集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程：現(xiàn)實(shí)選擇與理論思考

譚 榮

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058）

十八大、十九大以來，黨中央和國(guó)務(wù)院在一系列的重要決定中都明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的任務(wù)①包括但不限于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等。。要求在堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎(chǔ)上，讓市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用。圍繞中央要求，各地試點(diǎn)工作深入推進(jìn)，探索出很多地方經(jīng)驗(yàn)[1]。學(xué)界在理論探討上也愈加激烈，包括對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的意義[2-3]、對(duì)市場(chǎng)化可能的負(fù)面效應(yīng)[4-5]，以及理論上構(gòu)建市場(chǎng)體系的設(shè)想[6-7]等。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)在從地方實(shí)踐入手去理解現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的路徑選擇上還相對(duì)薄弱。

現(xiàn)實(shí)中很少有地方直接參照國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)規(guī)則去構(gòu)建集體建設(shè)用地市場(chǎng)規(guī)則，因自然和社會(huì)稟賦等“起跑線”不同，各地推進(jìn)市場(chǎng)化的做法各異。問題的關(guān)鍵是，如何理解多樣化的設(shè)計(jì)與市場(chǎng)化這個(gè)核心目標(biāo)之間的聯(lián)系。為簡(jiǎn)化分析，本文主要在新古典主義理論框架下來理解市場(chǎng)化，即市場(chǎng)化是一種以經(jīng)濟(jì)利益（最大化）為激勵(lì)機(jī)制旨在實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的制度設(shè)計(jì)?；诖死碚?，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的目的就是為了提升土地的經(jīng)濟(jì)效率，而提升效率后引起收益分配、國(guó)家安全等問題屬于市場(chǎng)機(jī)制以外的制度設(shè)計(jì)，能夠影響甚至決定市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)。

本文從如何提升土地經(jīng)濟(jì)效率的角度來考察集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的地方實(shí)踐，旨在發(fā)現(xiàn)當(dāng)前市場(chǎng)化改革的一些共性規(guī)律，以更好地理解當(dāng)前集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的進(jìn)程。為此，本文首先刻畫了集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的制度起點(diǎn)，然后給出關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)改革上地方的主要做法，在此基礎(chǔ)上討論市場(chǎng)化實(shí)踐的共性規(guī)律，以期為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供參考。

1 集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)

改革開放至今，中國(guó)土地市場(chǎng)化改革初步形成了由“6個(gè)市場(chǎng)”組成的市場(chǎng)體系（圖1），即：4個(gè)正式的市場(chǎng)、一個(gè)默許的市場(chǎng)（灰色市場(chǎng)）和一個(gè)被禁止的市場(chǎng)（黑色市場(chǎng)）。4個(gè)正式的市場(chǎng)分別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地征收“市場(chǎng)”、國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)、國(guó)有二級(jí)市場(chǎng)，默許的市場(chǎng)是宅基地在農(nóng)村內(nèi)部的流轉(zhuǎn)（不涉及流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民），明令禁止的市場(chǎng)則是存量集體建設(shè)用地直接向城市流轉(zhuǎn)。這也構(gòu)成了本文討論集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)。

圖1 中國(guó)目前“6個(gè)市場(chǎng)”組成的土地市場(chǎng)體系Fig.1 The “six-component” land market system in China

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是指農(nóng)用地“三權(quán)分置”下的經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，在行政上屬于農(nóng)業(yè)管理部門的職責(zé)，與國(guó)土管理部門不是直接關(guān)系，此處不贅述。農(nóng)地征收“市場(chǎng)”是目前實(shí)現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑[8]，該過程土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，實(shí)質(zhì)上也可以視為一種市場(chǎng)交易行為，但這種交易是在非常特殊的“市場(chǎng)”條件下進(jìn)行的，即政府對(duì)交易的數(shù)量（征收規(guī)模）和價(jià)格（征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）都起決定性作用。國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)是政府將國(guó)有土地使用權(quán)（新增建設(shè)用地）初次出讓給城市用地者的過程[9]。城市土地一級(jí)市場(chǎng)的交易方式可以分為劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌5種[10]，劃撥是一種以行政手段配置土地資源的方式，其余4種土地出讓方式都以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，但競(jìng)爭(zhēng)程度又有所差異[8]。城市土地二級(jí)市場(chǎng)是城市土地使用者將其使用權(quán)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)讓的過程。交易雙方按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，交易行為必須符合規(guī)劃和用途管制并履行一級(jí)市場(chǎng)出讓合同，或征得政府同意后調(diào)整相應(yīng)合同條款。目前二級(jí)市場(chǎng)中住宅和商鋪等經(jīng)營(yíng)性用地的二次轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等比較活躍，但產(chǎn)業(yè)用地（尤其是廢棄、遺留用地）的交易因?yàn)槊媾R國(guó)有資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、規(guī)劃管制等原因而相對(duì)遲滯。

