運(yùn)用“前置程序”推進(jìn)國有企業(yè)重大決策

文_鄭 琦

習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨建工作會(huì)議上明確提出：“在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)和經(jīng)理層做出決定?！边@一要求，在國有企業(yè)的重大決策中，究竟應(yīng)該如何落地？從既有的實(shí)踐來看，有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要注意，一個(gè)認(rèn)識(shí)上的困惑亟待闡明。

一、“前置程序”的出臺(tái)背景

黨的十八大以來，中央開展了幾輪巡視，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)在經(jīng)營管理過程中存在很多突出問題：管黨治黨的政治責(zé)任落實(shí)不到位，普遍存在關(guān)聯(lián)交易、利益輸送等國有資產(chǎn)流失問題；“四風(fēng)”問題嚴(yán)重，頂風(fēng)違紀(jì)時(shí)有發(fā)生；“三重一大”執(zhí)行不嚴(yán)，管理制度存在漏洞；選人用人亂象嚴(yán)重等。（沈葉：“從巡視看國企存在哪些問題”，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2015年第4期）習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委五次會(huì)議上明確指出：“國有企業(yè)改革要先加強(qiáng)監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預(yù)期成效?！比绾渭訌?qiáng)監(jiān)管，除了外部制度的完善外，黨組織在企業(yè)內(nèi)部也要真正發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。

然而，巡視中也發(fā)現(xiàn)，一段時(shí)間，國有企業(yè)的黨組織在重大問題的決策上有被邊緣化的傾向。例如，由于對(duì)政治核心作用的原有定位認(rèn)識(shí)不清，一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為企業(yè)黨委不是黨組，發(fā)揮的是政治核心作用不是領(lǐng)導(dǎo)核心作用，只要在政治上把把關(guān)，企業(yè)的決策在政治方向上不出錯(cuò)，黨委就不該過多介入具體決策事項(xiàng)；又如，個(gè)別企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層比較強(qiáng)勢(shì)，或者借口提高決策效率，即便是在“三重一大”議事范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)也直接跳過黨組織研究討論的環(huán)節(jié)直接決策；再如，很多企業(yè)以黨政聯(lián)席會(huì)的方式?jīng)Q策“三重一大”事項(xiàng)，雖然名為黨政聯(lián)席會(huì)，但與會(huì)者更多是從生產(chǎn)經(jīng)營的角度來討論，很少從黨組織的立場來研究，從而導(dǎo)致黨組織事實(shí)上在企業(yè)重大問題的決策上缺乏知情權(quán)、話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

為了加強(qiáng)黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)中的作用，一方面，十九大在黨章修改的過程中，明確了國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，使黨組織的定位更加精準(zhǔn)、明晰；另一方面，在全國國有企業(yè)黨建工作會(huì)議上作出制度安排，要讓黨組織的研究討論成為國有企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，這在機(jī)制上保障了黨組織對(duì)企業(yè)重大決策的知情權(quán)、參與權(quán)和影響力，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用有效落地。

二、落實(shí)“前置程序”的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一是研究討論范圍。當(dāng)前，在落實(shí)“前置程序”的過程中，出現(xiàn)的一個(gè)普遍問題是企業(yè)把大量的決策事項(xiàng)都拿到黨組織會(huì)上去討論甚至決定，黨委會(huì)或黨組會(huì)常常開，而董事會(huì)特別是經(jīng)理辦公會(huì)幾乎就很少開了，這導(dǎo)致黨組織包辦一切。這種做法顯然違背了“前置程序”的設(shè)計(jì)初衷，因?yàn)榍爸贸绦虻囊笠?guī)定“重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)和經(jīng)理層做出決定”，這意味著并不是所有問題事無巨細(xì)都需要將黨組織的研究討論作為前置程序，只有屬于“重大問題”“重大經(jīng)營管理事項(xiàng)”才需要上黨委會(huì)或黨組會(huì)進(jìn)行研究討論，這就需要制定一個(gè)黨組織會(huì)議的議事范圍。

