PPP模式下的城鎮(zhèn)供熱標(biāo)桿價(jià)格管制政策

王俊豪，王玉璋

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

城鎮(zhèn)供熱是指為滿足企業(yè)生產(chǎn)和居民生活用熱需求而開展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括熱力生產(chǎn)、熱力輸送和熱力銷售等。依據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同，城鎮(zhèn)供熱可分為企業(yè)生產(chǎn)用熱和居民生活用熱兩大類，本文的城鎮(zhèn)供熱主要是指居民生活用熱。長(zhǎng)期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)供熱一直采取政府投資、居民低價(jià)使用的福利供熱模式。在此模式下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)效率低下，政府為彌補(bǔ)供熱企業(yè)虧損和投資擴(kuò)大再生產(chǎn)背負(fù)了沉重的財(cái)政包袱。為改進(jìn)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)90年代初，我國(guó)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)開始推行市場(chǎng)化改革。2003年，建設(shè)部聯(lián)合多個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(建城[2003]148號(hào))，我國(guó)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)開始向包括民營(yíng)資本和國(guó)外資本在內(nèi)的多元社會(huì)資本開放，以BOT、TOT為主要形式的政府與社會(huì)資本合作模式(Public Private Partnership,PPP)在城鎮(zhèn)供熱領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用。

社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與城鎮(zhèn)供熱投資經(jīng)營(yíng)都以營(yíng)利為主要目標(biāo)，如果沒有外部約束，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)會(huì)通過壟斷高價(jià)獲取超額利潤(rùn)。由于供熱服務(wù)屬于生活必需品，帶有公益性，為防止壟斷高價(jià)損害用戶利益，政府需進(jìn)行價(jià)格管制。2007年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”)、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱“住建部”)頒布的《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》(發(fā)改價(jià)格[2007]1195號(hào))規(guī)定，我國(guó)城鎮(zhèn)居民生活用熱實(shí)行政府定價(jià)，供熱價(jià)格包括成本、稅金和利潤(rùn)三部分。政府價(jià)格主管部門在供熱企業(yè)上報(bào)成本的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅金和既定利潤(rùn)率(不高于3%的成本利潤(rùn)率或高于長(zhǎng)期國(guó)債利率2%～3%的凈資產(chǎn)收益率)確定供熱價(jià)格?？梢?，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)供熱定價(jià)政策屬于成本加成定價(jià)。雖然它能鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，但其缺陷也很突出。對(duì)此，Westin和Lagergren(2002)在瑞典供熱行業(yè)改革討論中曾指出，在成本加成定價(jià)政策下，即使引入多元社會(huì)資本，供熱行業(yè)還是難以實(shí)現(xiàn)效率提升[1]。Jasper等(2004)認(rèn)為成本加成定價(jià)政策雖然有可能限制供熱企業(yè)的壟斷租金，卻很難激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)效率[2]。在我國(guó)城鎮(zhèn)供熱PPP的實(shí)踐中，成本加成定價(jià)政策的低效率問題也備受關(guān)注。郭漢丁等(2008)認(rèn)為在城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營(yíng)過程中，成本加成定價(jià)并不能促使供熱企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率[3]。曹建軍(2011)則認(rèn)為帶有成本加成性質(zhì)的熱價(jià)形成機(jī)制不但無法促使供熱企業(yè)改進(jìn)效率，而且具有引發(fā)供熱企業(yè)成本擴(kuò)張的負(fù)面作用[4]。目前，成本加成定價(jià)政策帶來的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)成本虛高問題普遍存在。為改進(jìn)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，應(yīng)積極探索適應(yīng)PPP模式的新型城鎮(zhèn)供熱價(jià)格管制政策。

