制度失靈：我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展阻滯根源

摘 要： 正式與非正式制度是我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的基本保障，二者客觀存在差異與沖突是導(dǎo)致制度失靈的本源。制度一旦失靈將會(huì)直接導(dǎo)致我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境惡化，而政治生態(tài)環(huán)境的惡化會(huì)制約制度執(zhí)行力。制度失靈無(wú)疑已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展阻滯的根源。要想實(shí)現(xiàn)我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)的順暢發(fā)展，通過(guò)采取“促進(jìn)非正式制度向正式制度轉(zhuǎn)變，減少二者之間的沖突；建立適合女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的制度，形成導(dǎo)向積極的制度預(yù)期；營(yíng)造女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展良好政治生態(tài)環(huán)境，保證制度的執(zhí)行力”等方法與措施對(duì)制度失靈進(jìn)行有效治理，則顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞： 制度失靈； 女性公務(wù)員； 職業(yè)阻滯； 根源

中圖分類(lèi)號(hào)： D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.008

Abstract： The formal and informal systems are the basic guarantee for the career development of female civil servants in China. The objective differences and conflicts are the source of system failure. The failure of the system will directly lead to the deterioration of the political ecology environment of the career development of the female civil servants， and the deterioration of the political ecology environment will restrict the enforcement of the system. System failure has undoubtedly become the source of the development of female civil servantscareer development in China. In order to realize the smooth development of the career， we must promote the transformation of the informal system into the formal system， establish a system suitable for female civil servants career developmen， form a positive system expectation， build a good political ecology environment for career development of female civil servants to ensure the execution of the system.

Key words： system malfunction； female civil servants； professional hindrance； source

據(jù)2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截止到2015年底，全國(guó)共有公務(wù)員人數(shù)總量716.7萬(wàn)人。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年10月發(fā)布的《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011-2020年）》中期統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告，報(bào)告指出我國(guó)女性公務(wù)員占比不斷提高，2015年女性公務(wù)員占比已經(jīng)達(dá)51.9%。[1]從現(xiàn)有的

研究文獻(xiàn)與調(diào)研的實(shí)際情況分析，我國(guó)女性公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展過(guò)程中，“職業(yè)倦怠、職業(yè)中斷、職業(yè)隔離”現(xiàn)象日益明顯，大多數(shù)女性公務(wù)員對(duì)自身所從事的職業(yè)缺乏相應(yīng)的工作熱情。同時(shí)，女性公務(wù)員在非正式制度的影響下，她們無(wú)法有效處理“自然人”與“社會(huì)人”這種雙角色之間的矛盾。這些現(xiàn)象表明我國(guó)現(xiàn)有在職、在崗的女性公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展過(guò)程中均受到了相應(yīng)的阻滯。在現(xiàn)有完備的國(guó)家公務(wù)員制度體系中究竟是什么因素形成女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展阻滯，并制約我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展呢？筆者認(rèn)為，在女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的制度失靈是其根源。因此，從制度的角度去分析制約我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的因素，找出其制度失靈的本源，并加以有效治理，則顯得尤為重要。

一、制度：我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的基本保障

（一）制度的內(nèi)涵與基本分類(lèi)

著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（ Douglass North） 認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約……”[2]

制度可以分為兩類(lèi)：內(nèi)在制度與外在制度。內(nèi)在制度是從人類(lèi)經(jīng)驗(yàn)中演化出來(lái)的，它體現(xiàn)著過(guò)去曾最有益于人類(lèi)的各種解決辦法[3]。在人類(lèi)歷史發(fā)展過(guò)程中以大家共同約定遵守的一系列規(guī)范表現(xiàn)出來(lái)，如各種習(xí)慣、文化、習(xí)俗和禮貌、倫理道德等等。因此，內(nèi)在制度是非正式的，即未得到正式機(jī)制的支持[4]127。外在制度，則主要是由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)利機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)出來(lái)、強(qiáng)加于社會(huì)并付諸實(shí)施的制度。外在制度具有專(zhuān)門(mén)指令與程序性規(guī)則的特點(diǎn)。外在制度永遠(yuǎn)是正式的，它要由一個(gè)預(yù)定的權(quán)威機(jī)構(gòu)以有組織的方式來(lái)執(zhí)行懲罰[5]。

