關(guān)于湖州市農(nóng)村開展全域土地綜合整治的思考

□ 湖州市國土資源局 朱仲華

近期，圍繞湖州市農(nóng)村全域土地綜合整治工作，筆者先后到各縣區(qū)開展專題調(diào)研，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行分析研究，形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、基本概念

全域土地綜合整治是指按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，進(jìn)行全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，對(duì)田水林路村進(jìn)行全要素綜合整治，建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的美麗國土新格局。相比傳統(tǒng)土地整治模式，全域土地綜合整治有明顯優(yōu)勢(shì)：一是能夠承擔(dān)土地整治轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史使命，實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理的轉(zhuǎn)變；二是能夠解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的問題，提高土地利用效率與效益；三是能夠積極回應(yīng)基層對(duì)土地管理和發(fā)展用地及政策的需求，激活寶貴的土地資源要素；四是能夠成為大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)和政策工具。

二、現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前的湖州，正站在加快高質(zhì)量趕超發(fā)展的歷史風(fēng)口，肩負(fù)著奮力當(dāng)好踐行“兩山”理念樣板地、模范生的重大使命。在堅(jiān)持人與自然和諧共生基本方略、堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)民生改善和鄉(xiāng)村振興，開展全域土地綜合整治是重要抓手。

（一）實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)

土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素。開展全域土地綜合整治，就是以土地政策為平臺(tái)，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，促進(jìn)“多規(guī)融合”在鄉(xiāng)村落地實(shí)施，進(jìn)一步破解農(nóng)村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地這個(gè)寶貴的要素資源，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化空間布局，對(duì)各類各業(yè)用地實(shí)行精準(zhǔn)配置，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換體制機(jī)制，打通綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的通道。另外，鄉(xiāng)村振興需要有興旺發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)作支撐，通過全域土地綜合整治，建立農(nóng)村三產(chǎn)用地分類管理辦法，對(duì)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，可以提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

（二）加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要手段

一方面，湖州市耕地后備資源目前已嚴(yán)重匱乏，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大，迫切需要通過開展全域土地綜合整治，拓寬補(bǔ)充耕地來源渠道，緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。而且，通過建設(shè)性保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等工程建設(shè)，有利于提高耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，構(gòu)建以耕地為主體的生態(tài)景觀格局。另一方面，湖州市農(nóng)居點(diǎn)散亂化、耕地碎片化問題比較突出，這些都成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的瓶頸。2017年底，湖州市耕地流轉(zhuǎn)率僅45.36%，全市劃定的180.02萬畝永久基本農(nóng)田中，共有圖斑115859萬個(gè)，每個(gè)圖斑平均面積僅15.54畝。開展全域土地綜合整治，能夠整合永久基本農(nóng)田、零星耕地以及其他宜耕土地資源，提高耕地質(zhì)量和連片度，并對(duì)農(nóng)地的分區(qū)、耕地的基本形態(tài)、田塊的主要大小和方向、農(nóng)地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行引導(dǎo)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件，從根本上促進(jìn)耕地保護(hù)。

（三）推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變的有效途徑

根據(jù)調(diào)查，2017年湖州市土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到16.57%，高于全省4.08個(gè)百分點(diǎn)。湖州市建設(shè)用地總量大、增速快和利用粗放、效率不高等問題十分突出，已經(jīng)透支了資源環(huán)境容量。從土地利用現(xiàn)狀看，一方面，人均耕地0.85畝，基本與聯(lián)合國糧農(nóng)組織劃定的0.8畝警戒線持平，而且永久基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)81.58%，騰挪余地??；另一方面，農(nóng)村居民人均建設(shè)用地面積大，達(dá)到297平方米/人，位居全省前列。在此大背景下，湖州市通過實(shí)施農(nóng)村土地全域綜合整治，推進(jìn)存量建設(shè)用地整治利用，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，大有潛力可挖。

