礦產資源勘查開采信息公示中存在的問題和對策建議

□ 浙江省國土資源廳礦產資源儲量處 呂曉瀾 俞康春 葉利俊

孟祥隨 榮一萍 李 放

礦產資源勘查開采信息，是指礦業(yè)權人在從事礦產資源勘查開采活動過程中形成的年度信息和國土資源部門行政許可、行政處罰信息。實施礦產資源勘查開采信息公示制度，既是新形勢下深化礦產資源勘查開采監(jiān)督管理改革、強化事中事后監(jiān)管的一項重要措施，也是落實政府信息公開、促進依法行政的具體舉措，有利于促進礦業(yè)權人誠信自律、擴大社會監(jiān)督和提高政府監(jiān)管效能，對加快建立礦產資源領域“企業(yè)自律、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督”的信用監(jiān)管新機制具有重要意義。

2017年，是全面實施礦產資源勘查開采信息公示工作的開局年。為做好信息公示工作，進一步健全完善信息公示制度，規(guī)范礦業(yè)權人名單管理，優(yōu)化信息公示系統(tǒng)功能，強化信息公示與信用監(jiān)管、礦產督察等監(jiān)督管理工作的有效銜接，摸清省內信息公示工作情況，了解其他省份好的經(jīng)驗和做法，筆者先后對建德、青田、長興等部分縣（市、區(qū)）和陜西、四川、海南、安徽等省份開展了實地或書面調研。通過調研，掌握了全省礦業(yè)權人2016年度勘查開采信息填報和公示情況，掌握了各地信息公示制度落實和礦業(yè)權人名單管理情況，了解了部分省份在組織模式、名單管理、實地核查等方面好的經(jīng)驗和做法，認真分析了浙江省信息公示工作存在的突出問題，提出進一步加強浙江省礦產資源勘查開采信息公示工作的對策建議。

一、浙江省礦產資源勘查開采信息公示工作實施情況

浙江省是全國礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作三個試點省份之一。自2016年試點工作啟動以來，結合地礦信用體系建設，逐步建立了浙江省礦產資源勘查開采信息公示制度，建成了信息公示系統(tǒng)平臺，確定了“雙隨機”抽查規(guī)則和與礦產督察緊密結合的實地核查機制，優(yōu)化了礦業(yè)權人名單管理，全面完成了2017年度和2018年上半年信息公示各項工作。

（一）信息公示制度基本建立

根據(jù)原國土資源部《礦業(yè)權人勘查開采信息公示辦法（試行）》，結合《企業(yè)信息公示暫行條例》（國務院令第654號）有關要求，印發(fā)了《浙江省國土資源廳關于做好礦產資源勘查開采信息公示工作的通知》（浙土資發(fā)〔2016〕7號）。公示內容方面，增加了礦業(yè)權人國土資源管理部門行政處罰和行政許可相關信息，制定了礦產資源（乙類）開采年度信息表和地熱、礦泉水資源開采年度信息表，增加了粉塵防治等有關內容。名單管理方面，將礦業(yè)權人列入異常名錄的情形，細化為以下三類：截至年度信息填報結束之日，礦業(yè)權人未按要求公示年度信息的；列入監(jiān)管名單的礦業(yè)權人在規(guī)定時間內未完成整改的；礦業(yè)權人存在違法違規(guī)行為受到行政處罰的。聯(lián)合懲戒方面，把礦業(yè)權人列入異常名錄和嚴重違法名單的情形，納入浙江省礦業(yè)權人信用等級評價標準，參與信用等級評價，被列入異常名錄在一年以內的扣15分，被列入異常名錄在一年以上三年以內的扣30分，被列入嚴重違法名單的扣50分，礦業(yè)權人信用等級向社會公布。

（二）信息公示系統(tǒng)運行良好

以浙江省地礦信用信息系統(tǒng)為基礎，結合全國勘查開采信息公示系統(tǒng)有關需求，開發(fā)建成集信息填報、公示、查詢、舉報等功能的浙江省地礦信用信息公示平臺。在地礦信用信息系統(tǒng)增加隨機抽查、異常名錄和嚴重違法名單的列入、移出管理等功能，并將有關信息推送至公示平臺，實現(xiàn)對礦業(yè)權人勘查開采年度信息、抽查名單、核查結果、異常名錄和嚴重違法名單、信用評價等級和國土資源部門行政審批、行政處罰等信息的公示，并與省礦業(yè)權審批系統(tǒng)、全國勘查開采信息公示系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，與“信用浙江”平臺、省企業(yè)信用信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。通過一年多的運行，基本能夠滿足全省勘查開采信息公示各項工作的需要。