議事范圍的制定，需要各企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際，系統(tǒng)梳理本企業(yè)內(nèi)過去3—5年的決策事項(xiàng)，然后以《中共中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于中央企業(yè)黨委在現(xiàn)代企業(yè)制度下充分發(fā)揮政治核心作用的意見》為指導(dǎo)，將屬于企業(yè)黨組織參與決策的九個(gè)方面內(nèi)容的決策事項(xiàng)列入黨組織議事范圍，屬于議事范圍內(nèi)的決策事項(xiàng)嚴(yán)格按照要求先經(jīng)黨組織研究討論，再由董事會(huì)、經(jīng)理層作出決定。

在這個(gè)環(huán)節(jié)中，最容易出現(xiàn)的問題是議事范圍中的條目過于籠統(tǒng)。一些企業(yè)制定了黨組織議事范圍，但還是難逃所有決策事項(xiàng)都上黨組織會(huì)的結(jié)果，原因就在于范圍中的條目都太原則性了，當(dāng)面對(duì)具體的決策事項(xiàng)時(shí)很難辨別、區(qū)分，為此，關(guān)鍵是要把邊界劃分清晰，進(jìn)而提升整個(gè)議事范圍的可操作性和指導(dǎo)性。

二是研究討論程序。根據(jù)《中共中央組織部、國務(wù)院國資委黨委關(guān)于中央企業(yè)黨委在現(xiàn)代企業(yè)制度下充分發(fā)揮政治核心作用的意見》，黨組織在參與重大決策時(shí)，主要有四個(gè)步驟。一是企業(yè)黨委召開黨委會(huì)（或常委會(huì)，下同）對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層擬決策的重大問題進(jìn)行討論研究，提出意見和建議。黨委認(rèn)為另有需要董事會(huì)、經(jīng)理層決策的重大問題，可向董事會(huì)、經(jīng)理層提出。二是進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層尤其是任董事長或總經(jīng)理的黨委成員，要在議案正式提交董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)前就黨委的有關(guān)意見和建議與董事會(huì)、經(jīng)理層其他成員進(jìn)行溝通。三是進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層的黨委成員在董事會(huì)、經(jīng)理層決策時(shí)，要充分表達(dá)黨委意見和建議，并將決策情況及時(shí)向黨委報(bào)告。四是進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層的黨委成員發(fā)現(xiàn)擬作出的決策不符合黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)，或可能損害國家、社會(huì)公眾利益和企業(yè)、職工的合法權(quán)益時(shí)，要提出撤銷或緩議該決策事項(xiàng)的意見，會(huì)后及時(shí)向黨委報(bào)告，通過黨委會(huì)形成明確意見向董事會(huì)、經(jīng)理層反饋。如得不到糾正，要及時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告。

在這四個(gè)環(huán)節(jié)中，最容易被忽視的是第二個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)前溝通。在黨組織成員與董事會(huì)、經(jīng)理層成員不完全交叉的情況下，會(huì)前溝通尤為重要。會(huì)前溝通好了，黨組織的研究結(jié)果更容易在董事會(huì)、經(jīng)理層的決策過程中順利通過。而如果會(huì)前缺乏有效溝通，在理論上和實(shí)踐中都存在黨組織的討論結(jié)果到董事會(huì)、經(jīng)理層決策時(shí)被擱置甚至被否決的可能。

三是研究討論結(jié)果。在落實(shí)“前置程序”的過程中，個(gè)別企業(yè)在黨組織會(huì)上直接就重大事項(xiàng)研究討論并作出決定，使黨組織成為實(shí)質(zhì)意義上的決策機(jī)構(gòu)，而董事會(huì)、經(jīng)理層淪為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，顯然這也不符合“前置程序”的要求。因?yàn)橐竺鞔_“黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序”，而非“黨組織研究決定”，而且“前置程序”還強(qiáng)調(diào)“黨組織研究討論后，再由董事會(huì)和經(jīng)理層做出決定”，也就是明確了決策權(quán)還是在董事會(huì)、經(jīng)理層手中，黨組織在重大問題特別是重大經(jīng)營管理事項(xiàng)上是參與決策，不是直接作出決策。

