論社區(qū)矯正中的檢察監(jiān)管

趙蘭娣

摘 要：《刑法修正案（八）》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，為我國(guó)社區(qū)矯正制度的實(shí)施提供了更完善的法律保障，但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的檢察監(jiān)管方面仍存在偏差和不足。檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)變革監(jiān)管理念，完善監(jiān)督管理制度，做好立法的細(xì)化工作；其次完善機(jī)構(gòu)人事編制，提高監(jiān)管水平；再次不斷探索可操作性強(qiáng)的監(jiān)督管理措施，以推動(dòng)社區(qū)矯正監(jiān)督管理的深化與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正；檢察機(jī)關(guān)；監(jiān)督管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.063

2012年3月1日《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，這標(biāo)志著社區(qū)矯正監(jiān)督制度在我國(guó)以實(shí)體法的形式正式確立。社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的積極推進(jìn)有利于保障廣大矯正對(duì)象的合法權(quán)益，是一項(xiàng)緊迫且現(xiàn)實(shí)的任務(wù)。

1 社區(qū)矯正檢察監(jiān)管的內(nèi)容

社區(qū)矯正的檢察監(jiān)管是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)社區(qū)矯正的適用、實(shí)施、變更等環(huán)節(jié)以及對(duì)矯正活動(dòng)進(jìn)行合法性與否的監(jiān)督。社區(qū)矯正監(jiān)督工作是社區(qū)矯正工作體系中重要的一環(huán)，其實(shí)質(zhì)是借助檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督地位對(duì)刑罰執(zhí)行權(quán)進(jìn)行遏制，使社區(qū)矯正達(dá)到公開(kāi)與公平的統(tǒng)一狀態(tài)。

將社區(qū)矯正工作整個(gè)程序進(jìn)行步驟分解，那么監(jiān)督工作就可以簡(jiǎn)化成為對(duì)矯正工作的適用、交付、實(shí)施、執(zhí)行、解除、救濟(jì)的監(jiān)督。換言之，檢察機(jī)關(guān)必須通過(guò)把好矯正工作各環(huán)節(jié)的關(guān)口才能更好的實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理的職能。

第一，司法適用領(lǐng)域的審判活動(dòng)是確保社區(qū)矯正制度徑行直遂實(shí)行的前提條件。在刑事審判中少有法官關(guān)注刑罰的具體執(zhí)行情況和量刑的重要性，這就會(huì)限制罪犯改正的效果。此時(shí)就需要檢察機(jī)關(guān)在充分了解非監(jiān)禁刑內(nèi)容和狀況的基礎(chǔ)上，將審判權(quán)限制在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)。

第二，公安機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中主要負(fù)責(zé)監(jiān)外罪犯的出入管理以及矯正工作程序的執(zhí)行。根據(jù)矯正工作流程的規(guī)定，人民法院對(duì)被告人判處和宣告管制、緩刑、假釋、剝奪政治權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)派員參加；當(dāng)矯正對(duì)象違反有關(guān)矯正管理規(guī)定依法應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)由矯正工作小組提出意見(jiàn)并由公安機(jī)關(guān)宣告后，轉(zhuǎn)交專(zhuān)職社區(qū)矯正工作人員執(zhí)行。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律程序上對(duì)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的社區(qū)矯正活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)督，主要是監(jiān)督并及時(shí)糾正公安機(jī)關(guān)在矯正工作中出現(xiàn)的違法執(zhí)行或者侵害矯正對(duì)象合法權(quán)利的行為。

第三，在矯正工作中，矯正機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是教育管理工作的落實(shí)和匯報(bào)，刑罰執(zhí)行主體的多樣化和立法的滯后性導(dǎo)致社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并不是嚴(yán)格意義上的執(zhí)法機(jī)關(guān)，但是依據(jù)“機(jī)關(guān)繼受”原理矯正機(jī)構(gòu)對(duì)矯正對(duì)象的監(jiān)管屬性就具有了法律意義，那就意味著矯正業(yè)務(wù)工作的組織者和管理者——各司法行政機(jī)關(guān)，必然要接受檢察機(jī)關(guān)在法律程序意義上的監(jiān)督管理。因?yàn)槲覀兪冀K相信當(dāng)行為者是否盡職這一問(wèn)題可以不依行為者的陳述，客觀地加以評(píng)判并有相應(yīng)的懲罰措施，制裁不盡職的行為時(shí)，職權(quán)才有意義。