（三）“雙隨機”抽查規(guī)則基本合理

項目隨機抽查方面：勘查項目按照全省7%的比例大隨機搖號抽取。礦山按照不低于全省總數(shù)7%的比例，區(qū)分不同礦種和地區(qū)的規(guī)則進行抽取。根據(jù)浙江省以建筑用砂石粘土礦產為主，普通螢石、水泥用石灰?guī)r、葉蠟石等優(yōu)勢非金屬礦產為輔的開發(fā)利用格局，結合鐵、銅、金等部分重要礦產，確定了25種礦產參與2017年度隨機抽查。建筑用砂石粘土礦產按照各設區(qū)市7%左右的比例確定抽查數(shù)量，其他礦產按照全省7%左右的比例確定抽查數(shù)量。另外，將因存在違法違規(guī)行為導致礦業(yè)權人年度信用等級為C級、D級的礦山，列入專項抽查名單。實地核查人員隨機抽取方面：確定以浙江省第四期礦產督察員為基礎組建實地核查人員庫，并將全省礦產督察員劃分為地質勘查、礦山開采設計、礦政管理三大類，另設地熱礦泉水類，根據(jù)工作經(jīng)驗和專業(yè)確定組長備選名單。實地核查組人員組成按照地質勘查、礦山開采設計和礦政管理進行搭配，同時遵守核查人員所在單位與探礦權人及勘查承擔單位回避原則，和工作量基本均衡原則。根據(jù)隨機抽取結果分析，抽查規(guī)則基本能夠滿足地區(qū)、礦種分布均勻的需求。

（四）信息公示工作全面實施

截至2018年3月底，全省探礦權應公示373個，完成公示366個，未公示7個，公示完成率98.12%；采礦權應公示802個，完成公示795個，未公示7個，公示完成率99.13%。組織完成65個信息公示抽查項目的實地核查工作，其中勘查項目25個，占全省已公示勘查項目的7%；礦山40個，占全省已公示礦山總數(shù)的5%。

二、其他省份典型經(jīng)驗做法

通過實地調研和書面調研，了解到部分省份在國土資源部有關要求的基礎上結合本省礦產資源特點創(chuàng)新了一些好的做法和經(jīng)驗，現(xiàn)總結如下以供參考借鑒。

（一）陜西省典型經(jīng)驗

陜西省在國土資源部《公示辦法》的基礎上，進一步細化了礦業(yè)權人列入異常名錄的情形。探礦權人列入異常名錄的情形有：未按時公示年度勘查信息、勘查許可證到期后不延續(xù)而違法勘查、登記勘查礦種與實際勘查礦種不符、弄虛作假填報工作量或填報工作量大于實際完成工作量25%、未按規(guī)定完成最低勘查投入或實際勘查投入不足計劃25%等17種情形。采礦權人列入異常名錄的情形有：未按時公示年度開采信息、采礦許可證到期后不延續(xù)而違法采礦生產、超越批準的礦區(qū)范圍采礦、采礦許可證登記開采礦種與實際開采礦種不符的、礦山開拓系統(tǒng)或采礦、選礦工藝等與礦產資源開發(fā)利用方案不符或采取破壞性開采方法采礦等12種情形。礦業(yè)權人存在部分問題但在10個工作日內不能完成整改的，也列入異常名錄。細化之后，異常名錄的管理與法律法規(guī)條款一一對應，增加了可操作性和合理性。同時，陜西省加強實地核查管理，制定了實地核查工作手冊。

