基于自由家長制的國土空間用途管制改革探討

夏方舟，楊雨濛，陳 昊

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

當(dāng)前，中國的自然資源開發(fā)利用和生態(tài)文明建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)變化、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興訴求、生境破壞問題等一系列重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)[1-2]。2013年11月，十八屆三中全會明確提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”。2015年9月，中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》將“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”作為八大改革目標(biāo)之一。2017年3月，按照中央生態(tài)文明體制改革總體部署，原國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，充分落實(shí)了“將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間”的改革要求。2017年10月，十九大報(bào)告提出要“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，而2018年3月根據(jù)新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)立的自然資源部，無疑是該決策的落地機(jī)構(gòu)?！皣量臻g用途管制”已然提升到前所未有的國家戰(zhàn)略層面，成為推進(jìn)建設(shè)“美麗中國”、落實(shí)國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略、強(qiáng)化自然資源管理和保障生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要手段。

作為自然資源利用和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉、空間載體和構(gòu)成要素，國土空間在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的地位[3-4]。建立覆蓋全域的國土空間用途管制制度，是解決當(dāng)前資源約束緊迫、環(huán)境污染突出、生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多問題的核心關(guān)鍵，更是統(tǒng)籌自然資源協(xié)調(diào)開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)、堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草”生態(tài)監(jiān)管的制度保障[5]。然而，當(dāng)前國土空間用途管制仍然存在未能實(shí)現(xiàn)空間、領(lǐng)域和機(jī)制全域覆蓋，稀缺資源管控剛性仍顯不足，不確定性調(diào)整彈性亟待提高，系統(tǒng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌配套機(jī)制有待健全等諸多問題[6]。相關(guān)研究多關(guān)注于土地、林地或水域單項(xiàng)用途管制的歷史發(fā)展、存在問題、內(nèi)容手段和配套制度[7-8]，研究重點(diǎn)也偏于強(qiáng)調(diào)用途管制實(shí)施的權(quán)威性、強(qiáng)制性和公益性[9-10]，相對缺乏針對全域國土空間用途管制的統(tǒng)籌研究，更忽略了用途管制的彈性管理、柔性引導(dǎo)和隱性助推，未能根據(jù)改革訴求、針對人的主觀心理開展有意識的實(shí)施效果優(yōu)化探討?；诖?，本文在國土空間用途管制理論基礎(chǔ)與改革訴求分析的基礎(chǔ)上，引入行為經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自由家長制理論，針對國土空間利益相關(guān)者主觀行為偏好或缺陷，探討國土空間用途管制制度的改革方向，以期柔性助推用途管制落實(shí)、切實(shí)提升國土空間用途管制的實(shí)施績效。

2 國土空間用途管制改革的理論探索：自由家長制的引入

2.1 國土空間用途管制的理論基礎(chǔ)與改革訴求

從資源學(xué)角度，國土空間用途管制從全域統(tǒng)籌利用保護(hù)、全周期協(xié)調(diào)永續(xù)發(fā)展、全行業(yè)利益博弈均衡的視角來綜合確定對區(qū)域資源的管控規(guī)模和力度，能夠有效緩解自然資源稀缺性帶來的局限；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，國土空間用途管制能夠削弱國土開發(fā)利用過程中的負(fù)外部性效應(yīng)，最大程度弱化對該區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)狀態(tài)產(chǎn)生的可能不利影響；從法理學(xué)角度，國土空間用途管制通過有效界定區(qū)域土地發(fā)展權(quán)，能夠有效協(xié)調(diào)區(qū)域國土空間利用中的權(quán)、責(zé)、利分配；從管理學(xué)角度，國土空間用途管制作為政府對國土利用進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)節(jié)控制，其本質(zhì)是公權(quán)對私權(quán)的約束[11]，是公共政策與公共利益的集中體現(xiàn)，是最大程度滿足社會公共利益的公權(quán)力使用手段。