（二）我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的制度保障

總體來(lái)講，我國(guó)女性公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展的過(guò)程中所需制度包括兩類(lèi)，即非正式制度也稱(chēng)內(nèi)在制度和正式制度亦稱(chēng)外在制度。

非正式制度主要包括長(zhǎng)期以來(lái)自發(fā)形成的價(jià)值觀念、風(fēng)俗、文化、習(xí)慣、道德、理論以及意識(shí)觀念。非正式制度的產(chǎn)生是自發(fā)的，它的作用過(guò)程依據(jù)約定而俗成的，違背非正式制度只是受到良心和道德的譴責(zé)。在女性職業(yè)發(fā)展過(guò)程中，成熟的、富有正能量的價(jià)值觀念、社會(huì)文化以及風(fēng)俗習(xí)慣都能夠消除現(xiàn)今制約女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的“男尊女卑、女主內(nèi)”、“生兒育女”、“女子無(wú)才便是德”以及“男性統(tǒng)治世界”的主導(dǎo)觀念，擯棄在女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展無(wú)意識(shí)地產(chǎn)生的性別歧視的偏見(jiàn)，阻止大多數(shù)女性公務(wù)員在現(xiàn)有崗位存在的“做一天和尚，撞一天鐘”的懶政思潮蔓延，促進(jìn)女性公務(wù)員積極從事公務(wù)員職業(yè)，認(rèn)真履職。因此，成熟的、富有正能量的非正式制度是女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的保障，能促進(jìn)女性公務(wù)員工作潛能的最大限度的發(fā)揮，能不斷地提升女性公務(wù)員執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的順暢與可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程面臨的正式制度主要指的就是我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)員制度。所謂的公務(wù)員制度指的就是對(duì)公務(wù)員的分類(lèi)、考試、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、晉升、解職、退休、保障、待遇等制定系統(tǒng)的法律與規(guī)章，并依此對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理的制度和體制。[6]主要有：第一，職位分類(lèi)制度?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》第三章第14條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員實(shí)行職位分類(lèi)制度”。我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)的主要內(nèi)容包括設(shè)置職位、制定職位說(shuō)明書(shū)、確定職務(wù)以及確定級(jí)別四個(gè)方面。成熟完善的職位分類(lèi)制度為建設(shè)一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍奠定了基礎(chǔ)。作為女性公務(wù)員在面臨職位分類(lèi)時(shí)，一定要充分認(rèn)識(shí)自我，做出適合自身的選擇，也只有這樣才能保證自身職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，錄用制度。公務(wù)員錄用制度指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定條件，通過(guò)公開(kāi)考試、錄用公務(wù)員所形成的有關(guān)錄用條件、原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)與程序等一系列具體規(guī)定。公務(wù)員錄用制度不僅為優(yōu)秀人才能夠脫穎而出創(chuàng)造了良好的環(huán)境，而且能夠在一定程度上杜絕用人過(guò)程中的不正之風(fēng)，也能夠充分激發(fā)在崗在職公務(wù)員積極進(jìn)取、奮發(fā)向上的精神?，F(xiàn)有的國(guó)家公務(wù)員錄用制度為想從事公務(wù)員工作的女性提供了良好的平臺(tái)，也是女性進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍面臨的制度選擇。第三，考核與職務(wù)升降制度。從2006年11月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐與不斷完善，已基本實(shí)現(xiàn)“能上能下、競(jìng)爭(zhēng)上崗、任前公示、年終述職”的制度性要求。我國(guó)現(xiàn)有的公務(wù)員考核制度體現(xiàn)了“客觀公正、民主公開(kāi)、注重實(shí)績(jī)、結(jié)果兌現(xiàn)”的基本原則，考核的內(nèi)容主要涵蓋“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面。第四，培訓(xùn)制度。公務(wù)員培訓(xùn)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和國(guó)家公務(wù)員職位的要求，通過(guò)各種方式，有組織地為提高國(guó)家公務(wù)員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)所進(jìn)行的培育。[7]公務(wù)員培訓(xùn)制度不僅能使公務(wù)員掌握新理論、新知識(shí)、新技術(shù)和新思維，而且能夠有效提高公務(wù)員行政管理水平。女性公務(wù)員應(yīng)該充分了解我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的方式，依據(jù)崗位的實(shí)際情況與自身生理、心理周期制定合理的培訓(xùn)計(jì)劃。除上述正式制度之外，我國(guó)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》還對(duì)國(guó)家公務(wù)員的社會(huì)保障制度、國(guó)家公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制、國(guó)家公務(wù)員的退出機(jī)制以及國(guó)家的監(jiān)控機(jī)制等等正式制度均作出了明確的規(guī)定。因此，不難看出，正式制度對(duì)于女性公務(wù)員的入職、崗位分類(lèi)、在崗培訓(xùn)以及工資、福利等均做出了詳細(xì)的制度安排，為女性公務(wù)員職業(yè)順暢與可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。