集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是指農(nóng)民之間宅基地的交易（也會(huì)出現(xiàn)跨村交易）?，F(xiàn)行法律只允許宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行交易，同時(shí)強(qiáng)調(diào)原宅基地使用權(quán)人不得再申請(qǐng)新宅基地。然而，實(shí)踐中因地籍、登記等資料不全的原因，政府無法進(jìn)行有效監(jiān)管[11-12]，目前只能通過拒絕產(chǎn)權(quán)登記的方式禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地，以及嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)民新建房屋合法合規(guī)性。除此之外，政府對(duì)集體內(nèi)部宅基地流轉(zhuǎn)持默認(rèn)態(tài)度。

存量集體建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)既包括村集體將建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給外來投資者，也包括村民將宅基地流轉(zhuǎn)給城市居民。除了試點(diǎn)地區(qū)，此類交易因違反現(xiàn)有法律而被明令禁止。

上述土地市場(chǎng)體系（尤其是圖1右上角的三個(gè)市場(chǎng)）是改革開放以來國(guó)有土地市場(chǎng)化改革的重要成果，業(yè)已構(gòu)成目前中國(guó)土地管理中的基礎(chǔ)性制度框架內(nèi)容之一，既是政府實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值的重要手段，又為地方政府分享大部分的土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的增值收益提供了渠道[13-14]。這個(gè)過程中，集體土地資產(chǎn)潛移默化地被這個(gè)制度框架再分配，支持了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展[15-16]。

然而，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為了讓城鄉(xiāng)能夠等值發(fā)展，讓要素能夠自由流動(dòng)，這種市場(chǎng)體系在三個(gè)環(huán)節(jié)面臨巨大的改革壓力。首先就是征收制度，政府“低價(jià)征、高價(jià)出”讓城市享有大部分增值收益，面臨著來自農(nóng)村和農(nóng)民的壓力；其次是宅基地的市場(chǎng)，作為農(nóng)民擁有的資產(chǎn)性收入潛在來源，如何實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，“灰色市場(chǎng)”需要制度化；最后是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，如何建立合法合規(guī)的市場(chǎng)機(jī)制來提高經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效率。這三個(gè)方面是現(xiàn)有土地市場(chǎng)體系面臨改革沖擊最大的環(huán)節(jié)，也是本輪集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的動(dòng)因和起點(diǎn)。

2 理解集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的目標(biāo)

對(duì)于集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的核心目標(biāo)，不應(yīng)過分“拔高”。市場(chǎng)化改革能夠起到的最核心的作用就是提升集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效率，這是市場(chǎng)作為一種治理手段的主要功能。因此，本文將集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的目標(biāo)界定為：充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，優(yōu)化集體建設(shè)用地資源配置，激勵(lì)和引導(dǎo)用地主體高效和合理利用土地，促進(jìn)土地要素更便捷地流向生產(chǎn)效率更高、經(jīng)濟(jì)效益更好的部門。

改革的初始稟賦存在差異，主體貧富不均、區(qū)位條件差異，造成單一的市場(chǎng)化改革措施只能保證土地資源經(jīng)濟(jì)效率提升，很難保證改革紅利在分配上的公正公平，更難以全面顧及扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等非直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在試點(diǎn)實(shí)踐中，地方政府往往采取漸進(jìn)式的策略，逐步探索如何提升經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)守住改革底線，關(guān)注分配問題和生態(tài)環(huán)境問題。

根據(jù)現(xiàn)行用地分類，集體建設(shè)用地主要包含三個(gè)類型，即宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公共基礎(chǔ)設(shè)施用地。前兩類用地的市場(chǎng)化，與前述圖1中灰色市場(chǎng)和黑色市場(chǎng)有關(guān)。第三種屬于公益類型用地，本不需考慮市場(chǎng)化，但當(dāng)涉及閑置用地盤活時(shí)，也面臨市場(chǎng)化改革訴求。另外，對(duì)于傳統(tǒng)征地制度，因涉及新增集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化，也頗受關(guān)注。上述4個(gè)方面基本覆蓋了當(dāng)前集體建設(shè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程。

