領導干部法治思維的養(yǎng)成途徑

陳姿君

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

2010年10月10日，國務院發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》指出要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”，首次提出法治思維這一命題。黨的十八大報告隨后指出：“要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！币婪ㄖ螄钱斀駮r代的主題，領導干部法治觀念如何，對全社會具有重要示范作用。若要養(yǎng)成依法辦事的習慣，首先要培養(yǎng)領導干部的法治思維。學界關于法治思維的內(nèi)涵和外延界定眾說紛紜，簡言之，法治思維是指公權力主體依據(jù)法治理念，將法律原則、法律規(guī)范、法律邏輯和法律精神運用到所要處理的問題中去。[1]法治思維的養(yǎng)成不是停留在文本之中的空洞口號，領導干部需要通過具體可行的途徑加以錘煉。法治思維的養(yǎng)成可從以下三個方面加以推進：一是事前的法制建設，即通過政府法制辦確保開展法治建設有法可依、有法必依；二是事中的參與機制，通過行政首長出庭應訴和司法反饋行政執(zhí)法存在的問題，既培養(yǎng)也倒逼領導干部養(yǎng)成法治思維；三是事后的考核機制，通過考核指標體系的硬性約束和督察措施，檢驗領導干部是否養(yǎng)成法治思維。本文將以實證分析方法探究法治思維的三種養(yǎng)成途徑，為法治政府如期建成奉獻綿薄之力。

一、做法治的“掌舵者”——依托法制專業(yè)機構

目前，法制專業(yè)機構主要是指各級政府的法制辦公室，其主要職責是負責政府的具體法制事務。2014年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱舊《綱要》)指出：“法制辦要以高度的責任感和使命感，認真做好協(xié)調(diào)服務、督促指導、政策研究和情況交流工作，為貫徹執(zhí)行《綱要》、全面推進依法行政，充分發(fā)揮參謀、助手和法律顧問的作用?！蔽覈I導干部大多以工科為學歷背景，具有法學教育背景的人較少[2]，法律素養(yǎng)普遍較低，必須借力政府法制辦學法、用法，以養(yǎng)成法治思維。

(一)把關規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性，確保良法可依

法治思維的養(yǎng)成，是領導干部在處理行政事務時不斷從腦海中搜索法律規(guī)范認識和解決相應問題的過程。良法應當成為領導干部運用法治思維治國理政的前提條件。亞里士多德認為，法治應當具備兩大基本要素：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。[3]參與政府規(guī)章和規(guī)范性文件的立、改、廢是政府法制辦的職責之一。現(xiàn)實中有大量的“紅頭文件”凌駕于上位法之上，任意減損公民的權利或增加公民的義務。山東省濰坊市寒亭區(qū)政府曾經(jīng)下發(fā)了《關于促進房地產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見》，規(guī)定副科以上的公務人員每人至少銷售一套房，不能完成此指標的將會被扣工資。無獨有偶，湖北省公安縣整頓工作領導小組出臺了《2009年縣直部門和單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務用煙考核管理辦法》，要求全縣所有行政機關和部門單位在公務接待活動中確需用煙的，實行政府集中采購，并下達了全年公務用煙指導性計劃，若未完成指導性計劃任務的單位，直接扣減相應公用經(jīng)費。這些紅頭文件嚴重損害公民的合法權利，破壞市場經(jīng)濟秩序，不僅需要從源頭上制止，還需徹底清理。

首先，政府法制辦的工作人員一般具有法科背景，能夠發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，保證立法質(zhì)量，使各類行政主體有良法可依。其次，法律制定出來后并非一成不變，需要及時更新。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和管理體系的更新，法律在實施的過程中會暴露出許多問題。政府法制辦需要及時對這些規(guī)范性文件的修改、補正提出可行性的方案和意見，這是保證依法行政連續(xù)性的必要環(huán)節(jié)。最后，法律固有的滯后性導致現(xiàn)實中存在大量不合法、不合理的規(guī)范性文件需要清理。樹木上的枯枝必須及時“修剪”，才有利于樹木的成長；法律體系中不合時宜的法律規(guī)定，也需要及時地修改和作廢，才能最大發(fā)揮其作用。國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱新《綱要》)明確要求，2017年底前，有關部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結果向社會公布。政府法制辦人員應當充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，逐步清理不合法、不合理的法律規(guī)范，形成行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件清理的長效機制。