（二）四川省典型經(jīng)驗

四川省本著寬嚴適度、必要懲戒的原則，結合實地核查情況，將《公示辦法》中列入異常名錄的第二、第三款情形進行了細化。其中故意隱瞞真實情況、弄虛作假的情形有：未繳納地質環(huán)境治理恢復保證金且未如實公示的，欠繳探礦權采礦權使用費或價款且未如實公示的，未按規(guī)定開展土地復墾、礦山地質環(huán)境治理恢復且未如實公示的，受到國土資源部門行政處罰但未如實公示的，應上報但未上報儲量年報且未如實公示的，一般信息存在大量錯誤的；未履行法定義務或履行法定義務不到位的情形有：未繳納探礦權采礦權使用費或價款的，存在越界開采等違法行為的，未按規(guī)定開展土地復墾和礦山地質環(huán)境治理恢復的，無正當理由未完成最低勘查投入的，應上報但未上報儲量年報的，未設立采礦權標識牌的，不配合實地核查的等。同時明確了雖存在部分問題但不予列入異常名錄的5種情況。這些細化，使得專家人員在實地核查過程中對有關問題和尺度的把握更加清晰、明確，具有較強的可操作性。

（三）海南省典型經(jīng)驗

海南省在強化實地核查環(huán)節(jié)下功夫，并建立督導整改機制。規(guī)范實地核查工作，明確實地核查前、核查中及核查后的工作流程、注意事項、方式方法，讓實地核查人員掌握如何進行核查；突出實地核查重點，把礦業(yè)權人履行法定義務信息的真實性、有無越界勘查開采、非法開采等違法違規(guī)行為等作為實地核查的重點；加強實地核查的培訓，每月開展實地核查前，對當月抽取的核查人員進行集中培訓。同時，注重核查結果應用和對問題的分類整改。一是督導礦業(yè)權人分類整改，對實地核查發(fā)現(xiàn)問題屬于公示信息填報錯誤的，督促礦業(yè)權人認真分析查找原因，避免在明年填報時出現(xiàn)類似的錯誤；屬于現(xiàn)場采礦權標識牌、安全警示牌、安全標語牌等方面問題的，要求礦業(yè)權人限期完成整改；對發(fā)現(xiàn)的對不屬于本部門監(jiān)管職責范圍的問題和違法違規(guī)行為，及時移交相關監(jiān)管部門。二是嚴格依法查處，對實地核查發(fā)現(xiàn)存在未履行法定義務或履行法定義務不到位的礦業(yè)權人，書面責令其限期整改，對存在違法違規(guī)行為的要依法查處。三是明確督導整改責任，對不能按時完成整改工作的礦業(yè)權人，要求其提交整改方案；市縣國土資源局負責將實地核查的結果逐個告知礦業(yè)權人并督促跟蹤指導整改；省國土資源廳負責下發(fā)通報，對實地核查存在問題的礦業(yè)權人整改情況進行回頭看督查。

表1▲▲采礦權人公示信息明顯漏填錯填情況統(tǒng)計

表2▲▲探礦權人公示信息明顯漏填錯填情況統(tǒng)計

三、浙江省存在的問題與不足

調研發(fā)現(xiàn)，浙江省信息公示各項工作雖然進展順利，成效初顯，但同時存在一些問題和不足，有待進一步改進和完善優(yōu)化，逐步提升改革成效。

（一）填報公示信息準確性、完整性有待提高

2017年度實地核查發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權人公示信息與實際不符的有39個，占全部核查對象的37%。其中由于部分礦業(yè)權人對信息公示工作重視不夠，填報不認真，導致誤填、漏填情況較多，特別是規(guī)費、資源儲量、實物工作量等信息，個別信息存在數(shù)量級的差距。（見表1、表2）

（二）礦業(yè)權人履行法定義務意識有待加強

通過實地核查發(fā)現(xiàn)，礦業(yè)權人履行義務不到位的有22個，占全部核查對象的21%。其中探礦權人履行義務不到位情況主要為未完成勘查進度和未達到規(guī)定的最低投入，采礦權人履行義務不到位情況主要為未按規(guī)定進行礦山地質環(huán)境保護與治理恢復、法定規(guī)費繳納不及時等。部分礦業(yè)權人對被列入異常名錄或嚴重違法名單的影響認識不夠。

（三）實地核查要求有待細化

實地核查過程中，實地核查人員對部分與實際不一致的信息項，難以判斷是誤填還是故意隱瞞真實情況，對義務履行是否到位更是難以把握；不同的實地核查人員對同類問題的判斷標準存在差異，對是否予以列入名單的尺度把握不一致。另外對礦業(yè)權人填報但無需公示的信息，是否納入實地核查范圍，這類信息如果存在問題是否要列入名單等，還不夠明確。