3 宅基地市場(chǎng)價(jià)值的顯化：用益物權(quán)的指標(biāo)化

長(zhǎng)期以來，“一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”作為農(nóng)村宅基地制度的核心機(jī)制，在保障廣大農(nóng)民居者有其屋，維持農(nóng)民基本生存權(quán)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用[1]。但這也限制了市場(chǎng)在配置宅基地過程中的作用，尤其是宅基地用益物權(quán)因收益權(quán)受限而不完整。

隨著宅基地“三權(quán)分置”的提出，推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化的信號(hào)也越來越強(qiáng)烈。很多地方通過盤活閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等新興業(yè)態(tài)，配合社會(huì)資本自發(fā)進(jìn)入，成為“三權(quán)分置”的典型做法?！伴e置農(nóng)房激活”是以保留宅基地居住功能、房屋區(qū)位和形態(tài)基本不變、不違反規(guī)劃和用途管制為前提，但這種做法并不能最大化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值——因?yàn)闆]有基礎(chǔ)設(shè)施配套難以形成規(guī)?；?，或面臨同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，收益面臨不確定性。然而，完全放開宅基地市場(chǎng)允許自由交易，可能導(dǎo)致農(nóng)民居住權(quán)益受損，還會(huì)影響城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)。如何進(jìn)一步顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值？在試點(diǎn)中，浙江義烏、福建晉江、江蘇武進(jìn)等地探索了一種將宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化的做法。

所謂宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化是指在農(nóng)民退出宅基地的前提下賦予農(nóng)民置換集體或國(guó)有土地上一定面積的住宅、商鋪、寫字樓、廠房或者貨幣的權(quán)利，將宅基地從有形的實(shí)物變?yōu)闊o形的可置換、可交易的權(quán)利。宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將凸顯——指標(biāo)化不僅規(guī)避了現(xiàn)有法律對(duì)宅基地不能跨集體流轉(zhuǎn)的限制，更提升了市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)程度、客體的靈活程度和市場(chǎng)的覆蓋程度，促進(jìn)了宅基地的節(jié)約集約利用，激活了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

在用益物權(quán)指標(biāo)化模式下，宅基地的市場(chǎng)供應(yīng)主體還是退出宅基地的農(nóng)民，但購買的主體已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本集體內(nèi)部成員，擴(kuò)大到能夠購買國(guó)有土地上物業(yè)的合法主體，由此提升了需求端的競(jìng)爭(zhēng)程度，有利于提升指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值。宅基地退出變成指標(biāo)后可以置換高層公寓、商鋪、辦公樓、產(chǎn)業(yè)用房等。這些物業(yè)在用途、區(qū)位等條件上的改善，間接顯化了宅基地的用益物權(quán)和市場(chǎng)價(jià)值。另外，指標(biāo)如果“不落地”而直接掛牌交易，意味著宅基地徹底從一種有形的土地變成了無形的權(quán)利。進(jìn)一步消除了區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套條件等影響，緩解了宅基地交易面臨局部弱市場(chǎng)的現(xiàn)象，從而更有利于宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，這類用益物權(quán)指標(biāo)化模式，往往因?yàn)檎枰捌谕度氪罅砍杀径诳沙掷m(xù)性和可推廣性上受到質(zhì)疑。實(shí)際上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，宅基地退出節(jié)省下來的指標(biāo)可以用于國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)——這時(shí)存在一個(gè)隱含的市場(chǎng)，即用益物權(quán)指標(biāo)化還可以形成一個(gè)復(fù)墾指標(biāo)的交易市場(chǎng)。因?yàn)閲?guó)有一級(jí)市場(chǎng)的土地價(jià)格遠(yuǎn)高于宅基地的價(jià)格，這種發(fā)展權(quán)交易的方式，為宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化模式提供了一個(gè)可靠的資金來源。

綜上所述，用益物權(quán)指標(biāo)化模式為宅基地的市場(chǎng)化提供了一種穩(wěn)妥又高效的途徑：宅基地并沒有直接放開入市，不逾越現(xiàn)有制度框架，同時(shí)，這種模式間接地創(chuàng)造了兩個(gè)市場(chǎng)，提升了市場(chǎng)化程度。一個(gè)是基于宅基地退出后作為農(nóng)民補(bǔ)償?shù)闹脫Q權(quán)益的市場(chǎng)；一個(gè)是基于宅基地復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)。這種模式的本質(zhì)是借助節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，將城市建設(shè)用地開發(fā)的增值收益轉(zhuǎn)移了一部分給退出宅基地的農(nóng)戶和農(nóng)村。城鄉(xiāng)之間的增值收益巨大，使得這種基于權(quán)益和指標(biāo)轉(zhuǎn)移的收益再分配，能夠讓利益各方都接受。更重要的是，利益分配是基于市場(chǎng)機(jī)制，而不再是行政命令方式，這體現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的初衷。