(二)提高依法決策水平，維護社會穩(wěn)定

黨的十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！闭深檰栔贫仁侵刚刚埦哂蟹蓤?zhí)業(yè)能力的人員擔任法律顧問，參與政府相關事務，以提高政府依法執(zhí)政水平的制度安排。近幾年，因重大決策失敗而引發(fā)的群體性事件屢見不鮮，如河南濮陽高鐵事件、PX項目選址事件、杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒事件等。這些事件均造成惡劣的社會影響，其主要原因有以下幾點：首先，決策權過于集中。政府重大決定是由行政首長作出，權力的過分集中是權力濫用和腐敗的原因之一。個別領導干部缺乏責任意識，其手中的權力不是用于為人民謀福利而是成為他們謀取私利的工具。他們判斷一個行政決策是否適當，首先考慮的不是決策的合法性、合理性，而是決策是否可以賺取利益(包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益)，因此形式主義泛濫、官僚主義盛行。其次，決策作出的依據(jù)片面。很多領導干部沒有基本的法律知識和理論儲備，缺乏法律意識，作出決策只依據(jù)上級的政策文件或者命令指示，完全忽視法律法規(guī)的規(guī)定，導致決策“背離法律”“脫離地面”，影響了決策的后期實施，增加了社會治理成本。最后，決策作出的過程不合法。統(tǒng)一的《行政程序法》尚未出臺，有關行政程序的規(guī)定內(nèi)容不健全、不統(tǒng)一，所以導致法律程序的運作機制常常失靈。

在決策實施前,政府法律顧問能夠保證該決策在法律的框架內(nèi)形成，能夠約束行政機關的恣意妄為，有效防止權力的濫用，使行政管理工作在法治的軌道展開。具體來講，政府法律顧問可以從以下三個方面審查決策的合法性：(1)決策權限。若領導干部對某項事務沒有決策權，政府法律顧問可建議不予決策并說明理由。(2)決策依據(jù)。領導干部在作出決策時依據(jù)法律還是依據(jù)政策需具體問題具體分析。對于法律明確規(guī)定的事項，政府法律顧問必須告知領導干部依法決策；對于法律沒有明文規(guī)定，而根據(jù)命令指示、政策文件作出的決策，政府法律顧問也應當審查其是否有違法之嫌。(3)決策過程。行政決策作出之前應當有專家的論證和咨詢，決策作出過程中應當有公眾參與并及時公開信息，決策作成之后應當有監(jiān)督和反饋。政府法律顧問應當把關行政決策作出環(huán)節(jié)的合法性，以保障程序正義。行政決策的作出需要政府法律顧問的襄助，于此過程中領導干部的法治思維不斷得到錘煉，其法律素養(yǎng)也不斷得到提升。

實踐中不乏出色的政府法律顧問工作經(jīng)驗值得借鑒推廣，如云南省保山市隆陽區(qū)政府法律顧問工作室就摸索出了一套經(jīng)驗。該區(qū)政府的法律顧問室以律師事務所相關人員的專業(yè)方向為準，分別安排工作，有的律師事務所負責林權方面的事務，有的負責土地方面的事務，有的負責征地拆遷和棚戶改造的事務。政府法律顧問工作由孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)向團體合作，由單一的代理訴訟轉(zhuǎn)向全方位的法律服務。同時，自新《綱要》實施以來，我國31個省級政府、40個國務院部門均以法制機構為依托，建立了法律顧問制度，部分縣級以上政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處也都結合自身實際配備了法律顧問。一些地方和部門依托網(wǎng)站、微博、微信建立健全決策公眾參與平臺，為人民群眾參與重大行政決策提供有利條件。[4]54-55

(三)開展行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴把權力邊界

舊《綱要》指出：“法制辦等部門負責研究建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。……完善行政執(zhí)法機關的內(nèi)部監(jiān)督制約機制?！闭ㄖ妻k的職責之一就是參與行政執(zhí)法監(jiān)督，保障權力的合法行使。近年來，行政執(zhí)法惡性事件層出不窮，造成了惡劣的社會影響。2017年9月1日上午，松江公安分局交警支隊民警帶領輔警在九杜路淶坊路附近開展違法停車整治時，一名女子不配合執(zhí)法，民警在控制該女子過程中違法使用暴力，將該女子和手中的孩童用力推倒在地，并將該名女子按在地上；2016年4月22日下午，江蘇省阜寧縣阜城街道城北村書記陳乃前未經(jīng)相關執(zhí)法機關授權，雇傭300多名社會閑雜人員將合法經(jīng)營20多年的向陽農(nóng)場推為平地，成為廢墟，并無故打傷多名普通民眾，完全漠視法律。法律的生命在于實施，在一定程度上，行政執(zhí)法質(zhì)量決定了法治政府建成的質(zhì)量。因此，法制辦應當積極履行監(jiān)督的職責，監(jiān)督行政執(zhí)法權力的合法行使。

