教育公平視角下流動(dòng)人口隨遷子女就學(xué)困境的制度分析

羅竹　譚正　張德欣

【摘要】流動(dòng)人口隨遷子女切實(shí)享受公平的受教育權(quán)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育公平的重要表現(xiàn)。而教育制度作為影響教育改革的一大因素，對(duì)實(shí)現(xiàn)教育公平起著關(guān)鍵作用。目前，我國(guó)在流動(dòng)人口隨遷子女的教育方面雖然取得了一定的成就，但是依然存在著制度“內(nèi)卷化”、制度貫徹沖突等問題，必須加大關(guān)鍵制度創(chuàng)新力度、推動(dòng)整體性制度構(gòu)建進(jìn)度，為實(shí)現(xiàn)教育公平打下良好的制度基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】教育公平 教育制度 流動(dòng)人口 隨遷子女

一、引言

近些年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，流動(dòng)人口隨遷子女公平接受教育問題日益成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。隨著有關(guān)政策的頒布，我國(guó)在流動(dòng)人口工隨遷子女教育改革上有了一定的成績(jī)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月，我國(guó)流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)比例已達(dá)到 90%。但是，就目前的情況來看，仍舊存在一系列的問題：流動(dòng)人口隨遷子女就讀學(xué)校硬件設(shè)施和環(huán)境遠(yuǎn)不如城市子女就讀的學(xué)校；流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)門檻與當(dāng)?shù)丶彝プ优啾容^高，入學(xué)之路艱難，需要辦理很多復(fù)雜的手續(xù)；流動(dòng)人口隨遷子女的學(xué)習(xí)成績(jī)以及后續(xù)教育率較當(dāng)?shù)丶彝プ优?，等等。如何保障流?dòng)人口子女的受教育權(quán)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育公平，已成為目前亟待解決的問題。本文緊緊圍繞教育制度的視角，分析了在流動(dòng)人口隨遷子女教育制度方面的問題，并針對(duì)這些問題提出了建設(shè)性策略。

二、流動(dòng)人口子女隨遷教育制度分析

流動(dòng)人口隨遷子女教育公平問題為何一直有待解決，這與我國(guó)教育制度的演進(jìn)和發(fā)展有著密切的關(guān)系，分析我國(guó)流動(dòng)人口子女教育制度的歷史進(jìn)程及路徑，探究教育制度發(fā)展更深層次的內(nèi)在邏輯，是解決流動(dòng)人口子女教育公平問題的必經(jīng)之路。

（一）制度實(shí)施的歷史路徑

針對(duì)流動(dòng)人口隨遷子女的教育問題，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了很多政策和措施。20世紀(jì)80年代，我國(guó)出現(xiàn)了歷史上首批“民工潮”，為了解決“民工潮”給城市帶來的交通和治安問題，國(guó)家制定并實(shí)施了“嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出”的政策。20世紀(jì)90年代，我國(guó)流動(dòng)人口持續(xù)增加，并以新生代群體為主，其流動(dòng)頻率也大大減少，很多人成為了流入城市的常住人口，此時(shí)，其隨遷子女的教育便成了社會(huì)和家庭所面臨的巨大問題。在這種情況下，政府采取了“有限接納”的政策，即流動(dòng)人口子女可以在常住地申請(qǐng)借讀。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，流動(dòng)人口的數(shù)量也急劇增長(zhǎng)，很多新的問題也隨之出現(xiàn)。在“以人為本”的教育理念下，傳統(tǒng)的制度框架已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，這種情勢(shì)下，國(guó)家適時(shí)采取“兩為主”的教育政策，以解決流動(dòng)人口子女就學(xué)困難的問題。2006年，《義務(wù)教育法》重新修訂，其中明確規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)為流動(dòng)人口隨遷子女“提供平等接受義務(wù)教育的條件”，然而，上學(xué)難、上學(xué)貴的問題依然沒有徹底解決。2012年，教育部發(fā)布《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》，該意見為流動(dòng)人口隨遷子女接受后續(xù)教育提供了制度保障。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，提出“保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”。此后，有關(guān)流動(dòng)人口隨遷子女的教育政策陸續(xù)出臺(tái)，該群體的教育問題在一定程度上得到了解決。但是，隨著人們對(duì)教育公平的日益重視，對(duì)于流動(dòng)人口隨遷子女的公平教育權(quán)利有了更深層次的追求。