綜合上述，不難看出，無(wú)論是非正式制度，還是正式制度均為我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的基本保障。

二、制度失靈：女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙

制度失靈已成為我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)障礙，探尋制度失靈的緣由，弄清制度失靈對(duì)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的影響程度，為如何治理與女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程中相關(guān)制度失靈提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）制度失靈的緣由——正式制度與非正式制度的差異與沖突

制度失靈，簡(jiǎn)而言之，指的是“在制度執(zhí)行過(guò)程中，制度執(zhí)行者以消極不作為來(lái)逃避、妨礙、干擾制度對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整和分配，或者實(shí)施有意偏離甚至違背制度目標(biāo)的行為，從而使制度目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象和情形。[8]

正式制度與非正式制度的區(qū)別不僅與規(guī)則的起源有關(guān)，而且與其產(chǎn)生的方式緊密相關(guān)。在實(shí)踐中，非正式制度與正式制度之間存在明顯的、靈活的轉(zhuǎn)換。有意識(shí)制定的、立法通過(guò)的正式制度以及由政治過(guò)程決定的正式制度的整個(gè)框架，都必須以非正式制度或內(nèi)在制度為基礎(chǔ)。[4]119-122但是，由于正式制度與非正式制度應(yīng)用或使用的領(lǐng)域并非各自獨(dú)立的空間，勢(shì)必會(huì)在同一領(lǐng)域既會(huì)存在非正式制度，也會(huì)存在正式制度。這樣，正式制度與非正式制度將會(huì)以?xún)煞N形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)，即非正式制度服從于正式制度，正式制度凌駕于非正式制度之上。當(dāng)然也有一種可能，非正式制度與正式制度對(duì)于共同作用的對(duì)象產(chǎn)生的效益一致。眾所周知，非正式制度所包含的習(xí)慣、習(xí)俗等都是一直以來(lái)人類(lèi)經(jīng)驗(yàn)的積累，其形成過(guò)程相當(dāng)緩慢。換而言之，當(dāng)一種非正式制度趨于成熟的時(shí)候，正式制度或許已經(jīng)存在、實(shí)施和更新多次。[9]所以，在現(xiàn)實(shí)生活中正式制度與非正式制度的差異與沖突將會(huì)在所難免。一旦這種差異和沖突升級(jí)，制度失靈也是情理之中。

（二）制度失靈對(duì)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的影響

女性公務(wù)員作為公務(wù)員群體的一員存在于公務(wù)員組織系統(tǒng)，必然要受到公務(wù)員組織系統(tǒng)固有的制度約束，女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展只能在由公務(wù)員組織現(xiàn)實(shí)制度所賦予的制度條件中活動(dòng)。制度失靈對(duì)我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的影響過(guò)程，可以這樣表述：女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的相關(guān)制度一旦失靈，其職業(yè)發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境將會(huì)惡化，權(quán)力開(kāi)始尋租、權(quán)利與金錢(qián)混合交易、買(mǎi)官賣(mài)官成為常態(tài)、人治高于法治。這樣的生態(tài)將直接影響我國(guó)女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。具體如下：