黨的十八屆四中全會決定提出要“建立執(zhí)法全過程記錄制度、嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度”(以下簡稱“行政執(zhí)法三項制度”)。實踐中有不少地區(qū)的政府法制辦積極落實“行政執(zhí)法三項制度”，比如浙江省鹿城區(qū)法制辦聯(lián)合區(qū)政法委、區(qū)人大法工委、區(qū)人民檢察院共同開展重點領域執(zhí)法監(jiān)督工作，通過現(xiàn)場督察、案卷抽查、專項監(jiān)督檢查、整改復查等方式，確保行政執(zhí)法工作取得實效，大力推動行政處罰案件實現(xiàn)上網(wǎng)辦理，將行政執(zhí)法全過程記錄保障到位、積極開展行政執(zhí)法主體資格清理確認工作。再如，山東省威海市法制辦積極推進行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制改革，建立了全市統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督體制，加強執(zhí)法主體資格管理，建立執(zhí)法人員動態(tài)管理機制和常態(tài)化培訓機制，2017年全市共清理不合格執(zhí)法人員679人，培訓執(zhí)法人員1 722人，組織1 399名執(zhí)法人員參加公共法律知識網(wǎng)上考試，并組織開展了行政執(zhí)法案卷評查，對市級所有執(zhí)法部門的130多本案卷進行集中評查，查找部門執(zhí)法過程中存在的問題和不足，促進部門執(zhí)法水平不斷得到提升。

二、做法治的“參與者”——積極出庭應訴

行政首長出庭應訴制度是指行政相對人依法向人民法院提起訴訟，被訴的行政機關首長出庭應訴的一項訴訟制度。1999年，陜西省合陽縣法院與縣委、縣政府發(fā)布《關于貫徹“行政首長出庭應訴制度”的實施意見》，首次提出“行政首長出庭應訴制度”。隨后全國不少地方開始效仿，關于“行政首長出庭應訴”的紅頭文件紛紛出臺，2015年新修訂的《行政訴訟法》正式將這一制度確定下來，成為中國法治進程中本土化探索的成果之一。行政首長積極出庭應訴對其養(yǎng)成法治思維具有積極作用，領導干部應當認真對待此項工作。

(一)法定的出庭職責應積極履行

《行政訴訟法》(2015)第三條規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！薄缎姓V訟法司法解釋》(2018)第一百二十九條進一步規(guī)定：“涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。”行政首長出庭應訴已成為法定職責。行政行為作出過程中行政機關和相對人之間的關系是命令性、封閉性、不平等的關系，而在法庭上原被告之間是平等關系。兩種關系截然不同，行政機關切換角色自然比較困難，故要借助行政首長必須出庭應訴的外部制度力量，倒逼其養(yǎng)成法治思維。首先，行政首長出庭應訴是其學習法律的良好機會。大多數(shù)的領導干部并沒有法學背景，對法律的適用很陌生。通過法庭上原被告的陳述、舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)以及法院的最終判決，行政機關負責人能夠熟悉訴訟程序，同時也能在庭審中及時了解被訴案件的詳情，發(fā)現(xiàn)所轄地區(qū)執(zhí)法人員的執(zhí)法問題和管理疏漏。通過修改和補正這些問題，能夠讓行政執(zhí)法更加規(guī)范和完善，從源頭上預防行政糾紛的產(chǎn)生。其次，行政首長出庭應訴是其適用法律的必修科目。在土地征收征用、房屋拆遷、勞動保障等領域，不少領導干部主觀上并不愿意按照法律規(guī)定的程序行使權力，反而認為法律的存在降低了行政機關處理行政事務的效率。利益多元化的社會格局必然在利益角色之間形成張力，這種張力一般是在預定規(guī)制之下通過博弈加以消解，沒有規(guī)則的博弈只會導致利益角色之間的互相傾軋。[5]