一、城鎮(zhèn)供熱PPP價(jià)格管制的政策導(dǎo)向

(一)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征

第一，城鎮(zhèn)供熱具有顯著的自然壟斷性。首先，熱力生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。以燃煤鍋爐為例，大功率鍋爐的熱效率可達(dá)90%，而小鍋爐(≤20T/h)的熱效率不到60%，同樣數(shù)量的熱能輸出，一座大功率鍋爐比多座小鍋爐的燃料成本更低。其次，城鎮(zhèn)供熱存在很強(qiáng)的范圍經(jīng)濟(jì)性。從橫向看，同時(shí)生產(chǎn)電能和熱能的熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)能更加有效地利用電力生產(chǎn)過程中排出的蒸汽，從而節(jié)約燃料，降低單位成本；從縱向看，熱力生產(chǎn)、熱力運(yùn)輸和熱力銷售三個(gè)環(huán)節(jié)存在垂直協(xié)調(diào)關(guān)系，與單一業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)比較，多種供熱業(yè)務(wù)垂直一體化經(jīng)營(yíng)會(huì)因業(yè)務(wù)間的彼此協(xié)調(diào)而降低單位成本。更為重要的是，城鎮(zhèn)供熱行業(yè)具有顯著的網(wǎng)絡(luò)性。城鎮(zhèn)供熱需通過熱力管網(wǎng)把熱能傳輸給用戶。熱力管網(wǎng)建設(shè)耗費(fèi)數(shù)額巨大的一次性投資，且具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。在熱力管網(wǎng)的有效輸送范圍之內(nèi)，因用戶增加而使用管網(wǎng)的邊際成本相對(duì)較低。因此，在區(qū)域內(nèi)一張供熱網(wǎng)絡(luò)比多張供熱網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)成本更低、更具經(jīng)濟(jì)性。

第二，城鎮(zhèn)供熱具有顯著的區(qū)域壟斷性。一方面，它源于熱力管網(wǎng)的物理屬性。與燃?xì)?、電力不同，熱能在管網(wǎng)運(yùn)輸途中存在難以避免的高損耗，無法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)距離輸送。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，一級(jí)供熱管道的運(yùn)輸距離僅為十幾公里左右，單個(gè)熱源廠只能為有限熱網(wǎng)輸送半徑之內(nèi)的用戶提供熱源。因此，一個(gè)較大規(guī)模城市通常存在多個(gè)熱源廠和多張熱力輸送管網(wǎng)。另一方面，它與傳統(tǒng)供熱管理體制有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)供熱服務(wù)作為一項(xiàng)福利由職工所在單位提供，許多企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位都建有自己的供熱鍋爐和熱力管網(wǎng)，為本單位職工提供熱力服務(wù)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，隸屬于不同單位的熱力管網(wǎng)彼此獨(dú)立、互不連接，實(shí)行“畫地為牢”式的區(qū)域壟斷經(jīng)營(yíng)。由于體制慣性，至今許多城市仍存在眾多的小規(guī)模供熱企業(yè)，在各自的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)。

第三，城鎮(zhèn)供熱具有較強(qiáng)的外部性。一方面，城鎮(zhèn)供熱能有效改善居民生活質(zhì)量，具有正外部性；另一方面，一些城市的熱源生產(chǎn)仍以使用煤炭、石油等化石燃料為主，而化石燃料在燃燒過程中會(huì)釋放大量粉塵、二氧化碳和氮氧化物等污染物，對(duì)空氣、水體造成污染，產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部性，需實(shí)行必要的政府管制。

(二)壟斷經(jīng)營(yíng)下城鎮(zhèn)供熱價(jià)格管制困境

自然壟斷性、區(qū)域壟斷性和外部性決定了城鎮(zhèn)供熱通常實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)。在位城鎮(zhèn)供熱企業(yè)在壟斷熱力供給的同時(shí)，也壟斷熱力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本信息。這種城鎮(zhèn)供熱企業(yè)與政府管制者之間的信息不對(duì)稱，嚴(yán)重削弱了城鎮(zhèn)供熱價(jià)格管制效果。

由于可毫無風(fēng)險(xiǎn)地收回生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，成本加成定價(jià)方式帶有明顯的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”性質(zhì)[5]。在特定經(jīng)營(yíng)期內(nèi)既定成本利潤(rùn)率下，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)利潤(rùn)總額在很大程度上取決于其上報(bào)的成本基數(shù)。只要虛報(bào)成本基數(shù)的行為不被發(fā)現(xiàn)并招致懲罰，理性的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)更傾向于夸大上報(bào)成本基數(shù)而非改進(jìn)效率、降低實(shí)際成本。因此，在信息不對(duì)稱的情形下，成本加成定價(jià)政策往往促使城鎮(zhèn)供熱企業(yè)增加(甚至是虛增)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，從而導(dǎo)致低效率。