4 征地補(bǔ)償市場(chǎng)化的探索

對(duì)于征地制度的市場(chǎng)化改革，其本質(zhì)應(yīng)該是由市場(chǎng)去決定征收數(shù)量和價(jià)格。然而，征地制度與市場(chǎng)機(jī)制是沖突的，征收基于公權(quán)力，市場(chǎng)基于私權(quán)利，兩者具有難以調(diào)和的矛盾，這也是地方在試點(diǎn)過程中對(duì)“縮小征地范圍”難有作為的主要原因。由于現(xiàn)階段政府還難以放棄征收模式，因此地方多在“規(guī)范征地程序”和“多元化安置補(bǔ)償”方面做文章。規(guī)范和優(yōu)化程序、探索多元化安置等，雖然能在一定程度上解決現(xiàn)行征地制度的弊端，但仍未觸及征地市場(chǎng)化改革的核心：價(jià)格和數(shù)量由市場(chǎng)決定。

西方國(guó)家的普遍做法是政府可以行使征收權(quán)，但補(bǔ)償要參照市場(chǎng)價(jià)格①比如在德國(guó)和荷蘭，政府雖然也有征收權(quán)，但幾乎從來不用。因?yàn)檎魇昭a(bǔ)償必須參照市場(chǎng)價(jià)格，且有法院為原土地所有者“撐腰”。因此，政府即使為了發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施，也都采取市價(jià)去購買私人土地[8]。。反觀中國(guó)現(xiàn)狀，如果要求政府以市價(jià)去補(bǔ)償，不僅政府成本激增而難以承受，還會(huì)引出級(jí)差地租該漲價(jià)歸公還是歸私的爭(zhēng)論[17]。因此，目前試點(diǎn)大都回避了由市場(chǎng)定價(jià)和定量的核心目標(biāo)。實(shí)踐中筆者也觀察到一些由市場(chǎng)機(jī)制決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探索，比如留用地政策。該政策是國(guó)家在征收土地時(shí)，留出一定比例的土地給村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和安置失地農(nóng)民，以期為失地農(nóng)民帶來長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。從本意上看，留地政策是在現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償之外，地方政府又給農(nóng)民增加了土地實(shí)物補(bǔ)償。杭州市在留用地政策的市場(chǎng)化方面進(jìn)行了創(chuàng)新，該地留用地政策不是直接的土地實(shí)物補(bǔ)償，而是根據(jù)征收面積核算指標(biāo)留給集體，當(dāng)集體有合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)再落地使用，落地可以在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選擇任意一處國(guó)有土地（即可以超出原村范圍）②如果超出原村落地，需要根據(jù)原址和落地處的土地等級(jí)進(jìn)行面積的折算。，用于二三產(chǎn)業(yè)（住宅除外）。該政策實(shí)質(zhì)上是賦予了集體處置規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國(guó)有土地的權(quán)利，即村集體可以在符合規(guī)劃的前提下決定一塊城鎮(zhèn)國(guó)有土地的具體使用者和用途，并獲得用地收益。

杭州的做法衍生出一個(gè)意外結(jié)果，開發(fā)商可以尋求與村集體合作開發(fā)，來繞過地方政府在一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷地位。只要村集體同意合作，且只要符合規(guī)劃和履行了招拍掛的形式，開發(fā)商和村集體就可以通過留用地落地的方式獲得意向中的國(guó)有土地，由此也形成了“多主體供地”的局面。截至2014年，杭州市主城區(qū)商業(yè)和辦公用地的53%都是留用地，這意味著作為一種變相的供地主體，村集體通過留用地已經(jīng)對(duì)杭州主城區(qū)的商業(yè)和辦公用地布局產(chǎn)生了重大影響。杭州的案例中，政府只需決定留地比例，后續(xù)的指標(biāo)落地、物業(yè)價(jià)值都由市場(chǎng)來決定。農(nóng)民集體按照經(jīng)濟(jì)利益最大化的原則進(jìn)行決策，符合市場(chǎng)化改革的目標(biāo)，后續(xù)收益遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)征地補(bǔ)償，是以土地被征后用途為補(bǔ)償基準(zhǔn)的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。