（四）優(yōu)化傳統(tǒng)土地整治模式的必然選擇

傳統(tǒng)的土地整治主要包括宜耕土地開發(fā)、建設(shè)用地復(fù)墾、農(nóng)用地整理以及耕地的提質(zhì)改造等。全域土地綜合整治的內(nèi)容則更為豐富，它以村土地利用規(guī)劃編制為契機(jī)，對(duì)一個(gè)行政村或若干個(gè)行政村甚至一個(gè)鎮(zhèn)的山、水、林、田、湖和村莊統(tǒng)籌實(shí)施綜合整治，從而徹底破解過去整治“零敲碎打”、整治與利用“脫鉤”、用地空間制約等問題。湖州市很多補(bǔ)充耕地后備資源圖斑零散分布在房前屋后，必須與農(nóng)房搬遷相結(jié)合才能實(shí)施。面對(duì)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的耕地保護(hù)新要求和新增建設(shè)用地逐年減量、占補(bǔ)平衡要求高的新趨勢(shì)，急需走充分挖潛、可持續(xù)的全域土地綜合整治之路，統(tǒng)籌農(nóng)房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)用地。

三、實(shí)踐基礎(chǔ)

近年來，為提高農(nóng)村用地效率、優(yōu)化農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，湖州市積極開展了農(nóng)村土地綜合整治工作，先后實(shí)施194個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，在墾造耕地、旱地改水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地整治工作中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合工作推進(jìn)，還建立健全了良好的工作機(jī)制：2010年市委市政府出臺(tái)《關(guān)于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》；2013年結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制了《湖州市農(nóng)村土地整治規(guī)劃（2011-2020年）》，并出臺(tái)了《湖州市本級(jí)農(nóng)村土地綜合整治示范項(xiàng)目資金補(bǔ)助暫行辦法》；2015年出臺(tái)了《湖州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)墾造耕地管理工作的若干意見》和《關(guān)于全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用工作的指導(dǎo)意見》；2017年出臺(tái)了《湖州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》和《湖州市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)農(nóng)村土地綜合整治的通知》。

湖州市農(nóng)村土地綜合整治工作取得顯著成效，一直走在全省前列。一是獲取用地指標(biāo)。截至目前，獲取補(bǔ)充耕地指標(biāo)4.21萬畝、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)4.28萬畝（約占全市同期計(jì)劃指標(biāo)的29.4%），占全省18.9%。其中，節(jié)余指標(biāo)2.92萬畝，平均節(jié)地率約68%。二是推動(dòng)耕地保護(hù)。通過對(duì)散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和帶開發(fā)模式，對(duì)田水路林村等進(jìn)行綜合整治，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3.12萬畝。三是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)（4.28萬畝）和補(bǔ)充耕地指標(biāo)（4.21萬畝），如按現(xiàn)有市場(chǎng)交易價(jià)值約214億元，實(shí)際投入約150億元，平衡有余。四是改善人居環(huán)境。通過農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施，全市建成社區(qū)和新農(nóng)村120個(gè)，建筑面積791.35萬平米，實(shí)現(xiàn)9萬多農(nóng)民居住向社區(qū)和中心村集聚，享受就地城鎮(zhèn)化的紅利。如吳興區(qū)八里店南片項(xiàng)目對(duì)56個(gè)自然村進(jìn)行拆遷復(fù)墾，形成紫金橋、永福和移沿山三大社區(qū)，保留改建2個(gè)歷史文化古村落，改善了2720戶農(nóng)民的居住環(huán)境；在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，建成了“萬畝稻谷產(chǎn)業(yè)園、萬畝果蔬產(chǎn)業(yè)園、萬畝特種水產(chǎn)養(yǎng)殖園”三大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；此外，還規(guī)劃了占地220畝、建筑面積20萬平方米的標(biāo)準(zhǔn)廠房和5萬平方米商貿(mào)用房，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收留出了空間。

實(shí)踐證明，通過大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，有效緩解了湖州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的資源要素保障問題，極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，同時(shí)也為湖州市開展全域土地綜合整治工作奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

