制體系運行的有效性，找出風險點，預先進行防范。

事業(yè)單位內部控制體系的建立有五大原則，第一是要涵蓋單位從管理、財務、業(yè)務、人事、合同等等方面，即從單位整體到業(yè)務的每一個方面，這就是內部控制體系設立的全面性原則；第二是在全面性原則的基礎之上，要區(qū)分重點事項與非重點事項，講究成本效益，對于重點事項重點控制，這是重要性原則；第三要設立崗位、人員在各類與業(yè)務上的相互牽制和監(jiān)督，相互制衡，減少由于崗位與職責沒有制衡和監(jiān)督導致的損失或者犯罪，這是制衡性原則；第四，內部控制體系要隨著事業(yè)單位所面臨的環(huán)境以及單位內部情況的變化不斷修訂和完善，以滿足新的內部控制要求，這是適應性原則；第五是成本效益原則，在重要性原則的基礎上，講求以較低的內控成本達到較高的內部控制效益。

三、案例介紹

H是一家事業(yè)單位，規(guī)模不大，主要從事醫(yī)療工作。單位設立了內部資金管理制度，設置了內部控制組織架構。單位主要負責人辦公室為組織架構的第一層，負責全局處理單位的重要事務以及主要決策；第二層是單位的黨政辦公室，負責黨委日常事務安排，以及處理黨委決策下達等工作，還有紀檢監(jiān)察室，負責對各項制度的執(zhí)行監(jiān)督；第三層是普通辦公室，負責各項具體的管理工作；第四層是各業(yè)務部門；第五層是后勤等部門。除此之外，還設立了采購管理小組，管理物資采購以及基建等工作。由于內部控制依稀不夠完善，雖然成立了內部控制領導小組，但是形同虛設，沒有明確的職責與義務，不能發(fā)揮作用，而且沒有建立內部控制聯席流程，沒有指定內部控制牽頭部門。另外沒有預算領導小組。

H單位設置了“三重一大”集團決策制度。

四、案例分析

通過調查和走訪，發(fā)現了一下存在的問題：

（一）主要負責人的意識問題

H事業(yè)單位的主要負責人沒有真正參與到內部控制活動中來，不了解內部控制的主要責任人是單位主要領導的概念，也沒有召開過與內部控制工作相關的會議，沒有布置內部控制活動，對內部控制制度的建立基本不了解。

（二）內部控制制度執(zhí)行問題

雖然H單位設立了相關的一些內部控制制度，但是在執(zhí)行方面還是存在制度成為擺設、操作不按制度來的問題。擔任影響制度只是完成上級布置的任務，并沒有認真地去研究和討論，沒有考慮操作性要求，缺乏具體的流程，造成實施難的現象。

（三）會計信息質量分析

H事業(yè)單位對會計信息質量重視度不高。事業(yè)單位的會計制度隨著經濟形勢以及事業(yè)單位的改革不斷修訂和改變，會計信息質量要求不斷提高。雖然H事業(yè)單位依然像過去一樣，沒有設立專門的財務部門，會計工作由普通辦公室下轄的財務室擔任。財務室工作人員對會計工作認真負責，也設立了財務制度和財務工作流程，操作方面嚴格按照國家有關的財務會計制度規(guī)定進行，會計與出納實行了崗位分離?？偟膩碚f，H事業(yè)單位會計信息符合會計信息質量要求，沒有明顯的違規(guī)現象。存在的問題就是，財務室工作人員不僅擔負財務工作，還擔負財務之外的部分工作，總是忙碌，會影響財務工作質量。另外，進修學習的機會相對比較少，學習新的知識不僅困難，往往滿足不了財務工作的新要求。

（四）內部信息系統(tǒng)建設問題

當今社會，通暢的信息傳遞對于事業(yè)單位的內部管理十分重要。H 事業(yè)單位建立了信息系統(tǒng)，涵蓋了單位內部的財務信息和業(yè)務流程信息，問題是對于業(yè)務控制活動比較重要的報銷、合同以及基建信息沒有納入單位信息系統(tǒng)，導致信息系統(tǒng)傳遞不全面。此外，信息沒有歸總統(tǒng)一，各個信息獨自為戰(zhàn)，缺乏信息的綜合性。