所以，針對(duì)監(jiān)督對(duì)象的不同，對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)管的內(nèi)容可以做如下細(xì)化：首先在矯正工作的司法適用層面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正工作適用進(jìn)行監(jiān)管。其次，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行工作行使監(jiān)督權(quán)。

2 社區(qū)矯正檢察監(jiān)管中存在的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 監(jiān)督法規(guī)不完善

社區(qū)矯正試點(diǎn)工作自實(shí)行以來(lái)，法律監(jiān)督工作的具體操作流程并未得到準(zhǔn)確釋明。兩高兩部的兩個(gè)通知，一個(gè)《意見(jiàn)》和司法部的《暫行辦法》都只是原則、籠統(tǒng)的規(guī)定了人民檢察院有權(quán)依法進(jìn)行法律監(jiān)督。盡管最高檢《矯正試點(diǎn)法律監(jiān)督通知》對(duì)這種局面有所改觀，明確規(guī)定了在矯正工作中檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真做好四個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，但它仍然沒(méi)有改變社區(qū)矯正工作中缺少足夠細(xì)致、具體的監(jiān)督操作內(nèi)容的現(xiàn)狀。對(duì)行使法律監(jiān)督權(quán)的途徑、擁有的權(quán)力限度和對(duì)應(yīng)的義務(wù)、監(jiān)督對(duì)象申訴時(shí)的救濟(jì)辦法沒(méi)有很明確的法律規(guī)定就會(huì)導(dǎo)致社區(qū)矯正的監(jiān)督工作面臨缺乏充足的法律規(guī)定和具體操作的窘境。

2.2 監(jiān)督運(yùn)行制度有欠缺

第一，監(jiān)督措施不完善，監(jiān)督力度不夠。當(dāng)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)關(guān)存在違法或者不當(dāng)行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式往往是單純的“提出糾正意見(jiàn)”。沒(méi)有足夠的強(qiáng)制力，難以達(dá)到法律監(jiān)督的真正目的。對(duì)被監(jiān)管對(duì)象在本質(zhì)上并沒(méi)有較強(qiáng)的管制力，必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督手段軟弱無(wú)力的局面，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威。

第二，自身定位不準(zhǔn)確，束縛檢察權(quán)的行使。部分檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督管理工作中沒(méi)有認(rèn)清監(jiān)管工作的重要性。執(zhí)法觀念不到位、不全面，監(jiān)督方式單一、滯后，監(jiān)督權(quán)在行使過(guò)程中束手束腳。

第三，監(jiān)督機(jī)構(gòu)、人事設(shè)置不合理，監(jiān)督工作駕馭難。社區(qū)矯正工作的監(jiān)督任務(wù)數(shù)量大、范圍廣、要求高，以目前現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、人事配備難以完全勝任此項(xiàng)工作。由此，社區(qū)矯正工作中有意無(wú)意的誤差雖情有可原但實(shí)屬不該。因此，人力物力的嚴(yán)重匱乏使監(jiān)督工作存在實(shí)踐上的盲區(qū)，這同樣會(huì)影響監(jiān)督效果的良好發(fā)揮。

3 進(jìn)一步完善社區(qū)矯正檢察監(jiān)管工作

在執(zhí)法主體多元化、執(zhí)行形式多樣化的刑罰執(zhí)行活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能如何適應(yīng)形勢(shì)的變換，在現(xiàn)有法律框架下重新準(zhǔn)確定位并充分發(fā)揮作用是我們必須要考慮的問(wèn)題。從實(shí)踐運(yùn)用角度來(lái)說(shuō)，在權(quán)力來(lái)源、程序構(gòu)建、工作內(nèi)容、職能發(fā)揮等各個(gè)方面作出明確規(guī)范，才能使檢察機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中充分發(fā)揮監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法、預(yù)防犯罪、宣傳教育的目的。