1. 制度失靈導(dǎo)致女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的政治生態(tài)環(huán)境惡化。女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境從政治生態(tài)的角度來(lái)講，指的是社會(huì)風(fēng)氣、政氣、黨風(fēng)在女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的綜合體現(xiàn)，構(gòu)成因素主要包括與其職業(yè)發(fā)展相關(guān)的制度、政策、規(guī)則、輿論以及道德判斷、價(jià)值追求、用人導(dǎo)向等。女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境通常以“制度安排”、 “文化傳統(tǒng)” 或“風(fēng)俗習(xí)慣”等軟硬環(huán)境形式表現(xiàn)出來(lái)。[10]當(dāng)然，制度的失靈既包含非正式制度的失靈，也囊括正式制度的失靈。與此同時(shí)，制度的失靈不僅表現(xiàn)為制度主體失靈、制度執(zhí)行行為失靈，而且制度的終極目標(biāo)也會(huì)隨之失靈。制度失靈將直接會(huì)導(dǎo)致制度被替換，制度執(zhí)行意圖被違背，甚至產(chǎn)生制度抵制、敷衍與制度誤用等等情形。[11]試想，一旦制度失靈，與女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展相關(guān)的社會(huì)風(fēng)氣、習(xí)俗、政策、制度以及社會(huì)輿論也將隨之發(fā)展根本性的改變，女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的政治生態(tài)環(huán)境也將會(huì)進(jìn)一步惡化。

2. 政治生態(tài)環(huán)境的惡化阻滯女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)新一屆的領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)意識(shí)到政治腐敗的嚴(yán)重性，下大決心要凈化政治生態(tài)環(huán)境，努力營(yíng)造“干部清正、政府清廉、政治清明”的良好從政環(huán)境。[12]顯然，政治生態(tài)環(huán)境的惡化，對(duì)于公務(wù)員來(lái)講形成了一種“入職拼關(guān)系、干事靠投機(jī)、做人無(wú)原則、職務(wù)晉升逆淘汰”的庸俗價(jià)值觀。女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的政治生態(tài)環(huán)境的惡化最直接的表現(xiàn)就是與其發(fā)展相關(guān)的正式制度，如錄用制度、崗位或職務(wù)晉升制度以及培訓(xùn)、激勵(lì)制度虛置化。同時(shí)，與之相適應(yīng)的非正式制度也會(huì)使女性公務(wù)員從政意識(shí)逐漸淡薄。首先，如傳統(tǒng)文化、舊有的習(xí)俗與習(xí)慣將會(huì)直接或間接地影響女性公務(wù)員的自我認(rèn)知，自我主體意識(shí)依然沒(méi)有得到改善。其次，社會(huì)輿論也在一定程度上影響著女性公務(wù)員的職業(yè)縱向發(fā)展，如現(xiàn)實(shí)中一旦某位女性公務(wù)員職務(wù)或崗位得到了提升，則會(huì)出現(xiàn)諸如該女性公務(wù)員一定與某領(lǐng)導(dǎo)“私交”甚好，流言蜚語(yǔ)滿(mǎn)天飛。政治生態(tài)環(huán)境的惡化必將亂相叢生，如“酒桌文化”的盛行，對(duì)于女性公務(wù)員而言，與男性公務(wù)員相比明顯處于劣勢(shì)。所以說(shuō)，政治生態(tài)環(huán)境的惡化阻滯了我國(guó)女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。

三、制度失靈治理：女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的有效路徑

綜合上述，正式制度與非正式制度的差異與沖突是導(dǎo)致女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展制度失靈的理論解釋。制度失靈的直接后果是與女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化，而政治生態(tài)環(huán)境的惡化將直接作用于女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。所以說(shuō)，制度失靈是阻滯我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的根源。只有有效治理我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程中的制度失靈，才能保證我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合現(xiàn)有實(shí)際，治理女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需制度的失靈，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）促進(jìn)非正式制度向正式制度轉(zhuǎn)變，減少二者之間的沖突