四、對(duì)策建議

通過調(diào)研，對(duì)湖州市各地上報(bào)的17個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目有了近距離接觸，基本掌握了底數(shù)。這些項(xiàng)目涉及三縣兩區(qū)共17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、57個(gè)行政村，整治區(qū)域總面積30.27萬畝。這些項(xiàng)目“域”的范圍不一，有一個(gè)村、幾個(gè)村甚至一個(gè)鎮(zhèn)；整治方向不一，資源豐富型重在獲取指標(biāo)，古村落重在改善發(fā)展環(huán)境，城市周邊重在城鄉(xiāng)融合，等等。這17個(gè)項(xiàng)目目前有10個(gè)已完成村級(jí)土地利用規(guī)劃編制，其余7個(gè)在編制中，但規(guī)劃都沒有通過審批?？傮w感覺項(xiàng)目都在推進(jìn)，但不夠迅速有力。無論是思想認(rèn)識(shí)、規(guī)劃編制、資金保障還是工作機(jī)制方面，都還存在一定的差距。為加快全市全域土地綜合整治工作有序推進(jìn)，提出如下工作建議。

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

通過宣傳發(fā)動(dòng)，讓全市上下充分認(rèn)識(shí)到，開展全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計(jì)，是解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對(duì)土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，是對(duì)“千村示范、萬村整治”的繼承和發(fā)展，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺(tái)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。在實(shí)際工作中，要堅(jiān)決防止“片面追求新增建設(shè)用地指標(biāo)”“大拆大建、建新不拆舊”“政府大規(guī)模負(fù)債”“引入社會(huì)資本建別墅大院和私人會(huì)館”等不良傾向，讓全域土地綜合整治始終走在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、助推趕超發(fā)展的正道上。

（二）突出規(guī)劃引領(lǐng)

要強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，做好與整治區(qū)域內(nèi)的生態(tài)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、道路、水利專項(xiàng)規(guī)劃等各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量的要求，促進(jìn)土地資源要素有序流動(dòng)，提升土地節(jié)約集約利用水平。要充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)和方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。規(guī)劃編制還要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，注重保持農(nóng)村風(fēng)貌和本地特色，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民俗文化的積極元素，促進(jìn)人地和諧發(fā)展。

（三）強(qiáng)化政策配套

開展全域土地綜合整治，資金保障十分重要。要根據(jù)全域土地綜合整治需要，進(jìn)一步整合涉農(nóng)工程項(xiàng)目支持，優(yōu)先將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)兩區(qū)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、交通水利設(shè)施等涉農(nóng)項(xiàng)目，安排在全域土地綜合整治范圍內(nèi)立項(xiàng)，系統(tǒng)整合國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、交通、水利等相關(guān)部門資源，提高推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治資金和政策保障能力，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一施工、分別驗(yàn)收。要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，進(jìn)一步拓寬與國家政策性銀行的戰(zhàn)略合作，同時(shí)積極鼓勵(lì)引入社會(huì)資本投資，多渠道加強(qiáng)資金保障，減輕財(cái)政壓力。

（四）聚焦工作推進(jìn)

全域土地綜合整治工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，涉及面廣，難度大，必須構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作格局，以縣區(qū)政府為主導(dǎo)，國土資源部門負(fù)責(zé)提供政策平臺(tái)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其他相關(guān)部門共同參與，合力推進(jìn)全域土地綜合整治實(shí)施。同時(shí)，全市面上要加快出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程行動(dòng)方案》，明確相關(guān)考核辦法，全面推進(jìn)該項(xiàng)工作。當(dāng)前，要緊盯前期申報(bào)的17個(gè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，爭(zhēng)取今年底初顯成效，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，為湖州市全面開展全域土地綜合整治工作積累經(jīng)驗(yàn)。在具體工作中，要堅(jiān)持群眾主體地位，凝聚群眾智慧，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用，尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，確保全域土地綜合整治工作順利推進(jìn)。