5 統(tǒng)籌型市場(chǎng)化改革的現(xiàn)象

隨著鄉(xiāng)村觀光休閑產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的興起，各種形態(tài)的農(nóng)家樂、民宿等迅速發(fā)展，但由于規(guī)劃、選址、用地政策等原因，在發(fā)展的同時(shí)也給農(nóng)村土地管理帶來了混亂。比如，設(shè)施農(nóng)用地改變用途經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂，以“高腳屋”形式規(guī)避破壞耕作層發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)等，問題的本質(zhì)在于農(nóng)村新興業(yè)態(tài)與現(xiàn)行用地管理政策的不適應(yīng)。為此，很多地方開始探索農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地政策創(chuàng)新，這個(gè)過程中出現(xiàn)了一個(gè)新現(xiàn)象——不同類型建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的邊界越來越模糊。本文將這種類型市場(chǎng)化稱為統(tǒng)籌型市場(chǎng)化，其中浙江武義縣的案例比較典型。

武義縣雖不屬于農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，但在探索集體建設(shè)用地市場(chǎng)化上走出了一條新路徑。2013年前后，浙江省開展“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水），造成了一些本已硬化的設(shè)施農(nóng)用地閑置，如何結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合法合規(guī)盤活這些閑置土地，成為地方改革的目標(biāo)。在此背景下，武義出臺(tái)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政，該政策促成了從閑置公益類型用地盤活演變?yōu)楦采w不同類型集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的創(chuàng)新效果。具體做法為：首先，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地重新劃分為16個(gè)小類，并與現(xiàn)行用地分類進(jìn)行銜接。然后，按照產(chǎn)業(yè)用地和配套用地兩類進(jìn)行管理。前者需要參照建設(shè)用地進(jìn)行管理，后者參照原用途地類進(jìn)行管理。政策創(chuàng)新包括以下4點(diǎn)。第一，如果產(chǎn)業(yè)用地是小于400 m2的單體建筑或小于3畝以下連片開發(fā)，采取“指標(biāo)單列、先用后銷、封閉運(yùn)行”的做法，即先進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用，然后通過臺(tái)賬報(bào)批完成征收程序。該政策簡(jiǎn)化了審批程序，縮短審批時(shí)間。第二，對(duì)于需要建設(shè)用地指標(biāo)不多的旅游項(xiàng)目，采取“點(diǎn)狀供地”模式，在不影響規(guī)劃布局的前提下，充分利用閑置的存量建設(shè)用地進(jìn)行供地，節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)。第三，專門為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地預(yù)留一定數(shù)量的年度計(jì)劃指標(biāo)，解決點(diǎn)狀供地確需新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況，實(shí)現(xiàn)“增量撬動(dòng)存量”的效果。第四，對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織或本村村民自主投資經(jīng)營(yíng)的新產(chǎn)業(yè)，可以采取“只轉(zhuǎn)不征”的做法，保留（新增或存量）集體土地所有權(quán)。這種情況下集體可以自主經(jīng)營(yíng)，也可以作價(jià)入股與外來資本共同經(jīng)營(yíng)，但集體要占主要股份。

以上做法，既涉及農(nóng)村公共設(shè)施類用地的盤活利用，又涉及通過新增國(guó)有建設(shè)用地撬動(dòng)新增或存量集體建設(shè)用地，還涉及歷史遺留用地問題的解決，更涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的作價(jià)入股以及與外來資本聯(lián)營(yíng)，較大地提升了用地的經(jīng)濟(jì)效率，屬于本文討論的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的范疇，也為非試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化提供了一個(gè)新樣本。

類似的案例還有：貴州湄潭對(duì)宅基地采取 “分割登記”，允許原宅基地的部分面積作為商鋪或辦公場(chǎng)地轉(zhuǎn)讓或租賃入市；福建晉江在征收過程中預(yù)留仍屬于集體產(chǎn)權(quán)的辦公樓宇作為征地補(bǔ)償，保障集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)收入；紹興在保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民資格權(quán)的前提下，允許農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的市場(chǎng)交易，為農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間?？梢?，實(shí)踐中地方開展的一系列創(chuàng)新和改革，雖然針對(duì)的是不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地（甚至是設(shè)施農(nóng)用地），但其最終目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)集體土地的經(jīng)濟(jì)利益提升，屬于統(tǒng)籌型市場(chǎng)化改革范疇。