對(duì)于非正式制度與正式制度的研究由來(lái)已久，舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派、過(guò)度制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派以及社會(huì)學(xué)領(lǐng)域和人類(lèi)學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者均對(duì)正式制度與非正式制度的相關(guān)概念以及相互關(guān)系進(jìn)行了相關(guān)研究。其中，尤以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表學(xué)者諾斯的研究成果最為突出?，F(xiàn)有的研究表明，作為正式制度包含有社會(huì)制度、某一領(lǐng)域的具體制度，如公務(wù)員管理制度等以及能體現(xiàn)某種行為方式與規(guī)章的更為具體的制度，如某單位獎(jiǎng)勵(lì)、考核制度等等三個(gè)層面。而作為非正式制度是一些不必依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的無(wú)意識(shí)的規(guī)則，如價(jià)值觀念、習(xí)慣、習(xí)俗、地域文化和道德倫理等等。[13]

無(wú)論正式制度，還是非正式制度，簡(jiǎn)而言之，都是為了約束人們行為而設(shè)定的規(guī)則。所以，二者之間在特定條件下會(huì)存在一致性，但由于二者的執(zhí)行力效果與終極目標(biāo)以及外在的表現(xiàn)形式、起源與發(fā)展規(guī)律不同，故二者也具有明顯的差異性，并且兩者的差異性在一定意義上不可避免地存在。正式制度與非正式制度的一致性，表明兩者具有一定的互補(bǔ)性與融合性，二者互為補(bǔ)充、互為支撐。兩者差異的客觀存在是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，說(shuō)明兩者在特定情形將會(huì)互相排斥，并以沖突的形式表現(xiàn)。

毋庸置疑，我國(guó)女性公務(wù)員在其職業(yè)發(fā)展的過(guò)程中既受到正式制度的約束，也不同程度受到非正式制度的影響。二者對(duì)于女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的影響會(huì)出現(xiàn)以下三種情況：第一，當(dāng)與女性職業(yè)發(fā)展的相關(guān)正式制度還沒(méi)有形成時(shí)，非正式制度將成為其職業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)；第二，當(dāng)與女性職業(yè)發(fā)展的相關(guān)正式制度已經(jīng)形成，正式制度將成為其職業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)；第三，雖然與女性職業(yè)發(fā)展的相關(guān)正式制度已經(jīng)形成時(shí)，但是非正式制度仍然在其職業(yè)發(fā)展過(guò)程中處于主導(dǎo)。[14]不用否認(rèn)，前面兩種情形，在我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程中是極為普遍的現(xiàn)象，在其他領(lǐng)域也一樣具有普遍性。而第三種情形，則是正式制度與非正式制度差異存在的外在表現(xiàn)，也是導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程中制度失靈的主要原因。

要想避免女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展過(guò)程所需制度失靈，應(yīng)該努力促進(jìn)非正式制度向正式制度的轉(zhuǎn)變，減少二者之間的差異與沖突。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，對(duì)于積極的、成熟的非正式制度，我們應(yīng)該采用規(guī)范與試點(diǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)非正式制度向正式制度的轉(zhuǎn)變，如對(duì)于能積極促進(jìn)女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的價(jià)值觀念、地方政策、用人決策的德才兼?zhèn)涞鹊?，要及時(shí)歸納總結(jié)，要在充分調(diào)研、論證、聽(tīng)證與公示的程序下，使其轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的、適時(shí)、有效的正式制度；其次，對(duì)于消極的、不成熟的非正式制度，我們應(yīng)該采用消除與設(shè)置的方式，實(shí)現(xiàn)非正式制度向正式制度的轉(zhuǎn)變，如女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展中的“關(guān)系文化”、“潛規(guī)則”、“酒桌文化”以及“男權(quán)主義”等等要及時(shí)的消除，對(duì)于有利于女性公務(wù)員職業(yè)的好的做法、好的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，可以根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)設(shè)置為正式制度；最后，對(duì)于中性的、成熟的非正式制度，我們應(yīng)該采用引導(dǎo)與轉(zhuǎn)變。如對(duì)于女性職業(yè)發(fā)展過(guò)程中，處于中性的習(xí)慣、習(xí)俗、倫理道德以及慣例、準(zhǔn)則等等，要加強(qiáng)積極引導(dǎo)，讓其朝正式制度的方向發(fā)展，為其成為正式制度奠定良好的基礎(chǔ)，避免其發(fā)展成為消極的非正式制度。[15]

（二）建立適合女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的制度，形成導(dǎo)向積極的制度預(yù)期