(二)積極的出庭態(tài)度應大力倡導

現(xiàn)實中有的領導干部雖然出庭應訴，但是表現(xiàn)差強人意，他們坐在被告席上一言不發(fā)或者對庭審充耳不聞，僅僅是為了過程序而出庭，并沒有化解行政爭議的誠意。這會讓老百姓產(chǎn)生法院和政府“官官相護”的聯(lián)想，不僅損害政府的形象，而且司法的公信力也受到減損，普通老百姓因?qū)Α胺ㄖ巍毙幕乙饫?，導致他們更傾向于通過信訪、纏訪甚至用過激的方式維權。因此，行政機關負責人不僅要“出庭”，更應當積極“出聲”化解爭議。在依法治國的背景下，行政機關應當積極配合訴訟工作，盡量將矛盾引入法治的軌道上解決。行政首長一般身處高位，公務繁忙，普通民眾很難直接見到，行政首長應當積極利用庭審作為平臺，融法、理、情于一體，形成協(xié)商對話機制。若行政機關的行為違法，應當主動承認錯誤；若相對人違法，行政機關應當耐心向當事人釋明，把矛盾糾紛排查化解與法律法規(guī)宣傳教育有機結合起來。貴州省副省長陳鳴明于2016年4月11日和農(nóng)民丁加強對簿公堂。其積極的出庭態(tài)度獲得原告和民眾的贊許：認真記錄，積極陳述，主動和原告握手言和，依法定程序解決糾紛。另外，行政首長出庭能夠防止案件久拖不決。我國憲法明確規(guī)定“首長負責制”，在法庭上如遇到重大決策問題，首長有權直接作出決定，以防“案結事不了”。同時，行政首長可以借機當面向當事人解釋重大決策背后的政策依據(jù)，獲得當事人對政府工作的理解和支持，有利于政府工作后續(xù)的順利展開，維持社會秩序的和諧穩(wěn)定。

(三)成功的出庭經(jīng)驗應總結推廣

行政首長出庭應訴制度自“落地”以來，在實踐中也逐漸“生根”：2016年上海市全年行政機關負責人出庭應訴1 097人次，同比上升44.5%；2016年重慶市行政機關負責人出庭應訴案件數(shù)達到了1 113件，同比增長18.9%；四川省行政首長出庭應訴率從新《行政訴訟法》實施前的不足5%上升到了2016年的45.2%；山東省行政機關負責人2015年出庭應訴率也比新《行政訴訟法》實施前增長了4倍。

同時，一些地方出色的出庭經(jīng)驗為法治政府建設留下濃墨重彩的一筆。被最高院稱贊的“海安樣本”——江蘇省海安縣連續(xù)六年行政首長出庭應訴率達到了100%，“海安路徑”值得借鑒推廣。2003年，海安法院向縣委、縣政府發(fā)出《將行政機關負責人出庭應訴納入業(yè)績考核》的司法建議，縣委、縣政府高度重視。之后，海安縣委下發(fā)《法治海安建設實施綱要》，“行政機關負責人出庭應訴”被納入考核范圍。2010年，海安縣委、縣政府出臺《2010年度目標績效考核辦法》，將行政機關負責人出庭情況與年終考核獎掛鉤。同時，海安縣法院以通知抄報、協(xié)調(diào)反饋等形式，將行政機關負責人出庭應訴工作穩(wěn)步推進并收到實效。在“欣泰電氣不服行政處罰訴證監(jiān)會案”中，中國證監(jiān)會黨委委員、主席助理黃煒出庭應訴。這是中央部級單位負責人首次出庭應訴。在庭審當中，黃煒積極應訴陳述了專業(yè)的答辯意見，并強調(diào)重申證監(jiān)會將不辜負監(jiān)管職責，嚴格依法查處欺詐發(fā)行行為。領導干部積極出庭應訴，“官”“民”共同接受獨立第三方的審判，“權力”和“權利”相對“平等”，法治精神得以彰顯。

三、做法治的“應考者”——勇于接受考核督察

法治思維是否養(yǎng)成需要接受考核指標體系的檢驗。新《綱要》第43條明確指出：“強化考核評價和督促檢查。各級黨委要把法治政府建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系，充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設的重要推動作用?！?/p>