黨組織參與決策還是黨組織作出決策兩者是有本質(zhì)區(qū)別的。以公立醫(yī)院為參照，《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》明確規(guī)定公立醫(yī)院實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，院級(jí)黨組織要發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，重要行政、業(yè)務(wù)工作應(yīng)當(dāng)先由院長辦公會(huì)議討論通過，再由黨委會(huì)議研究決定。雖然公立醫(yī)院與國有企業(yè)的黨組織發(fā)揮的都是領(lǐng)導(dǎo)作用，但顯然公立醫(yī)院中的院級(jí)黨組織是要最終作出決策的，而且在功能定位中也有明確的“作決策”的要求，但在國有企業(yè)中黨組織的功能定位是“把方向、管大局、保落實(shí)”，重大經(jīng)營管理事項(xiàng)是先經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)和經(jīng)理層作出決定。由此可見，在國有企業(yè)中，將黨組織直接作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的決策和指揮中心是不符合企業(yè)黨組織的功能定位的。

黨組織在重大經(jīng)營管理事項(xiàng)上不能直接作出決定，那么研究討論的結(jié)果究竟應(yīng)該是什么呢？根據(jù)國有企業(yè)中黨委（黨組）的定位，黨組織要發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，因而黨組織的研究討論需要更多從這一定位出發(fā)，研究重大事項(xiàng)是否與黨的理論和路線方針政策一致，在方向上保證企業(yè)的改革發(fā)展不偏向；研究重大事項(xiàng)的政治影響、社會(huì)影響，是否會(huì)侵害職工權(quán)益，是否存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，在大局上推動(dòng)企業(yè)全面履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任；研究重大事項(xiàng)是否存在廉政風(fēng)險(xiǎn)，是否存在技術(shù)難題，從保落實(shí)的角度探討如何通過程序性的設(shè)計(jì)避免廉潔風(fēng)險(xiǎn)，如何發(fā)揮黨員的先鋒模范作用攻堅(jiān)克難等?？偠灾h組織的研究討論結(jié)果不是給出直接的決定，而是針對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層擬作出的相關(guān)決策，給出一些方向性的建議，一些政治性、社會(huì)性的提醒，進(jìn)行一些程序性的設(shè)計(jì)和規(guī)定，防止出現(xiàn)決策偏向、利益輸送、貪污腐敗等問題。

黨組織雖然不能直接決定重大事項(xiàng)，但黨組織在重大決策事項(xiàng)上具有否決權(quán)。有同志將黨組織研究討論的結(jié)果比喻為“點(diǎn)頭不算，搖頭算”：黨組織不能直接拍板決定一個(gè)項(xiàng)目就干了，但如果黨組織有充分的理由，例如與中央大政方針不符，或存在利益關(guān)聯(lián)、利益輸送，或侵害了職工權(quán)益、損害了社會(huì)公眾利益等，那么黨組織能夠直接否決這個(gè)項(xiàng)目。一旦重大決策事項(xiàng)在黨組織會(huì)上被否決了，那么自然這一議題就上不了后面的董事會(huì)或經(jīng)理辦公會(huì)，因而也不可能決策通過。從這個(gè)角度看，否決權(quán)是黨組織在國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)決策中的一項(xiàng)重要權(quán)利。

三、“前置程序”實(shí)踐中的困惑

全國國有企業(yè)黨建工作會(huì)議之后，各國有企業(yè)都在積極貫徹落實(shí)前置程序的要求。相對(duì)而言，央企集團(tuán)層面推進(jìn)比較理想，特別是黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層有一定的人員交叉，但交叉比例不大，董事會(huì)中外部董事占多數(shù)的情況下，重大經(jīng)營管理事項(xiàng)黨組織先討論，然后進(jìn)行會(huì)前溝通，溝通好了之后上董事會(huì)，最后進(jìn)行會(huì)后反饋，整個(gè)過程相對(duì)完整、順暢。但在一些省屬、市屬國有企業(yè)以及央企的二級(jí)、三級(jí)企業(yè)甚至更下級(jí)企業(yè)中，一般雙向進(jìn)入、交叉任職的比例很高，甚至?xí)霈F(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子與行政領(lǐng)導(dǎo)班子完全重合的情況，“前置程序”在落實(shí)過程中就變成了同一批人商議同一個(gè)決策事項(xiàng)，但要先后召開兩次會(huì)議。有些人就不太理解是否有必要開兩個(gè)會(huì)，質(zhì)疑這是不是形式主義，甚至一些企業(yè)在實(shí)踐中通過開一個(gè)會(huì)形成兩份會(huì)議紀(jì)要的方式來應(yīng)對(duì)“前置程序”兩個(gè)會(huì)的要求。