然而，由于法律保障不足、部門條塊分割、市場機(jī)制缺位等原因，當(dāng)前國土空間用途管制仍然存在著“全域覆蓋、剛性強(qiáng)化、彈性提升、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、配套完善”5大改革訴求。（1）全域覆蓋：當(dāng)前的自然資源用途管制制度實(shí)際上將各類國土資源的用途管制分散到了不同的部門，因而現(xiàn)行資源用途管制缺乏整體性，未能實(shí)現(xiàn)空間、領(lǐng)域、機(jī)制全覆蓋，無法滿足全域國土空間用途管制需求。（2）剛性強(qiáng)化：由于國土空間用途管制缺乏法律體系的頂層設(shè)計(jì)，易受用地部門牽制，導(dǎo)致管制實(shí)施往往因項(xiàng)目落地需求而屢屢修改，用途管制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性與剛性亟需強(qiáng)化。（3）彈性提升：當(dāng)前國土空間用途管制的引導(dǎo)功能與差別化機(jī)制相對不盡完善，無法有效滿足市場瞬息萬變的靈活需求，亟需進(jìn)一步預(yù)留管制彈性空間、增強(qiáng)管制手段彈性操作。（4）協(xié)調(diào)統(tǒng)籌：當(dāng)前國土空間用途管制區(qū)域之間、要素之間、主體之間、客體之間仍然缺乏充分互動研討及溝通交流，亟需加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)商、促進(jìn)利益協(xié)調(diào)。（5）配套完善：當(dāng)前國土空間用途管制手段主要以行政手段為主且模式相對單一，缺乏經(jīng)濟(jì)層面的激勵和引導(dǎo)手段，缺乏合理配套性制度包括自然資源資產(chǎn)管理制度、綜合調(diào)查評價和動態(tài)監(jiān)測機(jī)制等。

2.2 自由家長制的理念引入：潛在主觀心理特質(zhì)與助推手段

自由家長制（Libertarian Paternalism）是2017年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主塞勒（Richard H. Thaler）教授提出的將行為經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于公共政策設(shè)計(jì)的一種理念[12]。有悖于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假說，自由家長制的理論基礎(chǔ)是行為非理性假說[12]，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)生活中人們往往受到各類主觀因素影響，做出相對非理性的決策。因此，為了讓人們能夠做出更為吻合個人合理利益、符合公共利益的決策，政府有必要適時糾偏補(bǔ)救。但與強(qiáng)推和強(qiáng)迫等剛性公共政策不同，自由家長制如同“用手肘輕推”，其重點(diǎn)不在于強(qiáng)制規(guī)定目標(biāo)，而在于通過情境打造與物質(zhì)安排，傾力創(chuàng)造出促進(jìn)社會各界自覺遵循公共政策目標(biāo)的環(huán)境。其核心理念是，承認(rèn)并根據(jù)人們行為中非理性設(shè)定和主觀認(rèn)知偏好，通過針對性的環(huán)境設(shè)計(jì)與柔性手段，促使人們在自由的氛圍下作出更為合適或符合公共政策目標(biāo)的選擇。在這種理念下，公共政策的核心是利用人的心理賬戶、固有印象、嫌惡損失、延后決定、架構(gòu)誤導(dǎo)、過于樂觀等主觀心理特質(zhì)，通過提供新型行為政策引導(dǎo)工具或塑造公共政策的實(shí)施環(huán)境，讓人更加理性、增強(qiáng)自控能力和主動選擇預(yù)期，從而提升公共政策的接受度、減少政策運(yùn)行成本并優(yōu)化現(xiàn)有政策的實(shí)施效果。

（1）心理賬戶。心理賬戶是指人們根據(jù)財(cái)富來源與支出的特征，心理上劃分出不同性質(zhì)的多個賬戶，通過對各種選擇的損失—獲益進(jìn)行估價對比來進(jìn)行各個賬戶的心理運(yùn)算[13]。在心理運(yùn)算的過程中，人們追求的是情感的效用最大化而非理性認(rèn)知的效用最大化，每個分賬戶都有其不可替代的支配和預(yù)算規(guī)則，例如意外之財(cái)和每月薪資就不具替代性，因此財(cái)富并不能很容易地從一個賬戶轉(zhuǎn)移到另一個賬戶；此外，不同消費(fèi)項(xiàng)目或者不同儲蓄方式也會導(dǎo)致賬戶之間的不可替代[14]。因而公共政策應(yīng)當(dāng)針對不同對象的不同心理賬戶，設(shè)計(jì)矩陣式的分層結(jié)構(gòu)，每層對應(yīng)某一特定心理賬戶目標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的管理規(guī)則以實(shí)現(xiàn)分層管理。