3.1 完善立法，對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督工作進(jìn)一步細(xì)化

建立完整的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)化趨勢(shì)的主要表現(xiàn)。例如誕生于美國(guó)明尼蘇達(dá)州的世界上第一部《社區(qū)矯正法》，就采用了專(zhuān)門(mén)的社區(qū)矯正立法方法來(lái)規(guī)定此制度；德國(guó)、俄羅斯、加拿大等國(guó)則在刑事執(zhí)行法中對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督工作進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)制，矯正活動(dòng)的監(jiān)管成為專(zhuān)門(mén)刑事執(zhí)行法的一個(gè)重要組成辦法；新西蘭以及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)制定了一系列單行法規(guī)和條例來(lái)彌補(bǔ)刑法和刑事訴訟法中對(duì)社區(qū)監(jiān)管制度的不足。

我國(guó)可以在借鑒國(guó)外社區(qū)矯正立法模式合理因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的法治特點(diǎn)，逐步創(chuàng)造出自己特色的社區(qū)矯正法律制度的模式，這是和諧國(guó)家法治實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)且不可避免的。我們應(yīng)當(dāng)形成以《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》、《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》為社區(qū)矯正的基本法、涉及社區(qū)矯正的各項(xiàng)制度實(shí)施的單行法律法規(guī)與規(guī)則規(guī)章的社區(qū)矯正法律制度體系。立法機(jī)關(guān)對(duì)于社區(qū)矯正的立法活動(dòng)，應(yīng)與我國(guó)社區(qū)矯正的逐步推進(jìn)相適應(yīng)，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)靈活的原則，總結(jié)社區(qū)矯正的進(jìn)步和現(xiàn)實(shí)要求，適時(shí)出臺(tái)社區(qū)矯正的法律法規(guī)，推進(jìn)我國(guó)社區(qū)矯正工作積極有序地發(fā)展。

在法律已經(jīng)確定檢察機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正工作的監(jiān)管主體的同時(shí)有必要對(duì)其監(jiān)督過(guò)程進(jìn)一步細(xì)化，主要應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，增設(shè)被監(jiān)督方的義務(wù)性規(guī)定，使監(jiān)督工作具備應(yīng)有的法律約束力；第二，明確授予檢察機(jī)關(guān)審查矯正工作相關(guān)文件的權(quán)力，使其獲得實(shí)質(zhì)意義上的審查權(quán)；第三，明確規(guī)定監(jiān)管對(duì)象包括涉及矯正工作全過(guò)程的各個(gè)機(jī)關(guān)、個(gè)人，并明確對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定的機(jī)構(gòu)、人員給予相對(duì)應(yīng)的懲戒措施，謹(jǐn)防監(jiān)管工作流于形式。

3.2 完善機(jī)構(gòu)人事配置，提高監(jiān)管工作水平

任何制度的踐行都需要兵法中“兵馬未動(dòng)，糧草先行”的精神，在實(shí)踐之前做好人力、物力、財(cái)力的充分準(zhǔn)備。隨著實(shí)踐中社區(qū)矯正人員的不斷增加，以及法制建設(shè)對(duì)矯正工作提出的嚴(yán)格要求，應(yīng)當(dāng)建議地方黨委、政府有必要落實(shí)監(jiān)管人員編制以及相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。把具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、熱愛(ài)矯正工作的監(jiān)管人員充實(shí)到監(jiān)管工作中，同時(shí)建立相對(duì)應(yīng)的經(jīng)費(fèi)物質(zhì)保障機(jī)制，當(dāng)然更重要的是開(kāi)展多種形式對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行定期的綜合素質(zhì)培訓(xùn)，以便應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的各種監(jiān)管情況。