第一，根據(jù)“前置程序”的要求，開一個(gè)會(huì)形成兩份會(huì)議紀(jì)要，顯然與前置程序的要求是不符的，“前置程序”的要求在機(jī)制設(shè)計(jì)上就是取代了之前普遍實(shí)行的黨政聯(lián)席會(huì)的制度，而現(xiàn)在開一個(gè)會(huì)，事實(shí)上跟之前的黨政聯(lián)席會(huì)沒有明顯區(qū)別，還是混在一起討論，最后形成兩份紀(jì)要，沒有體現(xiàn)出黨組織討論在前，董事會(huì)、經(jīng)理層決策在后的程序要求。

第二，“前置程序”的設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是國有企業(yè)兼具政治性與經(jīng)濟(jì)性的特有屬性。國有企業(yè)從性質(zhì)上是國家所有，是黨和人民把國有資產(chǎn)交給企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)營管理，所以黨組織對(duì)企業(yè)的重大問題、重大生產(chǎn)經(jīng)營管理事項(xiàng)要進(jìn)行把關(guān)定向，使企業(yè)的重大決策符合國有企業(yè)的政治屬性；與此同時(shí)，國有企業(yè)在本質(zhì)上還是企業(yè)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中還是要符合市場規(guī)律，體現(xiàn)市場需求，所以董事會(huì)、經(jīng)理層在決策中要發(fā)揮決定性作用，使企業(yè)的重大決策符合國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性。因此，“前置程序”的要求就保證了國有企業(yè)的重大決策能夠既符合政治要求，又符合市場規(guī)律，進(jìn)而提升決策質(zhì)量，防止出現(xiàn)國有企業(yè)只講政治、不講效益，或只講效益、不講政治的決策偏差。是否是同一批人從這兩個(gè)方面來對(duì)決策進(jìn)行把關(guān)，并不會(huì)影響決策的實(shí)質(zhì)。

第三，即使是完全相同的人員就同一決策議題開兩個(gè)會(huì)，這兩個(gè)會(huì)還是有區(qū)別的。一是研究立場不同，黨組織會(huì)更多是從把方向、管大局、保落實(shí)的角度去研究討論，考慮決策事項(xiàng)的政治和社會(huì)影響；董事會(huì)、經(jīng)理辦公會(huì)更多是從經(jīng)濟(jì)角度去決策，考慮決策事項(xiàng)的成本—收益、現(xiàn)金流、技術(shù)可行性等經(jīng)濟(jì)效益問題，因此兩個(gè)會(huì)議在研究過程中角度和立場是不同的。二是會(huì)議表決方式不同，黨組織會(huì)實(shí)行的是民主集中制，采用一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則，書記和委員之間沒有差別；在經(jīng)理辦公會(huì)上采用的是經(jīng)理負(fù)責(zé)制，理論上即使班子成員多數(shù)反對(duì)，如果經(jīng)理執(zhí)意要執(zhí)行，這一決策事項(xiàng)一樣可以通過。因而，即使是同一批人針對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行研究，在兩種不同的表決方式下也有可能會(huì)得出不同的結(jié)論。

綜上所述，“前置程序”所要求開的兩個(gè)會(huì)并不是簡單意義上的重復(fù)，更不是形式主義。當(dāng)然，在實(shí)踐中我們?nèi)孕柽M(jìn)一步探索，在人員交叉比例較高的情況下，如何使兩個(gè)會(huì)議開得更有效率，讓決策事項(xiàng)能夠經(jīng)過更加充分的研究討論。