（2）固有印象。固有印象是指人們對于某些社會群組的知識、觀念和期望所構(gòu)成的特定社會認(rèn)知圖式，或是有關(guān)某一群體成員的特征及其形成原因的比較固定的觀念或想法[15]。在生活中，人們對于某些事情往往形成了直觀化、扭曲化和片面化的固定想法，從而影響人們的風(fēng)險感受和風(fēng)險規(guī)避行為決策。例如，受“女性數(shù)學(xué)能力差”的固有印象影響，女性在學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)時容易引發(fā)焦慮情緒，難以體現(xiàn)實(shí)際能力，更可能在專業(yè)選擇上傾向于人文社科專業(yè)[16]。如果公共政策能充分引導(dǎo)和塑造正確固有印象的環(huán)境，讓公眾正確意識到女性與數(shù)學(xué)能力的真正關(guān)系，那么或許能夠有效提升女性數(shù)學(xué)成績，數(shù)理專業(yè)也可能成為更多女性的專業(yè)選擇[16]。

（3）損失厭惡。損失厭惡是預(yù)期理論中價值函數(shù)的三個核心性質(zhì)之一。預(yù)期理論認(rèn)為，在行為決策中起決定性作用的不是傳統(tǒng)規(guī)范性理論認(rèn)為的最終結(jié)果，而是最終結(jié)果相對于參照點(diǎn)的變化所對應(yīng)的效用[17]。同理，損失厭惡也具有參照點(diǎn)依賴性：獲得與損失都是與參照點(diǎn)相比而言的。因此可以把損失厭惡定義為：與參照點(diǎn)相比，損失比等量獲得產(chǎn)生更大的心理效用。這意味著在交易成本、收入效應(yīng)相等的情況下，同量損失的負(fù)效用大于同量收益的正效用，相比同樣數(shù)量的收益，同樣數(shù)量的損失往往令人們更加難以忍受[18]。因而在公共政策實(shí)施中，可以充分放大不當(dāng)行為損失，引導(dǎo)人們規(guī)避損失，從而選擇政策目標(biāo)行為。

（4）延后決定。延后決定一般是個體自主決定的非理性行為[19]，盡管往往沒有適當(dāng)?shù)难雍罄碛苫蚴茄雍罂赡軙斐刹焕蠊?，但人們通常會因?yàn)椴磺宄挛飳?shí)時后果而在潛意識中拒絕立即做出決策。實(shí)際上，在規(guī)則遵守、體育鍛煉、成癮戒斷等需要自我調(diào)控的行為方面，若是人們能夠知曉行為實(shí)時具體影響與后果，往往能避免延后決定，促進(jìn)更為及時的理性行動產(chǎn)生[19]。因此，公共政策的實(shí)施過程中，要充分明確政策效果和違背懲罰并進(jìn)行實(shí)時反饋，使得人們所關(guān)心的行為具體影響和結(jié)果能夠及時展現(xiàn)，從而助推人們及時落實(shí)公共政策。

（5）架構(gòu)誤導(dǎo)。問題架構(gòu)是影響人們行為導(dǎo)致認(rèn)知謬誤的主要原因之一，例如面對“90%康復(fù)率”和“10%死亡率”兩種表述，盡管內(nèi)涵完全相同，但面對死亡率表述的患者會更傾向于拒絕手術(shù)[12]。其原因在于，人們在面對損失時是風(fēng)險偏好，面對收益時是風(fēng)險規(guī)避，面對“康復(fù)”這類收益人們往往會潛意識規(guī)避風(fēng)險。設(shè)定默認(rèn)選項(xiàng)是針對問題架構(gòu)、利用該類潛在心理的公共策略，例如“一鍵安裝軟件”“默認(rèn)同意協(xié)議”等。因此，公共政策中可以借鑒該技巧，將政策目標(biāo)作為必須遵從的“默認(rèn)選項(xiàng)”或是以特殊問題架構(gòu)表達(dá)，以此引導(dǎo)劃定公眾行為職責(zé)和范圍邊界。