6 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化“回撤”的現(xiàn)象

改革實(shí)踐中，集體建設(shè)用地入市增值收益的分配是焦點(diǎn)之一。很多研究指出集體建設(shè)用地價(jià)格會(huì)受到區(qū)位、制度等因素的影響，可能引發(fā)市場(chǎng)化改革的公正、公平問題[1]。只有在區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套、交通通達(dá)度等方面有優(yōu)勢(shì)的地塊才有更好的機(jī)會(huì)入市，絕大多數(shù)地塊面臨著“弱市場(chǎng)”的困境。在改革推進(jìn)的近兩年，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化似乎出現(xiàn)了“回撤”現(xiàn)象，政府行為越來越明顯。相對(duì)于最初“就地入市”，試點(diǎn)地區(qū)（尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)）都在探索“異地調(diào)整入市”“合作入市”“統(tǒng)籌入市”等創(chuàng)新做法。

“就地入市”即原址入市，是最直接的入市方式。而“異地調(diào)整入市”，涉及兩個(gè)或以上的村集體通過實(shí)地或指標(biāo)交換的方式完成入市，以解決歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題（如“飛地”問題），或解決區(qū)位較差的土地的入市問題（一般以“指標(biāo)交易”實(shí)現(xiàn)，即遠(yuǎn)郊村將建設(shè)用地復(fù)墾后的指標(biāo)賣給近郊村，由近郊村擴(kuò)大入市規(guī)模，同時(shí)支付遠(yuǎn)郊村指標(biāo)費(fèi)用）?！昂献魅胧小笔歉又鲃?dòng)的一種異地調(diào)整方式，即兩個(gè)及以上的村集體共同將指標(biāo)用于開發(fā)，既有利于用地規(guī)模增加、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善和用地效率提升，也有利于區(qū)位不好的村集體參與入市和分享紅利。由于“合作入市”一般由村集體之間自由協(xié)商，交易費(fèi)用、協(xié)商成本較高，實(shí)踐中案例較少?！敖y(tǒng)籌入市”一般由鎮(zhèn)級(jí)政府（甚至一些地方是區(qū)、縣政府）對(duì)轄區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過成立國(guó)有或集體所有的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不同村集體入股并按股分紅。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于，在鎮(zhèn)或區(qū)（縣）范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了分配的公平公正，通過政府公權(quán)力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)談判的低成本。

可見，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革在不到三年的時(shí)間里，在規(guī)則設(shè)計(jì)上政府參與（甚至是干預(yù)）的現(xiàn)象日趨明顯。表面上看，是市場(chǎng)化改革步伐的“回撤”，實(shí)際上揭示了市場(chǎng)化改革的一條重要的規(guī)律：市場(chǎng)與政府兩種手段應(yīng)相輔相成，而不是相互替代。

7 集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革規(guī)律初探

7.1 現(xiàn)階段市場(chǎng)化制度表象不同，但殊途同歸

上述4種類型的市場(chǎng)化改革表象上是獨(dú)立的市場(chǎng)化進(jìn)程，但制度本質(zhì)上可以相互轉(zhuǎn)化，而且當(dāng)不同市場(chǎng)上邊際經(jīng)濟(jì)效率提升趨同后，割裂的市場(chǎng)也會(huì)自然演化為統(tǒng)一的市場(chǎng)。

首先，統(tǒng)籌型市場(chǎng)化的“口子”放大后，等同于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市改革。武義等地的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政，即開了一個(gè)集體建設(shè)用地直接入市的口子，由集體經(jīng)濟(jì)組織或本集體村民開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或與外來資本合營(yíng)，可以“只轉(zhuǎn)不征”，保留集體產(chǎn)權(quán)屬性。如果允許無論何種主體經(jīng)營(yíng)都可以“只轉(zhuǎn)不征”，就與直接入市一致了。第二，留用地政策中留地比例如果升高到100%，則等同于集體建設(shè)用地直接入市，且此時(shí)的集體建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)了與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)”，也意味著村集體獲得用途改變后的完整使用權(quán)，此時(shí)政府可以收取調(diào)節(jié)金來分享收益。實(shí)際上，留地比例和調(diào)節(jié)金收取比例在本質(zhì)上是一致的，都決定了集體與國(guó)家在增值收益共享上的比例。第三，由于多針對(duì)近郊區(qū)的農(nóng)村，宅基地用益物權(quán)指標(biāo)化可能會(huì)遭受現(xiàn)實(shí)中的批評(píng)。但如果動(dòng)態(tài)來看，隨著近郊區(qū)農(nóng)村退出和集聚后，城鎮(zhèn)化邊界外擴(kuò)，目前的遠(yuǎn)郊村即未來的近郊村，如果城鎮(zhèn)化需求依然存在，則目前的遠(yuǎn)郊村同樣可以采取類似的指標(biāo)化的做法，實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，這個(gè)過程會(huì)最終進(jìn)入一個(gè)均衡狀況，這個(gè)均衡是由城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)均衡來決定的。此時(shí)，宅基地用益物權(quán)的市場(chǎng)邊際價(jià)值與其節(jié)省指標(biāo)用于國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)上的邊際價(jià)值相等，宅基地的市場(chǎng)化與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的邊際價(jià)值也相等。