（二）制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯——“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”指的是長(zhǎng)期處在一定的層面，沒有任何的變化和改觀。流動(dòng)人口隨遷子女教育制度的發(fā)展具有明顯的“內(nèi)卷化”特點(diǎn)，而這種內(nèi)卷則是一種維持不發(fā)達(dá)狀態(tài)下的內(nèi)卷。主要體現(xiàn)在有關(guān)流動(dòng)人口子女教育制度改革一直以來都是小修小補(bǔ)，并沒有實(shí)質(zhì)性的突破。例如，指導(dǎo)性意見操作性不強(qiáng)，并沒有取得滿意的實(shí)際效果；教育改革措施知識(shí)圍繞教育機(jī)會(huì)平等，而真正有利于實(shí)現(xiàn)教育公平的教育條件、教育過程以及教育結(jié)果的平等卻沒有實(shí)際保障；沒有嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。新的社會(huì)形勢(shì)下，這些“內(nèi)卷”的問題顯得更為突出。

（三）制度貫徹的隱性沖突

地方政府在制定貫徹上與中央存在一定的隱性沖突，就中央和地方政府的關(guān)系而言，二者實(shí)際上是一種“委托—代理”關(guān)系。中央和地方政府在公共利益取向上是基本一致的，即推動(dòng)教育改革，實(shí)現(xiàn)教育公平。作為教育改革的宏觀操控者，中央政府要求地方政府必須深入貫徹執(zhí)行改革新政策，但地方政府作為貫徹和實(shí)施中央教育改革政策代理人的同時(shí)，也是地方利益的代表，最大限度地維護(hù)地方利益的訴求必然驅(qū)動(dòng)著地方在貫徹制度時(shí)做出不同的行為選擇，這就造成地方政府一方面與中央保持步調(diào)一致、呈現(xiàn)積極合作的態(tài)勢(shì)，一方面竭力通過各種方式實(shí)現(xiàn)本地區(qū)利益的最大化。由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貭顩r有深入了解，在與中央政府的沖突中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這就導(dǎo)致政策要求與實(shí)際貫徹之間存在一條巨大的鴻溝。

三、結(jié)論與思考

（一）“去內(nèi)卷化”，加大關(guān)鍵性制度創(chuàng)新力度

目前，分析流動(dòng)人口隨遷子女教育制度內(nèi)卷化的實(shí)質(zhì)和原因，是制度改革和創(chuàng)新的關(guān)鍵。戶籍制度一直以來都是流動(dòng)人隨遷口子女無法真正享受公平教育的主要根源，因此，進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，是幫助流動(dòng)人口隨遷子女公平就學(xué)的當(dāng)務(wù)之急。政府作為國(guó)家制度宏觀調(diào)控的主體，必須對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行創(chuàng)新、改變目前城鄉(xiāng)戶口之間的轉(zhuǎn)換難、遷移難的現(xiàn)狀，使政府職能真正從“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，進(jìn)而走出“內(nèi)卷化”的困境。戶籍制度改革需要不斷推進(jìn)，只有這樣才能真正為流動(dòng)人口隨遷子女的公平教育提供制度保障。

（二）“趨向耦合”，推動(dòng)整體性制度構(gòu)建進(jìn)度

在流動(dòng)人口隨遷子女教育制度改革中，中央政府與地方政府存在一定的沖突，起沖突原因即國(guó)家公共政策與地方制度的非耦合性。在國(guó)家層面，黨和政府一直以來都高度關(guān)注流動(dòng)人口隨遷子女的公平教育問題，并在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控等各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的指導(dǎo)意見，以便更好地維護(hù)我國(guó)流動(dòng)人口的利益，保障其隨遷子女的受教育權(quán)利。然而，地方政府在落實(shí)國(guó)家政策方面卻不盡人意，國(guó)家宏觀政策流于形式。近年來，由于流動(dòng)人口的急劇增長(zhǎng)，中央政府與地方政府在流動(dòng)人口隨遷子女教育問題上的政策沖突更是日益加劇。由于地方政府的不合作導(dǎo)致在制度系統(tǒng)中存在“制度漏洞”現(xiàn)象，流動(dòng)人口隨遷子女教育依舊呈現(xiàn)無序發(fā)展的狀態(tài)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制更無從落實(shí)。因此，在不斷完善國(guó)家公共政策的同時(shí)，必須加大國(guó)家公共政策和地方制度的耦合性，切實(shí)加強(qiáng)中央與地方政府間、流入地政府與流出地政府間的溝通和協(xié)調(diào)，完善監(jiān)控和問責(zé)制度，避免制度沖突，以各級(jí)政府間的良性互動(dòng)來構(gòu)建制度的整體性安排，促進(jìn)流動(dòng)人口隨遷子女教育制度的有效實(shí)施。

最后，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)國(guó)家和地方政府制度制訂的同時(shí)，也要關(guān)注非正式制度的作用。流動(dòng)人口隨遷子女教育制度改革涉及到很多相關(guān)利益者，例如，地方政府、地方學(xué)校、家長(zhǎng)及其子女等，均衡多方利益相關(guān)者的利益分配至關(guān)重要，為此，也要切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)保障制度的建立，構(gòu)建合理的利益分配格局。

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