(三)城鎮(zhèn)供熱PPP的激勵(lì)性價(jià)格管制

從上述分析可以看出，促使城鎮(zhèn)供熱企業(yè)自覺降低成本、改進(jìn)效率須解決供熱企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)下的信息不對(duì)稱問題。城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)能在一定程度上促使各參與企業(yè)根據(jù)自身實(shí)際成本報(bào)價(jià)，為有效的價(jià)格管制打下基礎(chǔ)，但僅依賴供熱項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)并不能保證價(jià)格管制的激勵(lì)效果。在較長(zhǎng)的城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，供熱價(jià)格必然隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和環(huán)境的變動(dòng)而進(jìn)行周期性調(diào)整。在調(diào)整過程中，傳統(tǒng)的成本加成定價(jià)政策仍會(huì)誘發(fā)城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目企業(yè)的成本虛報(bào)行為。所以，只有在供熱價(jià)格形成與調(diào)整過程中引入一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能激勵(lì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)主動(dòng)降低成本、改進(jìn)效率，從而實(shí)現(xiàn)有效的城鎮(zhèn)供熱PPP價(jià)格管制。

在城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目確定的區(qū)域范圍內(nèi)，項(xiàng)目企業(yè)通常實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，沒有其他供熱企業(yè)與之展開直接的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。因此，促進(jìn)處于不同經(jīng)營(yíng)區(qū)域的供熱企業(yè)間比較競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)桿價(jià)格機(jī)制是一種較為理想的選擇。標(biāo)桿價(jià)格是政府管制者為同類城鎮(zhèn)供熱企業(yè)提供的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)特定的價(jià)格水平下，未達(dá)到績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的供熱企業(yè)則無法獲得預(yù)期利潤(rùn)[6]。對(duì)城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目而言，兼容管制與競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)桿價(jià)格機(jī)制能激勵(lì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)降低成本、改進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率，可作為城鎮(zhèn)供熱PPP價(jià)格管制的政策導(dǎo)向。

二、城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制政策的基本原理和方法

(一)標(biāo)桿價(jià)格管制政策的基本原理

若要發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的效率激勵(lì)作用，就必須使價(jià)格部分或完全地與企業(yè)自身成本無關(guān)[7]。所以，激勵(lì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)改進(jìn)效率須改變以企業(yè)自身成本為基礎(chǔ)的定價(jià)方式，打破管制價(jià)格與供熱企業(yè)個(gè)別成本之間的關(guān)系。簡(jiǎn)單地說，假設(shè)在一定地區(qū)內(nèi)存在兩個(gè)經(jīng)營(yíng)條件基本相同的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)A和B，分別在各自的經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)。如果企業(yè)A被允許制定的最高價(jià)格不取決于其自身成本，而取決于企業(yè)B的成本水平，同時(shí)以企業(yè)A的價(jià)格作為企業(yè)B被允許制定的最高價(jià)格。那么，為盡可能獲得更多利潤(rùn)，企業(yè)A和B都會(huì)努力改進(jìn)效率、降低自身成本。此時(shí)，政府管制者為企業(yè)A制定的建立在企業(yè)B成本基礎(chǔ)上的價(jià)格就是標(biāo)桿價(jià)格。這樣，即使管制者不能獲得確切的成本信息，也可通過標(biāo)桿價(jià)格促使兩個(gè)企業(yè)開展區(qū)域間的比較競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率的目的[8]。更一般地，當(dāng)某一地區(qū)內(nèi)有多家企業(yè)在特定區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)，可以效率較高的企業(yè)成本作為制定標(biāo)桿價(jià)格的基礎(chǔ)。

美國(guó)學(xué)者Shleifer(1985)建立一個(gè)更為一般化的理論模型，將標(biāo)桿價(jià)格應(yīng)用到對(duì)多家區(qū)域壟斷企業(yè)的價(jià)格管制中。在該模型中，假定存在N家經(jīng)營(yíng)條件相同的區(qū)域壟斷企業(yè)[9]，企業(yè)為降低成本而進(jìn)行一次性投資Z。為鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，政府使用一次性轉(zhuǎn)移支付T對(duì)企業(yè)進(jìn)行投資補(bǔ)償。Shleifer認(rèn)為以除i之外的(N-1)家企業(yè)的平均成本制定管制價(jià)格，以除i之外的(N-1)家企業(yè)的平均努力程度確定對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼數(shù)額，可激勵(lì)企業(yè)i努力降低成本，即：

(1)

(2)

在這一價(jià)格管制方式下，企業(yè)i的利潤(rùn)為：

(3)