7.2 市場(chǎng)化改革成效必須有產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求拉動(dòng)

無論是試點(diǎn)還是非試點(diǎn)地區(qū)，一個(gè)共性的規(guī)律都是基于產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求。憑空創(chuàng)造的市場(chǎng)化，即使規(guī)則再完善，其市場(chǎng)化也不一定有好的效果。湖北沙洋縣是2010年集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的省級(jí)試點(diǎn)，雖然參照國(guó)有土地出讓制度構(gòu)建了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，但由于沙洋是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，集體建設(shè)用地很難獲得市場(chǎng)青睞，流轉(zhuǎn)制度最終只是“空制度”[1]。而浙江德清縣，在改革后一年半時(shí)間就有81宗土地入市，其背后是集體建設(shè)用地上大量的產(chǎn)業(yè)用地需求在支撐[18]。

7.3 市場(chǎng)需與政府相輔相成，實(shí)踐中政府對(duì)市場(chǎng)有收緊約束的趨勢(shì)

市場(chǎng)需要政府，不僅僅是因?yàn)槭袌?chǎng)難以解決外部性問題，更是因?yàn)樵诮灰走^程中，政府有時(shí)比市場(chǎng)成本更低、效率更高。比如在“合作入市”上，自發(fā)的協(xié)商面臨過高的成本而很難實(shí)現(xiàn)。浙江德清東衡村最初計(jì)劃由8個(gè)村集體合作開發(fā)以實(shí)現(xiàn)較大規(guī)模的地塊入市，但是因?yàn)閰f(xié)商和交易成本太高，最終由資本的入股合作代替了最初的以地入股合作的設(shè)想[18]。這也解釋了在一些試點(diǎn)區(qū)出現(xiàn)國(guó)企來經(jīng)營(yíng)集體土地（比如和林格爾的留用地托管公司、義烏的集體土地專營(yíng)公司等），甚至有些試點(diǎn)區(qū)還組建事業(yè)單位來推進(jìn)統(tǒng)籌入市（比如南海的集體土地整備中心）的原因。另外，市場(chǎng)化改革從無到有，政府最初的態(tài)度多以鼓勵(lì)為主，但是隨著改革的深入，政府則越來越謹(jǐn)慎。在紹興的閑置農(nóng)房激活計(jì)劃中，國(guó)土部門對(duì)一些超出政策范圍的行為從最初的默許，演變?yōu)楹髞淼膰?yán)格規(guī)范，從用地分類、規(guī)劃管控、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面提出更多的要求。杭州的留用地政策近年來也開始編制專項(xiàng)規(guī)劃來規(guī)范留用地落地。這些現(xiàn)象都表明，市場(chǎng)的一些負(fù)面效應(yīng)開始顯現(xiàn)，為了避免風(fēng)險(xiǎn)，政府開始約束收緊。

7.4 收益分配比效率提升更重要，決定了市場(chǎng)化的實(shí)際路徑

政府雖然看重“蛋糕”能做多大（即經(jīng)濟(jì)效率），但更看重“蛋糕”怎么分（即收益分配）。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市上，雖然就地入市最符合經(jīng)濟(jì)效率（成本低、效益高），但很多地方依然要求推進(jìn)異地調(diào)整、合作入市或者統(tǒng)籌入市。浙江義烏在綜合了北京大興、上海松江和廣東南海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成立集體土地運(yùn)營(yíng)公司，開始探索以鎮(zhèn)街為單位的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，其主要目的就是為了平衡不同區(qū)位土地增值收益的巨大差異。

8 研究結(jié)論與政策啟示

本文對(duì)現(xiàn)階段集體建設(shè)用地市場(chǎng)化改革進(jìn)行了全面觀察，總結(jié)了不同實(shí)踐路徑的共性規(guī)律，這些地方實(shí)踐有助于理解中國(guó)特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的演進(jìn)。