（6）過于樂觀。過于樂觀的僥幸心理使得人們妄圖通過偶然的原因去取得成功或避免災(zāi)害，其特質(zhì)突出體現(xiàn)在自負(fù)空想、偶然隨機(jī)、投機(jī)取巧和廣泛從眾等方面，因而在相當(dāng)程度上面臨著巨大的潛在突發(fā)狀況風(fēng)險，可能危及事件可控性和安全性[20]。然而作為個體內(nèi)部特質(zhì)，過于樂觀的僥幸心理實(shí)際上可以通過明確定期的配套管制要求（如實(shí)行每日匯報(bào)制）等手段進(jìn)行預(yù)測和控制，從而提升完成任務(wù)的可能性與可控性。因此，公共政策要配套與政策目標(biāo)相適應(yīng)的完備實(shí)施手段或保障機(jī)制，不斷查漏補(bǔ)缺，對政策施行過程中的系列動態(tài)進(jìn)行積極補(bǔ)充保障與定期反饋調(diào)整。

3 基于自由家長制的國土空間用途管制改革設(shè)計(jì)

3.1 心理賬戶：構(gòu)建層級用途管制

（1）縱向?qū)蛹売猛竟苤疲撼叨仁劫~戶。從宏觀、中觀、微觀三個尺度上分別建立不同尺度“心理賬戶”，實(shí)現(xiàn)空間戰(zhàn)略引導(dǎo)、功能落實(shí)和地塊管制。具體而言，宏觀尺度上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署確定國土空間戰(zhàn)略格局、核心區(qū)域、重要廊道和節(jié)點(diǎn)，通過公眾公示和強(qiáng)化宣傳，建立宏觀空間戰(zhàn)略“心理賬戶”；中觀尺度上，進(jìn)一步引導(dǎo)建立生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚等空間功能“心理賬戶”，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)差別化功能管控；微觀尺度上，通過每個地塊空間用途管制的公告，建立地塊用途限制的“心理賬戶”。例如通過強(qiáng)化北京市“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的空間格局宣傳，幫助開發(fā)者、管理者和監(jiān)督者建立“中心城區(qū)”“城市副中心”“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”等宏觀“心理賬戶”，了解國土空間整體利用導(dǎo)向；進(jìn)一步引導(dǎo)建立“基本農(nóng)田保護(hù)”“風(fēng)景名勝保護(hù)”等中觀“心理賬戶”，明晰各個區(qū)域的功能利用方向，進(jìn)而以微觀“心理賬戶”明晰每個地塊的用途導(dǎo)向，從而潛移默化地提升用途管制的接受程度，促進(jìn)用途管制更為主觀、有效地落實(shí)。

（2）橫向?qū)蛹売猛竟苤疲嚎臻g式賬戶。以國土資源環(huán)境承載能力評價、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為依據(jù)，設(shè)立允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用4類“心理賬戶”，并區(qū)分管制（轉(zhuǎn)用）目標(biāo)有爭議和無爭議兩種“心理賬戶”，針對不同心理賬戶實(shí)施剛性不同的用途管制引導(dǎo)、協(xié)商和實(shí)施（圖1）。針對允許利用區(qū)和有條件利用區(qū)的“心理賬戶”，實(shí)施較為彈性的用途管制。如用途管制（轉(zhuǎn)用）目標(biāo)無爭議，則直接進(jìn)行管制公示和實(shí)施，允許利用區(qū)內(nèi)用途轉(zhuǎn)變只需備案而有條件利用區(qū)則需要審批；如管制（轉(zhuǎn)用）目標(biāo)有爭議，則需征詢利益相關(guān)者意見實(shí)施管制，允許利用區(qū)用途轉(zhuǎn)變重點(diǎn)考慮其功能是否符合該區(qū)域發(fā)展需要，有條件利用區(qū)用途轉(zhuǎn)變則考慮建設(shè)用地指標(biāo)是否超限。針對限制和禁止利用區(qū)的“心理賬戶”，管制手段更為剛性。盡管目標(biāo)無爭議，仍需要在管制區(qū)域進(jìn)行管制提醒（如設(shè)立警示牌等），若用途轉(zhuǎn)用成為共識，限制利用區(qū)內(nèi)需申請規(guī)劃調(diào)整，禁止利用區(qū)內(nèi)需要重置紅線范圍；如管制（轉(zhuǎn)用）目標(biāo)有爭議，限制利用區(qū)需要開展研討確定管制必要性，而禁止利用區(qū)需簽訂管制協(xié)議明確管制的權(quán)、責(zé)、利。若需用途轉(zhuǎn)用時，限制利用區(qū)內(nèi)需考慮各個地塊的用途限制，力爭實(shí)現(xiàn)最小化用途轉(zhuǎn)變，禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)則拒絕轉(zhuǎn)用，強(qiáng)制實(shí)施用途管制。