從公式(3)可以看出，對(duì)被管制企業(yè)i而言，獲得更多利潤(rùn)須使自身成本盡可能低于其他企業(yè)的平均成本，并比其他企業(yè)付出更多的努力。

(二)城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制方法

一個(gè)地區(qū)通常存在數(shù)量眾多的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)，如果為每個(gè)企業(yè)制定一個(gè)管制價(jià)格，那將產(chǎn)生巨大的管制成本。所以，應(yīng)以眾多城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的平均成本為基礎(chǔ)制定本地區(qū)的標(biāo)桿價(jià)格。在實(shí)踐中，城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制方法主要有以下幾種：

一是標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)法。標(biāo)準(zhǔn)成本是指城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的平均成本，即區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)在現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)水平下實(shí)現(xiàn)有效生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最低單位成本的平均值。標(biāo)準(zhǔn)成本包含城鎮(zhèn)供熱所有的生產(chǎn)費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用(如燃料費(fèi)用、人工費(fèi)用、資產(chǎn)折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用及銷售費(fèi)用等)。同時(shí)，著眼于后續(xù)擴(kuò)大再生產(chǎn)，還應(yīng)制定一個(gè)合理的成本利潤(rùn)率，以允許城鎮(zhèn)供熱企業(yè)獲得適當(dāng)利潤(rùn)。使用標(biāo)準(zhǔn)成本利潤(rùn)法制定的標(biāo)桿價(jià)格為：

(4)

二是標(biāo)準(zhǔn)投資收益法。標(biāo)準(zhǔn)投資收益法是以城鎮(zhèn)供熱企業(yè)資本投資額為基礎(chǔ)的標(biāo)桿價(jià)格管制方法。城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的投資收益取決于投資回報(bào)基數(shù)和投資收益率。在現(xiàn)行的企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度下，自有資金投資形成的凈資產(chǎn)計(jì)入城鎮(zhèn)供熱企業(yè)投資回報(bào)基數(shù)，借入資金利息則以實(shí)際利率計(jì)算而計(jì)入企業(yè)總成本。政府管制者使用城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)成本和單位熱能分?jǐn)偟膬糍Y產(chǎn)，結(jié)合合理的投資收益率確定標(biāo)桿價(jià)格，即：

(5)

三是“模型公司”法。“模型公司”法是以各類供熱業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本為基礎(chǔ)的標(biāo)桿價(jià)格管制方法。城鎮(zhèn)供熱包含熱力生產(chǎn)、熱力輸送和熱力銷售三類，管制者根據(jù)供熱企業(yè)上報(bào)的業(yè)務(wù)成本，選擇每一類業(yè)務(wù)的平均成本作為標(biāo)準(zhǔn)成本，然后使用這些標(biāo)準(zhǔn)成本建立一個(gè)“模型公司”。政府管制者把“模型公司”作為均值標(biāo)桿，以其成本為基礎(chǔ)，結(jié)合適當(dāng)?shù)某杀纠麧?rùn)率制定標(biāo)桿價(jià)格。如果以CP、Ct和CS分別表示熱力生產(chǎn)、熱力輸送和熱力銷售三類業(yè)務(wù)的平均成本，那么“模型公司”的總成本Cm為：

Cm=CP+Ct+Cs

(6)

如果成本利潤(rùn)率為r，則“模型公司”的標(biāo)桿價(jià)格為：

P=Cm(1+r)

(7)

城鎮(zhèn)供熱企業(yè)通常對(duì)熱力生產(chǎn)、輸送和銷售實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng)。要獲得不低于“模型公司”的利潤(rùn)，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)必須將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本控制在Cm之下。

未經(jīng)許可創(chuàng)作的演繹作品著作權(quán)保護(hù)探析.........................................................................杜牧真 李仁玉 12.68