(一)自我監(jiān)督：積極接受依法行政考核評價

行政評價是行政機關在系統(tǒng)內(nèi)自發(fā)實施的，根據(jù)政府職責、服務質(zhì)量、效率效能和公眾滿意度等標準，對行政活動或者公務員行為進行的評價活動。[6]實踐中，許多地方政府文件明確指出要將依法行政考核納入政府、政府部門及其工作人員的績效考核指標體系?！栋不帐?017年各市政府目標管理績效考核指標》規(guī)定依法行政是考核項之一，并且目標管理績效考核結果排名前8位的市政府由省政府予以物質(zhì)獎勵和榮譽表揚，排名后3位的市政府由省政府予以約談。法治政府的建成，需要有法可依、有法必依，更需要執(zhí)法必嚴，將法律從文本落實到行政管理的過程中。而“執(zhí)法必嚴”需要政績考核指標體系的指引和督促，從而將“法治思維”從“軟約束”變?yōu)椤坝哺芨堋薄⒁婪ㄐ姓馁|(zhì)量直接與領導干部的物質(zhì)利益和精神利益掛鉤，無疑將有效督促領導干部法治思維的養(yǎng)成。

不少地方政府的《依法行政考核辦法》規(guī)定了基本的分項評定細則，培養(yǎng)領導干部基本的法治素養(yǎng)。如《海南省省直部門依法行政考核計分表》規(guī)定了五個基本的考核項目：第一，提高依法行政意識和能力。若未開展專題學法活動和法制宣傳培訓，扣分。此項硬性指標旨在督促領導干部儲備法律知識，培養(yǎng)法律意識。第二，依法科學民主決策情況。作出重大行政決策前未向社會征求意見的、未經(jīng)過政府法制機構進行合法性審查的、未進行風險評估的，扣分。行政決策事前的合法性審查有助于糾正決策過程中的違法問題，是培養(yǎng)領導干部法治思維的基本功。第三，依法起草法規(guī)、規(guī)章，制定規(guī)范性文件與報送備案情況。第四，規(guī)范行政執(zhí)法行為情況。第五，行政監(jiān)督和責任追究情況。另外，《廣東省依法行政考核辦法》《湖南省依法行政考核辦法》《江蘇省依法行政考核辦法》等都規(guī)定了若干加分項。這些加分項有：第一，法制工作成績優(yōu)異，獲考評主體同級以上機關獎勵、表彰，或者被評為示范單位、先進單位的；第二，依法行政工作被作為典型經(jīng)驗予以介紹推廣或被新聞媒體作為典型經(jīng)驗宣傳報道的；第三，經(jīng)本級依法行政工作領導小組審核通過的依法行政創(chuàng)新成果；第四，行政機關負責人親自出庭應訴行政案件的。加分項有利于調(diào)動領導干部學法的積極性，并在全社會產(chǎn)生學法、用法的良好效應。另外，許多《依法行政考核辦法》還規(guī)定了若干扣分項或不合格等次，如《天津市依法行政考核辦法》規(guī)定：未送達年度依法行政工作報告、濫用職權違法實施行政行為、重大行政決策失誤等要扣分，考核結果不合格要約談，涉嫌犯罪要移送司法機關。

當前我國大部分領導干部處于被動守法的狀態(tài)，深層次的原因在于“法治的約束”沒有與他們“自身的利益”掛鉤，即使擁有良好的法律，也難以落到實處。行政績效評價制度是行政機關內(nèi)部自制的手段之一，可充分調(diào)動行政主體的工作積極性，通過評價結果發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，以提高行政行為的合法性和合理性。[7]