圖1 基于心理賬戶的用途管制層級設(shè)計(jì)Fig.1 Hierarchy design of the use control based on the psychological account

3.2 固有印象：營造用途管制氛圍

（1）利用立法奠定管制認(rèn)知基礎(chǔ)。探索制定《國土空間規(guī)劃與管制法》并將其作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等規(guī)劃的上位空間規(guī)劃，完善符合國土空間用途管制需求的法律支撐體系，明確國土空間用途管制的法律地位。在法律層面確定違反國土空間用途管制的懲罰措施，鼓勵各區(qū)域因地制宜制定可操作性強(qiáng)的地方性配套法規(guī)如規(guī)則編制辦法、實(shí)施條例等，促進(jìn)國土空間用途管制成為法律基礎(chǔ)知識，營造用途管制限制不可違背的固有印象。

（2）利用媒體渲染用途管制認(rèn)同氛圍。從公眾偏好入手，采用人們最潛移默化、最受歡迎或最易接受的媒體渠道，諸如網(wǎng)絡(luò)新媒體、廣播電視、地鐵視頻等方式，將18億畝耕地保護(hù)、綠水青山生態(tài)保護(hù)等國土空間用途管制目標(biāo)廣告化并廣為投放，從而潛移默化加深人們對國土空間用途管制的感性認(rèn)識，強(qiáng)化人們對管制的內(nèi)心認(rèn)同。

（3）利用參與強(qiáng)化用途管制觀念。在國土空間用途管制確定過程中以調(diào)研、聽證、投票等諸多方式加強(qiáng)公眾參與，如確定用途管制紅線時，加強(qiáng)意愿調(diào)研、完善公眾聽證制度；在管制方案設(shè)計(jì)時，開展公眾意見征集、意見采納獎勵、方案公投表決等參與模式；在管制方案實(shí)施時，建立實(shí)施反饋、公眾溝通與訴求通道，讓公眾能夠全面地融入用途管制中來，培養(yǎng)公眾的用途管制“主人翁”意識，進(jìn)一步促進(jìn)用途管制觀念成為潛在公認(rèn)意識。

3.3 損失厭惡：擴(kuò)大獎勵懲罰差異

（1）完善用途管制補(bǔ)償，減少守法損失。國土空間用途管制將限制部分國土使用者以及地方政府國土用途轉(zhuǎn)用的權(quán)利，以致不能獲得轉(zhuǎn)用時的高額增值收益，即損失了相當(dāng)?shù)臋C(jī)會成本。由于同樣數(shù)量的損失相比收益往往令人們更加難以忍受，因而國土空間用途管制應(yīng)完善補(bǔ)償激勵機(jī)制，提升耕地保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等直接經(jīng)濟(jì)效益較低地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尤其是可以探索建立新增建設(shè)用地指標(biāo)與生態(tài)空間保護(hù)、農(nóng)業(yè)空間保護(hù)補(bǔ)償掛鉤機(jī)制，從而減少地方政府和使用者響應(yīng)國土空間用途管制的機(jī)會成本損失，激勵其成為管制保護(hù)的第一道防線。