三、城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制政策的實(shí)施過程

(一)確定標(biāo)桿價(jià)格實(shí)施范圍

城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格應(yīng)依據(jù)城鎮(zhèn)行政區(qū)劃分區(qū)實(shí)施，同一城市范圍(最低到縣、區(qū))內(nèi)的同類城鎮(zhèn)供熱企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)桿價(jià)格。其原因在于：一是目前我國(guó)供熱價(jià)格實(shí)行分級(jí)管理體制，即國(guó)家發(fā)改委制定供熱價(jià)格管理辦法，各省(區(qū)、市)政府價(jià)格主管部門或經(jīng)授權(quán)的地市(縣、區(qū))政府價(jià)格主管部門根據(jù)供熱價(jià)格管理辦法，結(jié)合本地實(shí)際制定本地供熱價(jià)格。在供熱價(jià)格分級(jí)管理體制下，由各級(jí)地方政府(主要是地市和縣、區(qū))價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)制定本地區(qū)城鎮(zhèn)供熱標(biāo)桿價(jià)格，有利于控制成本價(jià)格；二是同一個(gè)城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的供熱企業(yè)具有相似的經(jīng)營(yíng)條件，其原材料價(jià)格、人力成本較為接近，使用統(tǒng)一的標(biāo)桿價(jià)格更加科學(xué)合理。

(二)制定初始標(biāo)桿價(jià)格

城鎮(zhèn)供熱PPP初始標(biāo)桿價(jià)格取決于初始標(biāo)準(zhǔn)成本和利潤(rùn)率。初始標(biāo)準(zhǔn)成本是指管制初期同類城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的平均成本。政府管制者可使用第三方機(jī)構(gòu)的成本監(jiān)審結(jié)果，結(jié)合以往管制經(jīng)驗(yàn)，確定城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的初始標(biāo)準(zhǔn)成本。目前，我國(guó)居民用熱需求正在快速增長(zhǎng)，亟需擴(kuò)大城鎮(zhèn)供熱投資規(guī)模。為吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)供熱領(lǐng)域投資，在確定企業(yè)利潤(rùn)率時(shí)，可在現(xiàn)行貸款利率的基礎(chǔ)上上浮一定比例，作為社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償[10]。值得注意的是，標(biāo)桿價(jià)格并不等于統(tǒng)一價(jià)格，應(yīng)為供熱方式和業(yè)務(wù)構(gòu)成不同的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)制定分類、分級(jí)標(biāo)桿價(jià)格，并根據(jù)實(shí)際情況具有一定的彈性。

在熱源生產(chǎn)過程中，燃煤供熱會(huì)產(chǎn)生大量粉塵、二氧化硫和氮氧化物，造成環(huán)境污染。而使用天然氣、地?zé)岷蜕镔|(zhì)能等清潔燃料產(chǎn)生的污染物較少。目前，相對(duì)于燃煤供熱，清潔供熱成本比較高，價(jià)格管制也是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的重要手段之一[11]。為改善空氣質(zhì)量、推廣清潔供熱，應(yīng)為燃煤供熱和清潔供熱制定不同的標(biāo)桿價(jià)格。

不同城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的業(yè)務(wù)構(gòu)成不同，為促進(jìn)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)，一種可行的思路是根據(jù)熱力生產(chǎn)、熱力運(yùn)輸和熱力銷售三種業(yè)務(wù)之間的投入產(chǎn)出關(guān)系逐級(jí)計(jì)算，實(shí)施分級(jí)標(biāo)桿價(jià)格。

(三)標(biāo)桿價(jià)格的周期性調(diào)整

(8)

對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)i而言，本管制周期內(nèi)的利潤(rùn)為：

(9)

據(jù)公式(9)可知，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，企業(yè)i努力降低本期成本Cit。所以，“管制時(shí)滯”促使被管制城鎮(zhèn)供熱企業(yè)努力改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。但在一個(gè)管制周期內(nèi)，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)通過效率改進(jìn)獲取超額利潤(rùn)，而用戶卻無法分享這種效率改進(jìn)成果。同時(shí)，當(dāng)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)平均成本顯著下降后，標(biāo)桿價(jià)格對(duì)供熱企業(yè)的激勵(lì)效能減弱。因此，“管制時(shí)滯”并非越長(zhǎng)越好，為保持標(biāo)桿價(jià)格的激勵(lì)效能并改進(jìn)供熱企業(yè)和用戶之間的分配效率，城鎮(zhèn)供熱標(biāo)桿價(jià)格應(yīng)隨著供熱企業(yè)平均成本的變化而進(jìn)行周期性調(diào)整(見圖1所示)。

圖1 供熱企業(yè)標(biāo)桿價(jià)格的周期性調(diào)整

需要注意的是，標(biāo)桿價(jià)格的調(diào)整周期也不能太短，頻繁的標(biāo)桿價(jià)格調(diào)整，不但增加管制成本，而且過多地?cái)D占城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的利潤(rùn)，挫傷供熱企業(yè)效率改進(jìn)的積極性，導(dǎo)致價(jià)格管制出現(xiàn)“棘輪效應(yīng)”。因此，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)供熱行業(yè)效率改進(jìn)的實(shí)際情況，兼顧生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和社會(huì)分配效率，合理確定城鎮(zhèn)供熱標(biāo)桿價(jià)格調(diào)整周期。