(二)外部監(jiān)督：認真接受行政督察

督察作為國家治理體系的一部分，是指國家機構對行政機關是否全面履行職能所進行的監(jiān)督檢查活動。例如，根據(jù)《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》和《公安機關督察條例》，國家土地督察局和公安部督察委員會可展開對土地督察和對警務督察的有關活動。近年來，我國環(huán)境污染形勢十分嚴峻，環(huán)境問題層出不窮。長期以來，環(huán)境監(jiān)管的重點為“企業(yè)”，而忽視了對地方政府的監(jiān)管。對那些不顧生態(tài)環(huán)境、盲目決策造成嚴重后果的人，必須追究責任。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案(試行)》，以此為依據(jù)開展環(huán)保督察工作。2016年1月4日，中央環(huán)保督察組成立，首次進駐河北督察。2017年10月，全國有31個省(自治區(qū)、直轄市)全面覆蓋督察。環(huán)境保護督察主要有七個環(huán)節(jié)：督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔。其中關鍵環(huán)節(jié)為督察進駐，中央環(huán)境保護督察組進駐被督察地方，采取聽取匯報、調(diào)閱資料、走訪問詢、個別談話、受理舉報和現(xiàn)場抽查等方式開展督察工作，并在督察工作的基礎上形成督察報告，經(jīng)報請國務院批準后，及時向地方政府反饋，并檢查地方政府的整改情況，確保督察落到實處。第一批中央環(huán)境保護督察通報了25個地方存在的問題以及整改典型案例，如河北省曝光了具體的“問責名單”，對487名責任人進行問責。除中央環(huán)保督察小組開展督察活動外，地方各級政府也制定了相關實施方案，并分批次展開環(huán)保督察工作。例如：浙江省按照《浙江省環(huán)境保護督察實施方案(試行)》的要求和部署于2017年12月5日在浙江麗水、衢州兩市全面啟動督察工作；四川省同樣成立了省級環(huán)保督察組，在全國率先實現(xiàn)了省級環(huán)保督察“全覆蓋”，并在實踐中探索出了特有的“四川路徑”，環(huán)保督察工作初顯成效。

面對法治政府建設的艱巨繁重任務，國務院法制辦也開展了督察工作。以書面督察和現(xiàn)場調(diào)研督察相結合的方式，國務院法制辦在兩年內(nèi)先后赴寧夏、內(nèi)蒙古、山東、云南等80多個地方和部門開展了兩次大督察。督察的內(nèi)容主要是新《綱要》的實施情況，除此之外國務院法制辦還將法律顧問和公職律師制度、“放管服”改革涉及的規(guī)章和規(guī)范性文件清理、行政執(zhí)法“三項制度”試點、加強和改進行政應訴等重要舉措的貫徹落實情況作為重點督察內(nèi)容。地方政府法制辦的相應督察工作也同步進行著。江蘇省法制辦于2017年3月20日到連云港市進行了督察活動，期間督察組以查閱法治政府建設臺賬、到現(xiàn)場查看以及聽取匯報的形式全面了解法治政府建設進程。江蘇省常州市還出臺了《常州市城市管理行政執(zhí)法支隊法制督察暫行辦法》，明確了法制督察的職能部門和督察對象、方式和內(nèi)容，如發(fā)現(xiàn)有關部門違反辦案制度、辦案程序等行為，應及時出具《法制督察意見書》，辦案部門在接到《法制督察意見書》之后，應立即整改或糾正，并及時將情況反饋給法制督察部門。山東省淄博市政府法制辦、泰安市政府法制辦、濱州市政府法制辦于2017年先后開展了新《綱要》落實情況的督察工作，其中淄博市將督察反饋按照全市社會經(jīng)濟發(fā)展考核指標內(nèi)容進行量化打分，將督察成績作為年終指標考核的一部分，倒逼行政機關認真落實新《綱要》的各項規(guī)定?！半S著法治政府建設督察考核的深入推進，各地方各部門建設法治政府的積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步激發(fā)，責任更緊、措施更實、步伐更快，創(chuàng)優(yōu)爭先、你追我趕的良好環(huán)境和氛圍日益濃厚，真抓實干、成效顯著的單位和愛崗敬業(yè)、貢獻突出的人員不斷涌現(xiàn)?！盵4]53

四、結 語

當前法治政府建設依舊步履維艱，領導干部法治思維薄弱是其中的一大癥結。領導干部帶頭學法守法、依法辦事，是法治建設的基本要求，也是依法治國的關鍵所在，對老百姓具有極為重要的規(guī)范和引領作用。法治思維的養(yǎng)成是依法行政的內(nèi)在前提，只有具備法治思維，才會在處理各類糾紛和作出重大行政決策時遵守法定程序，真正做到守法、用法。各級領導干部需自我設限，端正對待法律的態(tài)度，重視政府法制辦這一有力抓手，積極參與到行政糾紛處理的司法審判過程中，認真對待依法行政的考核，在實踐中不斷錘煉法治思維，摒棄人治思維和權力思維，形成“依法辦事”的良好習慣。

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