任何一種制度的建立或形成，包括正式制度與非正式制度，都有其自身對(duì)于實(shí)施后的預(yù)期目標(biāo)。作為女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需的制度安排，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。該法從起草到正式頒布實(shí)施經(jīng)歷了近五年的時(shí)間，對(duì)涉及公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)的制度或規(guī)定均設(shè)置了相應(yīng)的預(yù)期目標(biāo)，以期望通過(guò)該法的實(shí)施突破公務(wù)員管理中存在的問(wèn)題，形成科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、法制化的公務(wù)員管理制度。

回顧該法十多年的實(shí)踐，雖然取得了較大的成就，比如依法管理的格局初步形成，做到了公務(wù)員管理的諸多環(huán)節(jié)有法可依；細(xì)化了公務(wù)員獎(jiǎng)懲、約束制度，突出物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合、干部問(wèn)責(zé)與個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)相結(jié)合的獎(jiǎng)懲與約束制度；建立了“逢進(jìn)必考”的公務(wù)員選拔機(jī)制，優(yōu)化了公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升了公務(wù)員整體的執(zhí)政能力與水平。但是也不同程度地存在一些問(wèn)題，如公務(wù)員品位分類(lèi)向職位分類(lèi)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題依然沒(méi)有得到徹底解決；在公務(wù)員錄用過(guò)程中，如何加大開(kāi)放引進(jìn)，如何建立專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在公務(wù)員隊(duì)伍中的準(zhǔn)入與準(zhǔn)出機(jī)制，[16]如何真正實(shí)現(xiàn)聘任制，就目前來(lái)講依然處于摸索與試點(diǎn)階段；還有公務(wù)員職務(wù)或職務(wù)晉升中怎么樣體現(xiàn)民主與科學(xué)，如何消除公務(wù)員績(jī)效考核過(guò)程出現(xiàn)的過(guò)程與結(jié)果出現(xiàn)差異或偏差以及出現(xiàn)偏差或差異時(shí)公平與效率如何兼顧等等問(wèn)題。

這些存在的問(wèn)題，深層次地反映出與之相關(guān)的制度或法律在執(zhí)行后，并沒(méi)有達(dá)到該制度或法律所設(shè)置的預(yù)期目標(biāo)。我們知道，一旦正式制度在執(zhí)行過(guò)程發(fā)生失靈，而此時(shí)非正式制度在人們的制度選擇中將會(huì)處于主導(dǎo)地位，將會(huì)左右或約束人們的行為規(guī)范。如果是消極的、不成熟的非正式占據(jù)主導(dǎo)地位，制度達(dá)到的目標(biāo)將會(huì)大大偏離預(yù)期設(shè)定。在這種情況下，建立適合女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的正式制度，滿(mǎn)足女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的預(yù)期顯得尤為重要。

作為女性公務(wù)員來(lái)講，其入職的預(yù)期主要表現(xiàn)為工資、福利待遇較好，職業(yè)發(fā)展空間較大。但從2016年我國(guó)頒布實(shí)施的《專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定（ 試行） 》和《行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定（ 試行） 》其主要制度預(yù)期是解決基層公務(wù)員“機(jī)構(gòu)規(guī)格低、晉升臺(tái)階少、工資待遇低、壓職壓級(jí)嚴(yán)重、職業(yè)發(fā)展空間不大”等實(shí)際問(wèn)題[17]。從現(xiàn)在實(shí)行的情況來(lái)看，依然沒(méi)有達(dá)到制定之初的預(yù)期。因此，在制定女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的相關(guān)制度時(shí)，要消除女性的身份特征，充分考慮女性的生理特征、心理特征以及其具有的“雙角色”特點(diǎn)。只有這樣，才能保證招錄制度、分類(lèi)制度、專(zhuān)業(yè)與綜合技能培訓(xùn)制度以及相應(yīng)的激勵(lì)等等制度的預(yù)期得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)女性公務(wù)員職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）營(yíng)造女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展良好政治生態(tài)環(huán)境，保證制度的執(zhí)行力