對(duì)于監(jiān)管人員的選拔我們應(yīng)該堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化、精英化的原則。監(jiān)管工作需要“專(zhuān)職保姆式”的人才，特別是經(jīng)過(guò)在司法監(jiān)督工作中熟悉法律的規(guī)定、執(zhí)行特點(diǎn)的精英。他們知道監(jiān)外執(zhí)行工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，可以對(duì)矯正工作可能存在的漏洞充分發(fā)揮預(yù)防職能，并對(duì)完善社區(qū)矯正工作提供指向性強(qiáng)的建議。

3.3 建立聯(lián)席機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督力度

（1）定期與公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)系制度，有關(guān)職能部門(mén)要向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)社區(qū)矯正工作情況，提供相應(yīng)的文件和數(shù)據(jù)，檢察機(jī)關(guān)也要對(duì)這些文件和數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)査核實(shí)，在進(jìn)行系統(tǒng)研究后形成法律意見(jiàn)。

（2）根據(jù)平時(shí)了解的情況或是有關(guān)人員的檢舉控告，采用暗訪的方式，對(duì)一些社區(qū)服刑人員進(jìn)行抽樣調(diào)查，以便了解和掌握社區(qū)矯正相關(guān)部門(mén)執(zhí)法活動(dòng)落實(shí)情況和可能出現(xiàn)的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上聽(tīng)取有關(guān)群眾的意見(jiàn)，調(diào)查核實(shí)。

（3）參照國(guó)外做法，建立矯正調(diào)查人制度，矯正調(diào)查人的職責(zé)是根據(jù)有關(guān)的抱怨和不滿以及自己的判斷和動(dòng)議，調(diào)查任何有疑問(wèn)的矯正行為（與法律和矯正局的規(guī)定不一致的行為，不合理、不公正或不客觀的執(zhí)法行為）。我們認(rèn)為，矯正調(diào)査人應(yīng)當(dāng)直接隸屬于人民檢察院，向人民檢察院負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。一方面，矯正調(diào)查人應(yīng)當(dāng)深入到基層，直接與社區(qū)服刑人員本人、家屬或社區(qū)有關(guān)群眾見(jiàn)面，準(zhǔn)確摸清他們?cè)谏罱逃?、管理上的情況和矯正人員是否有違法違紀(jì)的侵權(quán)行為；另一方面，矯正調(diào)査人應(yīng)當(dāng)向矯正機(jī)構(gòu)及其人員要求出示有關(guān)證據(jù)材料，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。在對(duì)兩方面情況進(jìn)行綜合考察的基礎(chǔ)上，向檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)意見(jiàn)，并提出整改意見(jiàn)。

3.4 勇于實(shí)踐，優(yōu)化監(jiān)督方式

第一，在日前辦公信息化的要求下，應(yīng)當(dāng)盡快覆蓋社區(qū)矯正工作監(jiān)管方面的全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管信息共享平臺(tái)，并對(duì)涉及社區(qū)矯正工作的各個(gè)工作機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)放。逐漸形成相關(guān)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)各種手續(xù)網(wǎng)上辦理方便查閱的提高效率的局面。檢察機(jī)關(guān)形成內(nèi)部辦案以網(wǎng)絡(luò)為載體，以檢查監(jiān)督為依托，及時(shí)處理矯正監(jiān)督相關(guān)信息，確保檢查監(jiān)督管理及時(shí)到位、有效銜接。

第二，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)定期歸納匯總監(jiān)督管理工作中存在的普通性、傾向性問(wèn)題，通過(guò)透徹的分析，查找原因所在，及時(shí)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出針對(duì)性的建議。

第三，建立社區(qū)矯正工作監(jiān)管的公開(kāi)制度，定期向社會(huì)媒體公布監(jiān)管情況，把法律監(jiān)督與社會(huì)媒體監(jiān)督有效結(jié)合，放大監(jiān)管效應(yīng)，營(yíng)造良好的監(jiān)管氛圍。

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