四、城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制政策的實(shí)施條件

(一)準(zhǔn)確識(shí)別城鎮(zhèn)供熱企業(yè)異質(zhì)性

城鎮(zhèn)供熱企業(yè)具有基本相同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境是實(shí)施標(biāo)桿價(jià)格的前提。事實(shí)上，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境方面總是存在或多或少的差別，即異質(zhì)性(heterogeneity)。異質(zhì)性使管理水平完全相同的供熱企業(yè)在單位成本方面呈現(xiàn)較大差別。所以，為保證標(biāo)桿價(jià)格管制政策的有效性，政府管制者須對(duì)供熱企業(yè)之間的異質(zhì)性進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，以消除異質(zhì)性對(duì)標(biāo)桿價(jià)格管制政策的干擾。

除燃料使用和業(yè)務(wù)構(gòu)成兩種主要異質(zhì)性外，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)還存在以下幾個(gè)方面的異質(zhì)性。一是熱力生產(chǎn)技術(shù)的差異。主流的熱力生產(chǎn)技術(shù)有熱電聯(lián)產(chǎn)和區(qū)域鍋爐兩種，生產(chǎn)同樣數(shù)量的熱能，與區(qū)域鍋爐供熱企業(yè)相比，熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)的單位成本更低。二是外購(gòu)熱源成本的差異。下游供熱企業(yè)常常面臨上游供熱企業(yè)的歧視性接入，不同的接入條件使供熱企業(yè)的外購(gòu)熱源成本存在較大差別。三是政策環(huán)境的差異。處于不同時(shí)期的城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目面臨不同的政策環(huán)境。近年來，隨著新政策的不斷出臺(tái)，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的扶植力度也在不斷加大。在建城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目因?yàn)樵谡鞯刭M(fèi)用、稅收減免及融資費(fèi)用等方面享受更多的政策支持，其成本將比已投入運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目更低。

政府管制者可使用兩種方式應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)之間的異質(zhì)性問題：一是通過一定的管制措施防止異質(zhì)性發(fā)生(如實(shí)行公平接入政策、禁止熱源廠對(duì)下游供熱企業(yè)實(shí)施價(jià)格歧視)；二是使用計(jì)量模型等技術(shù)手段將實(shí)際存在的異質(zhì)性“過濾”掉。

(二)確定城鎮(zhèn)供熱企業(yè)效率改進(jìn)期限

實(shí)施標(biāo)桿價(jià)格管制政策的目的是通過刺激城鎮(zhèn)供熱企業(yè)改進(jìn)效率，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)的效率提升。但城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的效率改進(jìn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。尤其是在標(biāo)桿價(jià)格管制政策實(shí)施的初始階段，受原有管理模式的影響，城鎮(zhèn)供熱企業(yè)難以在短時(shí)間內(nèi)建立適應(yīng)標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)的管理模式，其內(nèi)部效率提升需要一定的時(shí)間。同時(shí)，對(duì)一個(gè)地區(qū)眾多的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)而言，效率的改進(jìn)很難實(shí)現(xiàn)同步。由于管理體制的差別，與民營(yíng)供熱企業(yè)相比，國(guó)有供熱企業(yè)的效率改進(jìn)可能相對(duì)滯后。所以，應(yīng)預(yù)留合理的效率改進(jìn)期限，在大多數(shù)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)目標(biāo)后才適宜調(diào)整標(biāo)桿價(jià)格。一般而言，留給城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的效率改進(jìn)期限以3～5年為宜，最短不低于2年。

(三)完善城鎮(zhèn)供熱企業(yè)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制

出于公共利益考慮，政府通常要求城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目企業(yè)執(zhí)行公益性管制政策(如低價(jià)政策、節(jié)能減排政策等)，從而造成城鎮(zhèn)供熱企業(yè)實(shí)際成本上升、利潤(rùn)下降甚至虧損。為使社會(huì)資本獲得合理收益，保證供熱服務(wù)的連續(xù)性，政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性虧損進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。在標(biāo)桿價(jià)格管制政策下，政府對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的政策性補(bǔ)貼主要有燃料價(jià)格補(bǔ)貼和節(jié)能減排補(bǔ)貼兩類。