政治生態(tài)環(huán)境從政治生態(tài)的角度來(lái)講，指的是社會(huì)風(fēng)氣、政氣、黨風(fēng)在政治生活、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和干部隊(duì)伍建設(shè)等領(lǐng)域的綜合體現(xiàn)，構(gòu)成因素主要包括制度、政策、規(guī)則、輿論以及道德判斷、價(jià)值追求、用人導(dǎo)向等，通常以 “制度安排”、 “文化傳統(tǒng)” 或“風(fēng)俗習(xí)慣”等軟硬環(huán)境形式表現(xiàn)出來(lái)。[18]

營(yíng)造女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展良好政治生態(tài)環(huán)境，能夠保證正式與非正式制度的執(zhí)行力，也是有效制止女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展所需制度失靈的對(duì)策與措施。長(zhǎng)期以來(lái)，政治生態(tài)環(huán)境的惡化，制約了女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展，比如“官場(chǎng)文化、特權(quán)思想、裙帶關(guān)系”等政治生態(tài)環(huán)境的惡化，嚴(yán)重影響了涉及女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展等相關(guān)制度的改革與推進(jìn)。還有如今表現(xiàn)明顯的“官場(chǎng)潛規(guī)則”勝于法律法規(guī)的現(xiàn)象，一些公務(wù)員干部將公務(wù)員干部隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)作家族事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，并沿著血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣、姻緣、官緣等多重關(guān)系網(wǎng)從低到高結(jié)成 “蜂窩狀關(guān)系網(wǎng)”。[18]

毋庸置疑，良好的政治生態(tài)環(huán)境既是女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障，也是女性公務(wù)員職業(yè)順暢可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力。與此同時(shí)，女性公務(wù)員職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政治生態(tài)的“平衡性、開(kāi)放性、互動(dòng)性”，糾正政治生態(tài)的結(jié)構(gòu)失衡，改變不合理的人身依附關(guān)系，確保一律平等，使權(quán)力進(jìn)一步受到約束[19]。當(dāng)一切特權(quán)思想被消除，權(quán)利受到強(qiáng)有力的約束時(shí)，自然而然制度的執(zhí)行就會(huì)不斷提升。

要想為女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政治生態(tài)環(huán)境，保證與之相關(guān)制度的執(zhí)行不斷提升，可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，強(qiáng)調(diào)文化導(dǎo)向和文化教育功能。通過(guò)先進(jìn)文化的正確導(dǎo)向與教育，不僅能消除中國(guó)傳統(tǒng)文化或風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)女性公務(wù)員自我認(rèn)知的影響，而且逐步轉(zhuǎn)變男性公務(wù)員自我認(rèn)知并加以有效滲透，徹底消除“男性統(tǒng)治世界”的主導(dǎo)觀念。其次豐富和創(chuàng)新風(fēng)清氣正和從政清廉的政治文化，滿(mǎn)足女性公務(wù)員精神內(nèi)需，形成女性公務(wù)員良好的公務(wù)倫理文化氛圍。第三，加強(qiáng)“關(guān)鍵少數(shù)”的理想信念教育。這些所涉及的“關(guān)鍵少數(shù)”基本上為本單位的“一把手”。 [20]而且要增強(qiáng)其作為“一把手”的主體意識(shí)，全局意識(shí)，擔(dān)當(dāng)意識(shí)，擔(dān)好選人用人之責(zé)。身體力行，積極營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。第四，實(shí)現(xiàn)民主集中制，對(duì)于重大問(wèn)題提交“常委會(huì)”討論，充分發(fā)揮群體智慧。這樣不僅對(duì)權(quán)力進(jìn)行了適度的分解，不能讓“一把手”一言堂，而且能在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的“缺陷”，從根本上鏟除滋生腐敗土壤。最后，建立和完善現(xiàn)有巡視組制度體系，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的作用，將現(xiàn)有的巡視檢查、意見(jiàn)反饋、落實(shí)整改有機(jī)結(jié)合。做到定期與不定期、長(zhǎng)期與短期、明察與暗訪、書(shū)面匯報(bào)與實(shí)地考察等有機(jī)結(jié)合。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)關(guān)系正?；⒆黠L(fēng)建設(shè)常態(tài)化、分工體系規(guī)范化、紀(jì)律處分嚴(yán)格化的女性公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]