（四）全國信息公示系統(tǒng)功能有待完善

全國公示系統(tǒng)中，礦業(yè)權底數(shù)、抽查名單、實地核查任務等均由國土資源部信息中心全程管理，部分礦權在公示期間完成注銷或延續(xù)的、抽查名單和實地核查任務確需調整的等情形，均需報部信息中心統(tǒng)一調整，不利于實際工作的開展。系統(tǒng)中統(tǒng)一設定的抽查規(guī)則，僅限于行政區(qū)域和礦類，可選余地偏少，且礦類必須要限定單個礦種，致使隨機抽取的名單中有部分礦權已過有效期、處于基建期或者長期停采狀態(tài)，部分礦權較少的小礦種無法納入隨機抽取范圍。

（五）信息公示管理模式有待改進

目前，全國統(tǒng)一公示平臺、統(tǒng)一用戶管理、統(tǒng)一過程管理的一盤棋管理模式，固然方便對全國工作的統(tǒng)籌與把控，但不利于發(fā)揮省級層面的主動性，不利于實際工作推進。如《公示辦法》提出的要加強“與有關行業(yè)部門、地方政府信用平臺的對接”“地熱、礦泉水和建筑用砂石、粘土礦有關公示內容由省級國土資源主管部門提出”等有關要求無法實施，部分省份政府關注、社會關心的重點工作無法納入公示范疇，一定程度上影響了改革成效。

四、對策與建議

為全面落實礦產資源勘查開采信息公示制度，加快構建 “企業(yè)自律、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督”的監(jiān)督管理新機制，結合調研過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下對策建議。

（一）加快健全完善信息公示制度

在現(xiàn)有制度的基礎上，進一步加強礦產資源勘查開采信息公示工作頂層設計，健全完善相關制度。規(guī)范礦業(yè)權人名單管理，細化列入異常名錄的情形，明確礦業(yè)權人存在弄虛作假、不履行法定義務等情形的詳細分類；擴大列入嚴重違法名單的情形范圍，增加一次性列入條款，如將存在違法違規(guī)行為受到處罰的直接列入嚴重違法名單，提高名單管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性和可操作性。進一步完善實地核查工作要求，優(yōu)化“雙隨機”搖號規(guī)則，細化實地核查內容，提高核查效率。加快推動信息公示與社會誠信體系的銜接，真正實現(xiàn)聯(lián)合獎懲，提升改革效益。

（二）改進優(yōu)化信息公示系統(tǒng)

針對實際操作過程中存在的諸多問題，進一步完善優(yōu)化相關功能。優(yōu)化礦業(yè)權人隨機抽查功能，增加有效期選項、多礦種打包隨機抽取等規(guī)則，增設實地核查人員隨機抽取模塊。增設異常數(shù)據(jù)提醒、邏輯關系自動校驗等功能，優(yōu)化實地核查任務分配、礦業(yè)權人名單管理、底數(shù)管理等功能。增設統(tǒng)計分析功能模塊，實現(xiàn)轄區(qū)內所有礦業(yè)權人公示信息的查詢、篩選、提取、導出等功能，增設相關統(tǒng)計分析功能。

（三）強化各項工作銜接

加強礦業(yè)權人監(jiān)管名單管理，將在日常巡查、礦山儲量動態(tài)監(jiān)管、礦產督察和信息公示實地核查等工作中發(fā)現(xiàn)問題的，全部將其列入監(jiān)管名單，督促礦業(yè)權人限期整改；限期整改不到位或者拒不整改的，列入異常名錄，實施信用監(jiān)管。進一步優(yōu)化信息公示實地核查與礦產督察工作的銜接，將信息公示實地核查項目列入專項督察，委托市國土資源局組織實施；鼓勵各市國土資源局創(chuàng)新管理機制，可以將實地核查工作結合日常巡查、礦山儲量動態(tài)檢測等工作一并開展，提高監(jiān)管效率。

（四）加強輿論宣傳引導

充分利用網(wǎng)絡、電視、報紙、微信等媒體資源，加強對礦產資源勘查開采信息公示制度目的、作用的解讀和宣傳，規(guī)范礦業(yè)權人名單、實地核查結果的公示，加大輿論引導力度，引導礦山企業(yè)、社會積極參與，營造良好的輿論氛圍。同時加強技術培訓，提高礦業(yè)權人對公示信息的真實性、準確性把握，提高實地核查人員和基層礦政管理人員的專業(yè)技術水平，夯實信息公示工作基礎。