燃料成本是城鎮(zhèn)供熱企業(yè)最大的成本組成部分。在短期內(nèi)，一些燃料的市場(chǎng)價(jià)格大幅度上漲，而標(biāo)桿價(jià)格卻很難做出及時(shí)調(diào)整，造成供熱價(jià)格與成本之間的“倒掛”現(xiàn)象，導(dǎo)致供熱企業(yè)虧損。因此，政府應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)進(jìn)行燃料價(jià)格補(bǔ)貼。一般來說，政府管制者根據(jù)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的大體成本結(jié)構(gòu)給出一個(gè)燃料價(jià)格上漲的閾值(如10%)，當(dāng)燃料價(jià)格的上漲幅度超過這個(gè)閾值時(shí)，政府將對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的燃料價(jià)格補(bǔ)貼通常是臨時(shí)性的，在燃料價(jià)格回落或標(biāo)桿價(jià)格調(diào)整之后，這一補(bǔ)貼也隨之調(diào)整或停止。

近年來，我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)針對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的節(jié)能減排政策(如燃煤供熱企業(yè)須配備脫硫脫硝和除塵設(shè)備、使用清潔煤、“煤改氣”等)。以“煤改氣”為例，將燃煤供熱改造成燃?xì)夤?，除燃料成本大幅度上升外，還需對(duì)供熱企業(yè)的鍋爐、管網(wǎng)等設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模改造。由于原有設(shè)施尚未收回成本，設(shè)施改造必然給城鎮(zhèn)供熱企業(yè)帶來損失，政府的財(cái)政補(bǔ)貼可彌補(bǔ)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的投資損失，維持其正常經(jīng)營(yíng)。

在政府與城鎮(zhèn)供熱PPP項(xiàng)目企業(yè)簽訂的合同中應(yīng)加入明確的政府補(bǔ)貼條款，針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的政策性虧損，就補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼數(shù)額做出原則性規(guī)定。在實(shí)踐中，政府與城鎮(zhèn)供熱企業(yè)通過協(xié)商決定補(bǔ)貼細(xì)節(jié)。

(四)規(guī)范城鎮(zhèn)供熱企業(yè)成本監(jiān)審制度

成本監(jiān)審有助于克服價(jià)格管制過程中信息不對(duì)稱問題，也是政府管制者獲取供熱企業(yè)真實(shí)成本信息的最主要方式。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)供熱行業(yè)仍缺乏統(tǒng)一、有針對(duì)性的成本監(jiān)審制度，沒有清晰的成本分類界定方法，也未建立統(tǒng)一的資產(chǎn)核算體系。為此，建立規(guī)范的成本監(jiān)審制度是實(shí)施城鎮(zhèn)供熱PPP標(biāo)桿價(jià)格管制政策的當(dāng)務(wù)之急。首先，完善城鎮(zhèn)供熱成本監(jiān)審法規(guī)。各地應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》等法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際制定具有較強(qiáng)操作性的城鎮(zhèn)供熱企業(yè)成本監(jiān)審辦法，使城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本監(jiān)審工作有法可依。在城鎮(zhèn)供熱企業(yè)成本監(jiān)審辦法中，應(yīng)確定供熱企業(yè)的成本項(xiàng)目，統(tǒng)一供熱企業(yè)成本核算標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的成本監(jiān)審程序。其次，建立城鎮(zhèn)供熱企業(yè)成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)。依據(jù)“誰定價(jià)、誰監(jiān)審”的原則，由各級(jí)政府價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)本地區(qū)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本監(jiān)審工作。為實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的成本監(jiān)審，減少成本監(jiān)審中的尋租行為，成本監(jiān)審機(jī)構(gòu)應(yīng)聘請(qǐng)獨(dú)立的、有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)供熱企業(yè)進(jìn)行成本審核。最后，規(guī)范供熱企業(yè)成本信息公開制度。城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本監(jiān)審結(jié)果應(yīng)在規(guī)定時(shí)間、按照一定的程序，通過多樣化的渠道向公眾尤其是用戶公開，使社會(huì)公眾及時(shí)了解城鎮(zhèn)供熱企業(yè)的成本狀況，并對(duì)供熱企業(yè)進(jìn)行必要的監(jiān)督。