（2）加大違法轉(zhuǎn)用懲罰，擴(kuò)大違規(guī)損失。由于人們對于損失比收入更為敏感，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)違法轉(zhuǎn)用損失懲罰，通過擴(kuò)大損失來規(guī)避違法行為的產(chǎn)生。例如，增加違規(guī)占用永久基本農(nóng)田或核心生態(tài)空間等行為懲罰，將用途管制效果如自然資源資產(chǎn)負(fù)債情況、生態(tài)環(huán)境水平、耕地保護(hù)成效等納入地方政府政績考核，并實(shí)行上述情況一票否決制，從而強(qiáng)化地方政府與國土使用者怠政、違規(guī)的潛在損失，促使其積極實(shí)施管制。

3.4 延后決定：提供實(shí)時用地監(jiān)測

（1）完善航片、衛(wèi)片監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展實(shí)時國土用途變更監(jiān)測。避免延后決定的核心措施在于讓決策者立刻了解事情的具體影響與后果，從而避免決策“拖延癥”，因此需要進(jìn)一步整合自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、土地利用變更調(diào)查、地理國情數(shù)據(jù)調(diào)查等國土資源調(diào)查信息，在典型地區(qū)若干航片、衛(wèi)片監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋全域國土的利用監(jiān)測網(wǎng)，跟蹤國土用途變更狀況，實(shí)時了解用途管制的實(shí)施情況和國土資源與生態(tài)環(huán)境結(jié)果。

（2）加強(qiáng)國土健康表征，建立用途管制預(yù)警系統(tǒng)。整合空氣、土壤、水質(zhì)等指標(biāo)，創(chuàng)新國土生態(tài)服務(wù)價值、整體健康情況的數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式，讓人們能生動感知身邊國土空間的健康情況以及自己行為的影響，促使人們更加關(guān)心愛護(hù)身邊的珍稀資源；同時，構(gòu)建國土資源季度變更調(diào)查與重要信息公示機(jī)制，從國土利用現(xiàn)狀與承載能力匹配度、國土生產(chǎn)質(zhì)量、國土違規(guī)利用等方面構(gòu)建國土利用評價與預(yù)警平臺，定期開展評價并通報(bào)預(yù)警結(jié)果，讓公眾定期了解用途管制的實(shí)施效果和風(fēng)險挑戰(zhàn)。

3.5 架構(gòu)誤導(dǎo)：優(yōu)化管制協(xié)議設(shè)計(jì)

（1）整合“一鍵管制”，實(shí)現(xiàn)“上下結(jié)合”。以自然資源部門作為主體，整合規(guī)劃、發(fā)改、住建、執(zhí)法等相關(guān)部門的規(guī)劃和用途管制職能，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”“一個部門”“一管到底”的“一鍵管制”。同時，綜合采用命令、指示、規(guī)定、制度、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)等“自上而下”的行政方式和管制協(xié)議、發(fā)展權(quán)交易等“自下而上”的市場手段，“上下結(jié)合”實(shí)施“剛?cè)岵?jì)”的用途管制。

（2）設(shè)置默認(rèn)選項(xiàng)，優(yōu)化管制協(xié)議設(shè)計(jì)。在管制過程中應(yīng)引入標(biāo)準(zhǔn)化的管理協(xié)議，簽訂系統(tǒng)完善的市場性管制合同協(xié)議，盡管可能加大交易成本，然而管制協(xié)議會有利于引入社會資本、推動各部門和公眾積極參與，讓政府從執(zhí)行者轉(zhuǎn)化為管理者和監(jiān)督者，通過標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)更能使得管理過程透明化、壓縮權(quán)力灰色空間。同時在標(biāo)準(zhǔn)化管制協(xié)議中，可將“土地利用不得影響周圍生態(tài)環(huán)境”“開發(fā)利用情況每月向社會公開”等設(shè)置為默認(rèn)選項(xiàng)，并突出違背國土空間用途管制規(guī)則的處罰條款，從而督促協(xié)議簽署者充分落實(shí)用途管制要求。

3.6 過于樂觀：配套完整實(shí)施機(jī)制

圖2 國土空間用途管制相關(guān)配套機(jī)制Fig.2 Related supporting mechanism of the use control of territory space