8.1 集體建設(shè)用地市場(chǎng)化是由點(diǎn)及面的改革，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)需要長(zhǎng)期演化形成

通過實(shí)踐觀察，無論是從宅基地、存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還是從閑置的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地入手去設(shè)計(jì)市場(chǎng)化模式，都可以推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的市場(chǎng)化進(jìn)程。隨著不同路徑的市場(chǎng)化改革的深入，各類建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效率在邊際上會(huì)趨同，那時(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)自然就會(huì)形成。這個(gè)過程是長(zhǎng)期的，路徑是由點(diǎn)及面的，最終演化成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)。因此，對(duì)于現(xiàn)階段的國(guó)家戰(zhàn)略來說，不一定要馬上推廣“可復(fù)制”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，相反由地方自己探索合適的路徑，中央提供合適的制度環(huán)境，是一種可行的戰(zhàn)略選擇。

8.2 市場(chǎng)化改革路徑受三類利益分配難題的影響，效率之余需重點(diǎn)回應(yīng)分配問題

改革實(shí)踐中地方選擇何種路徑，受到三類利益分配的影響。第一類是城鄉(xiāng)之間的分配，第二類是不同村集體之間的分配，第三類是單個(gè)村內(nèi)部的分配①現(xiàn)實(shí)中還有一類分配需要關(guān)注，即區(qū)域之間的分配，但因?yàn)楸疚闹挥^察地方實(shí)踐，區(qū)域之間的分配屬于中央政策。比如，2018年3月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》就屬于區(qū)域分配類型的政策。。城鄉(xiāng)之間的利益分配決定了集體建設(shè)用地改革的現(xiàn)實(shí)路徑。宅基地、征地、公益用地或是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，本質(zhì)上都能夠?qū)崿F(xiàn)從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移收益的效果，差別就在于分配比例上的區(qū)別。這是決策者主觀的決策，決定了市場(chǎng)化現(xiàn)實(shí)路徑的選擇。第二類和第三類的收益分配，是第一類收益分配“衍生”的問題。農(nóng)村整體收益提升了，還會(huì)面臨內(nèi)部的分配。為此，市場(chǎng)化改革還需要關(guān)注如何去除區(qū)位等條件的影響。用益物權(quán)指標(biāo)化、合作或統(tǒng)籌入市、留用地指標(biāo)化等都屬于消除區(qū)位等條件影響的做法，讓不同集體和村民都能夠相對(duì)公正公平地共享政策紅利。

8.3 政府需為市場(chǎng)保駕護(hù)航，亟需出臺(tái)基礎(chǔ)性規(guī)則

秩序是市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)。改革初期對(duì)各種探索的鼓勵(lì)與支持是必要的，但更需要及時(shí)保障市場(chǎng)秩序。這涉及兩方面的公共政策，一是編制專項(xiàng)規(guī)劃或直接納入空間規(guī)劃，二是出臺(tái)合理的增值收益調(diào)節(jié)政策。村莊建設(shè)用地總量控制、空間用途管制、指標(biāo)落地專項(xiàng)規(guī)劃等都屬于這類基礎(chǔ)性規(guī)則。同時(shí)，還需要合適的收益調(diào)節(jié)規(guī)則，可采取調(diào)節(jié)金或稅的形式。

8.4 土地權(quán)利的立法保障，是市場(chǎng)的前提，更是弱勢(shì)群體參與市場(chǎng)化的基礎(chǔ)

為了切實(shí)保障農(nóng)民利益不受損，最合適的方式是賦予農(nóng)民法定的權(quán)利。不僅是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)化的前提，更是因?yàn)榉ǘǖ漠a(chǎn)權(quán)是保護(hù)弱勢(shì)群體的最佳手段。所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的提出，不僅是市場(chǎng)化的前提，更體現(xiàn)了保障農(nóng)民權(quán)益的“妙筆”。因?yàn)橛辛速Y格權(quán)，農(nóng)民將能夠也必須參與市場(chǎng)化的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。法定的農(nóng)民資格權(quán)將受到市場(chǎng)的尊重。對(duì)于諸如指標(biāo)化的市場(chǎng)化改革做法，也可以考慮建立法定的“發(fā)展權(quán)”來保障此類交易的秩序和農(nóng)民利益。義烏市對(duì)“集地券”展開的統(tǒng)一登記發(fā)證屬于此類嘗試。