（五）預算管理分析

H事業(yè)單位在預算編制與預算報告方面的工作表面上是符合要求的。但是預算執(zhí)行方面卻存在著問題。一是預算執(zhí)行差異率偏高。主要原因是單位領導和部門不夠重視預算編制工作，認為與自己關系不大。財務室工作人員沒有跨部門信息，所以預算金額與實際差距較大。

（六）收入支出內部控制情況分析

H事業(yè)單位收入，與其他事業(yè)單位一樣，大頭是國家財政撥款，支出按照國家規(guī)定的事業(yè)單位支出進行分類，按性質分為基本支出 （人員經費和日常公用經費），項目支出（基本建設類項目和行政事業(yè)類項目）。收支的內部控制決策由主要領導的辦公會決定，收支統(tǒng)籌管理部門為普通辦公室，支出歸口管理部門為各業(yè)務處室，執(zhí)行機構為本單位所有部門，監(jiān)督機構為紀檢監(jiān)察室及內審部門。

至于收入管理，H事業(yè)單位單位的《收入管理制度》中沒有對業(yè)務價格的確定。也沒有政府補助收入相關的收繳規(guī)定和票據管理的規(guī)定。在收入管理制度的制定上有缺陷，會導致收入混亂，存在國有資產流失的風險。

對于支出的管理，H事業(yè)單位沒有設立支出計劃，也沒有支出標準的制定，支出審批沒有設立相應清晰的流程規(guī)定，這對支出的管理先天不足。人員導致貪污浪費，是國家財產遭受損失。

按照規(guī)定，事業(yè)單位的收入實行歸口管理和票據控制，H事業(yè)單位的會計核算有辦公室的財務室管理，二辦公室的財務室知識進行會計核算，沒有對業(yè)務部門的會計資料進行跟蹤管理，如沒有對禾田進行定期檢查監(jiān)督。H事業(yè)單位對于票據的管理相對比較規(guī)范，安排了專人專責，并有管理票據的電子系統(tǒng)，對票據的申領、啟用、 核銷、銷毀進行序時登記，保證了票據的安全。

在支出事項實行歸口管理和分類控制方面，有些制度和規(guī)定缺乏可操作性。在《支出管理制度》中， 沒有清晰規(guī)定哪一類支出應該歸哪個部門管理，即分工不明確，也沒有對于異常之處情況如何進行處理的流程規(guī)定。

在支出業(yè)務流程方面，H事業(yè)單位的支出審批程序以及支付程序太過形式與繁瑣，而且不合理，沒有按照大小金額進行權限分配，太過死板，導致流程的不可操作。

（七）資產管理內部控制分析

H事業(yè)單位的資產相對比較簡單，固定資產是其主要的資產。

雖然H事業(yè)單位按照財政部的要求制定了資產管理制度，仔細分析可以發(fā)現，該制度流域應付的痕跡比較重，制度在一些條文規(guī)定方面不夠規(guī)范，制定方法不夠科學，可操作性較差，制度流于形式。例如：沒有資產損壞如何賠償，沒有定期必須進行資產清查制度，沒有對于資產使用進行跟蹤管理的規(guī)定，沒有制定內部審計制度，沒有進行會計控制，沒有崗位分離等等。這樣的結果會導致資產損壞無人承擔責任無人賠償，國家遭受損失；沒有定期清查，不能及時發(fā)現財產損壞、財產遺失或者財產被盜，失去了追償的最好時機，而且還不能及時發(fā)現內部控制方面的問題，等等。

五、結論與建議

（一）結論

通過以上案例分析，可以看出，事業(yè)單位的內部控制體系的建設要達到更加的要求和產生內部控制活動的成效還有很長的路要走。從事業(yè)單位的管理層和職工的思想認識到行為的自覺性、從人的內部控制理念到建設和實施內部控制的能力等等方面還存在著許多的不足，需要進一步相關的學習培訓，加強內部控制思想和內部控制專業(yè)技術培訓。這些都需要國家財政部門再起指引和推動作用。

（二）建議

做好內部控制工作，對事業(yè)單位來說，首先是提高管理層以及其他職工的思想認識，認識到內部控制的作用與摘要性，而不是應付財政部門；二是要建立完整有效的內部控制制度和內部控制流程，實際工作按照制度和流程走；三是預算工作模塊和流程要進行優(yōu)化；四是收入支出的審批、制度、流程要嚴格按照規(guī)定執(zhí)行，不能出現漏洞。

（杭州市河道管理總站，浙江 杭州310014）

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