（1）完善國土空間調(diào)查評價、確權(quán)登記、空間規(guī)劃、資產(chǎn)管理和監(jiān)督保障政策體系。建立利用調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查等自然資源綜合調(diào)查制度，適宜性評價、承載力評價、等級評價等多元評價機(jī)制，三權(quán)分立、統(tǒng)一登記、產(chǎn)權(quán)備案等確權(quán)登記制度，國土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、年度利用計(jì)劃等空間規(guī)劃體系，離任審計(jì)、占補(bǔ)平衡、有償使用、增減掛鉤、生態(tài)補(bǔ)償?shù)荣Y產(chǎn)管理制度，執(zhí)法監(jiān)察、利用督查、動態(tài)評估、監(jiān)測預(yù)警等監(jiān)督保障制度（圖2），通過各類制度的查漏補(bǔ)缺來打消過于樂觀的僥幸心理。

（2）強(qiáng)化管制規(guī)則設(shè)計(jì)，豐富管制手段。分類制定區(qū)域準(zhǔn)入與管制條件，落實(shí)到地塊并予以公告，制定差別化轉(zhuǎn)用審批流程，探索將耕地、林地、天然草地、水域、濕地等納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，對糧食主產(chǎn)區(qū)、水源涵養(yǎng)地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)行地區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施政府、市場、社會互動的協(xié)議管制模式和利用申訴機(jī)制，真正做到因地制宜、因時制宜、因事制宜而實(shí)現(xiàn)無漏洞管制。

圖3 國土空間用途管制優(yōu)化路徑Fig.3 Optimizing path of the use control of territory space

4 結(jié)論與討論

綜上所述，國土空間用途管制已然是落實(shí)國家核心戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)自然資源部關(guān)鍵職能、推進(jìn)自然資源有序利用和保障生態(tài)文明有效建設(shè)的重要抓手。然而，當(dāng)前的國土空間用途管制囿于“剛性”思維，存在著“全域覆蓋、剛性強(qiáng)化、彈性提升、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、配套完善”5大改革訴求。因此，本文嘗試借鑒自由家長制的彈性引導(dǎo)性政策“助推”理念，探討性地針對心理賬戶、固有印象、損失厭惡、延后決定、架構(gòu)誤導(dǎo)和過于樂觀等人的潛在主觀心理特質(zhì)，通過層級矩陣、環(huán)境塑造、損失放大、實(shí)時反饋、默認(rèn)選項(xiàng)和機(jī)制補(bǔ)漏等影響路徑，提出構(gòu)建層級用途管制、營造用途管制氛圍、擴(kuò)大獎勵懲罰差異、提供實(shí)時用地監(jiān)測、優(yōu)化管制協(xié)議設(shè)計(jì)和配套完整實(shí)施機(jī)制等國土空間用途管制優(yōu)化改革建議，以期能夠潛移默化地引導(dǎo)管制觀念、塑造管制氛圍、激勵管制行為、懲罰違背行為、界定管制責(zé)任和輔助管制配套，讓人們理解和認(rèn)同用途管制，自然地、主動地規(guī)避違背管制行為，進(jìn)而全面提升國土空間用途管制的全域覆蓋度、剛性合理度、彈性有效度、實(shí)施協(xié)調(diào)度和體系完善度（圖3）。

然而應(yīng)當(dāng)指出的是，政策的實(shí)施主體和客體都是人類。本文試圖從影響和引導(dǎo)潛在主觀心理的角度去優(yōu)化政策實(shí)施，很大程度上僅針對政策實(shí)施客體，但在政策實(shí)施主體方面，只考慮了通過完善用途管制補(bǔ)償、減少政策執(zhí)行者的機(jī)會成本損失實(shí)現(xiàn)激勵，并未全面充分地考慮政策實(shí)施主體的潛在主觀心理。同時，人類主觀心理特質(zhì)因人而異、無窮無盡，各類復(fù)雜心理特質(zhì)的內(nèi)涵和內(nèi)容也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一篇文章所能容納的極限。本文嘗試探索構(gòu)建的依然只是利用自由家長制理論助推國土空間用途管制優(yōu)化的初步框架、路徑和建議，探討是否可以引入自由家長制的思路，有的放矢地引導(dǎo)人們的主觀意識和潛在行為，力圖潛移默化地較低成本地滿足國土空間用途管制的5大改革訴求，當(dāng)然其有效與否還需要更為詳盡的具體實(shí)踐案例佐證。